社会管理创新与立法执法的完善的策略

 社会管理，不是一个新概念，而社会管理创新，则是一个新主题。尤其是在当代中国，在依法治国成为治国方略，在推进中国特色社会主义事业、构建社会主义和谐社会成为时代潮流的趋势下，推进我国社会管理创新，是一个具有挑战性的时代课题。本文认为，社会管理是指在党的领导下，在社会公众广泛参与下，各级政府和各类社会组织各司其职，规范社会行为、协调社会关系，对社会观念、社会制度、社会生活、社会事业等社会管理诸要素进行组织、控制、协调、服务，促进社会发展的活动和过程。而社会管理创新，可以理解为在上述社会管理活动和过程中的各种创新活动及其目标价值追求，包括观念创新、制度创新、以人为本、服务为先等理念及价值目标的追求和实现。
    从战略角度看，加强和创新社会管理，是今后的一项重大战略任务。其中，通过法律手段推进和保障社会管理创新，是落实依法治国方略，体现党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的根本举措。特别是，完善立法和执法，是当前和今后推进社会管理创新的重要途径和前提保障，需要正视不足、迎难而上、整合力量、多元求解、创新制度、推进发展。具体阐述如下。
    一、社会管理创新的内涵
    新中国成立以来，“经过长期探索和实践，我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，初步形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，社会管理与我国国情和社会主义制度总体上是适应的。”[1]
    在此基础上，推进我国社会管理创新，应该能够取得预期成效。但是，也要清醒地看到，随着社会日新月异的发展，我国社会管理领域面临着的问题越来越多，亟待加以解决。而要解决社会管理领域存在的问题，就需要推进社会管理创新。这是因为，原有的社会管理理念、手段、资源等已不足于应对社会管理的新形势、新发展、新问题、新需求，需要推陈出新。从战略角度上看，要“完善社会管理格局，创新社会管理机制，形成社会管理和服务合力”[2]。推进社会管理创新，首先需要对社会管理创新的内涵作一理论分析，以便更好地指导和服务于实践。
    (一)社会管理创新的理念
    社会管理创新是一个新概念。社会管理及其创新是复杂而多元的活动，要不断地协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进公平正义、维护社会和谐，这些活动不应是盲目和无序的。社会管理创新活动的开展，其背后都有理念因素在起着指引作用，这些理念或者引领社会管理创新沿着正确的方向推进，或者可能使社会管理偏离正常的轨道。可以说，理念是否先进，观念上是否到位，直接影响到社会管理创新活动的成效。
    因此，社会管理创新首先需要理念上的转变和提升。在当代中国，社会管理创新的根本出发点和落脚点，是践行全心全意为人民服务的根本宗旨。在当前和今后，以人为本、服务为先、多方参与、共同治理、依法管理等先进理念的树立、弘扬、贯彻及实现，将积极而有效地指引我国社会管理创新活动的正确走向及其发扬光大。例如，以人为本的理念追求，要求将社会管理的价值目标定位在为“人”创造良好的生活、工作、活动的环境；要求社会管理为了“人”，要求社会管理依靠“人”，要求社会管理的成果由“人”共享，要求寓管理“人”于服务“人”之中，通过法律手段支持和促进社会管理与“人”之间的良性互动。
    (二)社会管理创新的主体
    历史经验表明，社会管理创新，不应是单兵突进的工作，而应是一个系统工程，需要将各方面力量结合起来，发挥合力并使之达致应有的效果。从这层意义上说，社会管理的主体除了包括各级政府及各类社会组织，还应包括社会公众，并且社会公众还应成为主要主体。单靠政府的单打独斗，在社会发展日新月异的当代社会，肯定是力不从心和捉襟见肘的。尤其是，我国社会管理的范围涵盖城市和农村的广大区域和各个角落，基层社会、社区的管理越来越成为管理的重心所在。因此，能不能创造条件，让身处基层的社会公众等主体参与到社会管理中来，至关重要。
    社会管理创新要从机制上有效地解决以往社会管理中“条块包揽、权责交叉、多头管理、效率低下”等问题，重新认识社会管理主体，充分发挥公众参与的作用。
    (三)社会管理创新的手段和方式
    长期以来，我国的社会管理在管理手段和方式上，注重和依赖行政手段，轻视和忽视法律、经济、道德等手段，社会管理的效果并不理想。社会管理是一项复杂的系统工作，要求多元的管理手段和方式与之相适应。因此，由过于依靠行政手段，向多种手段共同运用的方向转变，是创新社会管理的题中应有之义。将来，在继续沿用行政手段进行社会管理的同时，需要创新社会管理手段，更多地运用法律等手段和方式，规范社会行为，调整社会关系，化解社会矛盾，促进社会和谐。
    (四)社会管理创新的目标和任务
    社会管理创新需要立足于解决当前紧迫的社会问题，化解紧张的社会矛盾，也需要高瞻远瞩地着眼于未来的发展，营建社会进一步有序发展的和谐环境。从这一着眼点看，社会管理创新的目标和任务主要包括：完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，通过行政手段、法律手段等的综合作用，不断提高社会管理的法治化、科学化水平，构建与社会主义和谐社会和全面建设小康社会宏伟目标相适应的社会管理体系。
    (五)社会管理创新的法治化走向
    在以上对社会管理创新若干内涵予以梳理的基础上，我们需要对社会管理创新的走向做出分析。今后社会管理创新的走向是法治化。法治化的社会管理创新，是社会管理创新的时代呼唤和先进模式。
    在社会管理创新的历史变迁中，法律手段是推进和保障社会管理创新的根本手段，法治化是社会管理创新的科学走向。换言之，以法律特有的方式来促进社会管理创新，通过法律的规范性、稳定性、公开性、明确性、可预期性、有保障性等特性和优势，发挥法律独到的作用，有助于更好地规范和指引社会管理创新，更好地促进和保障社会发展。而要发挥法律在社会管理创新中积极而独到的作用，首先需要从立法和执法两方面着手，加以完善。即通过完善立法，为社会管理创新提供一系列制度基础，为执法提供制度依据，“特别是在改革大潮中，在向市场经济的转型 过程中，社会矛盾层出不穷，社会失序现象更迫切要求建立新的法治秩序，从而立法首当其冲，应运而兴。”[3]另外，通过完善执法，坚持严格公正文明执法，调整好各类社会关系，解决好各种社会矛盾，使社会管理创新深入基层，取信于民，落到实处，取得成效。
    二、社会管理创新呼唤立法完善
    从立法上看，我国在社会管理方面已经有了一些法律法规，但由于数量少，且不完整，立法理念较落后，不同法律之间协调性较差，不能充分适应我国社会管理创新的时代需求，亟待加以完善。一方面，立法要为社会管理创新提供依据、支撑和保障；另一方面，要将不断促进社会管理创新作为立法的一个重要目标和内容。以下予以分述。
    (一)转变落后的传统立法理念，树立以人为本等先进理念
    在依法治国成为治国方略，在构建社会主义和谐社会成为时代强音，在推进我国社会管理创新成为时代呼唤的历史条件下，我国社会管理立法理念的生成与发展，需要对传统的一些立法理念作出时代超越。时至今日，受历史上源远流长的封建主义法律观和长期实行的计划经济的影响，重人治、轻法治、重管制、轻控权等传统的立法理念，需要加以转变。
    滞后于时代需求、落后于时代发展的传统立法理念不转型、不改变，就难以有好的社会管理立法。因此，切实转变深受封建法律观念和计划经济影响的立法理念，树立和弘扬以人为本、服务为先等先进的立法理念，作出观念上的时代超越，是完善社会管理创新立法的前提保障。而创新需要理念的转变和升华。以人为本的理念追求，要求将社会管理的价值目标定位在为“人”创造良好的生活、活动的环境。社会管理为了“人”，社会管理依靠“人”，社会管理的成果由“人”共享，促进社会管理与“人”之间的良性互动。
    (二)正确处理公共权力和公民权利的关系，改变“管理法”多而“控权法”少之弊
    首先，需要在社会管理中正确处理公共权力和公民权利的关系，创新社会管理。社会管理创新的基本价值追求和取向应是：制约国家权力，保障公民权利。其次，需要在社会管理立法中改变“管理法”多而“控权法”少之积弊。
    社会管理既是对社会的管理，也是全社会共同参与的管理。“人民群众正是实践的主体，让最有社会实践经验的人民群众成为立法的主人、参与立法，便能有效地反映客观规律。如果只由少数人闭门造法，这种法即使‘很完备’，也难以体现人民的意志和客观规律。”[4]我国长期以来存在着的“管理法”多而“控权法”少之积弊，与人民群众很少参与到社会管理立法中来不无关系。
    从立法完善看，目前我国已颁布的相关社会管理立法包括劳动法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、工会法、公益事业捐赠法、职业病防治法、安全生产法等法律、法规，还需要与时俱进地完善；同时，需要加快工资法、集体劳动关系法、社会救济法等法律的制定。“在立法中经常提到，要防止立法中的部门利益倾向，所谓部门利益，就是政府部门的一己私利。民主立法的实践已经显示出公众参与对遏制部门利益倾向的作用。”[5]因此，改变现有体现部门利益的“管理法”之立法积弊，须扩大公众的立法参与。
    (三)针对各地社会管理的热点难点问题，加快完善民生等事项的立法
    社会管理经常要面对诸多管理中的热点难点问题，而这些热点难点问题在各地表现不齐，数量有限的一些中央立法非常笼统，各地地方立法则是进度不一，良莠不一。不少地方对社会管理中的热点难点问题，都没有可供援引的地方立法依据，立法调整的付诸阙如使得很多社会管理活动都在无序中进行，随意性大，很容易回复到过度依赖行政手段控制社会管理的老路，令人担忧。
    值得一提的是，近年来，湖南调整社会管理的地方立法走在了全国前列，在运用地方立法破解社会管理难题上进行了积极探索，效果突出。例如，“2008年以来，湖南省重点加强了公民权益保护、社会信用体系建设、基层社会管理服务、社会组织管理、公共安全管理、信息网络管理等方面的地方立法，共制定、修改社会管理方面的地方性法规规章38件，占地方立法总数的38％。”[6]正可谓：殊途同归。这些年呈现出来的社会管理热点难点问题，几乎都与民生问题有关。因而，在民生问题日益成为社会管理重要问题的趋势下，通过立法积极调整民生问题，保障和改善广大社会公众特别是基层群众的就业、住房、教育、医疗、社保、社会救助等民生权利，依法推进民生问题的社会管理创新，保障广大群众共享改革发展成果，事关保障人民安居乐业、推进和谐社会建设之大局。
    由点及面，由民生问题扩展到社会管理的其他热点难点问题，同样有必要加强和完善立法，使得诸多社会管理中亟待解决的热点难点问题，都有可供援引的立法依据，依法推进和保障社会管理创新。
    (四)在继续推进经济立法的同时，加快推进社会立法特别是社会管理立法
    改革开放以来，我国的经济立法成果显著，促进和保障了经济的发展。相较之下，长期以来，我国社会立法特别是社会管理方面的立法明显落后。经济立法与社会立法为何“一条腿长、一条腿短”？一个重要原因是，在以往的改革开放中，“以经济建设为中心”成了主导的价值取向，有意无意地忽略了“社会的公平正义”，这种价值取向反映在立法领域，就容易出现经济立法如火如荼，社会管理立法缺货断货的“二元现象”。一方面，社会立法的数量偏少；另一方面，在为数不多的社会立法滞后社会发展的情形下，法律的修改也偏少。改革开放以来，“如果对七个部门法的修改情况分别进行统计，可以进一步看出法律修改的内容、时间和频率：宪法及宪法相关法共修改7件，民法商法共修改15件，行政法共修改22件，经济法共修改21件，社会法共修改3件……”[7]
    由此可见，社会立法的数量和质量都需要大为改观。特别是，当前社会管理发展已进入由条线分散管理向社区网格化管理转变、由单一部门管理向部门协同管理转变、由单一的行政管理向社会、公众共治转变的历史新阶段。在新的发展阶段，传统的社会管制型立法已经不足以应对新问题和新挑战。
    近年来，社会立法奋起直 追的态势已经显现。例如，“2010年，各省、自治区、直辖市和较大市的人大及其常委会在继续推进经济立法的同时，加强以关注民生为重点的社会领域和环境资源领域立法，注重增强立法的地方特色。”[8]从经济社会协调发展的时代需求看，需要加快社会管理立法，主动适应社会管理创新的实践需求。
    (五)完善基层群众自治立法，从源头上推进社会管理创新工作
    要推进社会管理创新，还要注重推进基层群众自治，完善相关立法制度，从源头上完善基层群众自治。目前，城市居民委员会和农村村民委员会是我国主要的基层群众自治组织形式。随着社会管理的复杂化多元化发展，基层群众自治领域新的问题层出不穷，现行立法调整相对滞后，居民委员会和村民委员会的社会管理负担很重，力不从心。
    因此，为推进基层社会管理创新，需要完善基层群众自治立法，从源头上为基层社会管理创新指引方向、提供依据。其中，对居民委员会和村民委员会组织法作相应修改，又是当务之急。从走向上看，一定要扩大广大居民和村民在参与社会管理中的作用。换言之，政府要由全能政府向有限政府转变，有所为有所不为，将社会管理可以自我调节和自治的职能还给社会公众。
    (六)加快推进志愿服务等新兴社会管理立法，适应社会管理发展的时代需求
    公众参与是社会管理创新的内在动力，广大社会公众通过志愿服务这一方式，积极而热情地参与到社会管理之中，是近些年出现的一个新潮流和新动向，丰富了社会管理创新的内涵，推进了社会管理创新的发展。
    志愿服务在当代社会管理中扮演着越来越重要的角色，秉承团结友爱、助人为乐的关怀理念和志愿精神的志愿服务及其事业，是追求公平正义价值的行动实践。人类社会发展规律告诉我们，每一社会成员都面临着生老病死、衣食住行、自然灾害、社会环境恶化等多方面的社会风险，这些社会风险将对社会成员的生存和生活造成严重威胁。这些风险如果完全由个人尤其是社会弱者来承担是不可能的，也是不公平的。这就需要全体社会成员共同努力，相互帮助，共同分担社会风险。从这一角度看，具有一定行为能力的社会成员依法履行志愿服务的义务，是社会管理创新的方向和发展的需要。
    我国从20世纪80年代后期开始出现志愿服务活动。20多年来，随着我国志愿服务如火如荼地开展，从事志愿活动已成为越来越多的人奉献爱心、服务社会的重要方式。志愿服务的精神和理念，引领了时代风范。
    近些年，广东、山东、黑龙江、福建、江苏、浙江、北京、深圳、南京、成都、宁波、济南等省市在中央立法难以到位的情况下先后制定了志愿服务方面的条例或实施办法，发挥了地方立法的先行先试作用。另一方面，综观我国各地的分散立法，内容大同小异，立法资源重复投入，立法成本较高，志愿服务的深入开展需要制定一部全国统一的志愿服务社会管理立法，明确志愿服务的法律地位，引导、监督有关主体的志愿服务工作，使各地的志愿服务活动更加规范、有序地发展。例如，“明确城市管理志愿者的法律地位。有关立法应明确规定城市管理志愿者虽然非政府公务员，但具有城管服务资格，可以参与城市管理活动。”[9]
    以点见面，除了志愿服务立法，其他社会管理中的新兴问题也是层出不穷，需要纳入立法视野，以适应社会管理创新发展的需求。这些新兴问题包括加强非公有制经济组织、社会组织服务管理，加强流动人口和特殊人群服务，强化社会诚信和信用，规范城市养犬等问题。
    再以虚拟社会管理为例。随着互联网、手机等新兴媒体的迅猛发展，虚拟社会与现实社会的联系更加紧密，虚拟社会的问题、影响冲击着现实社会，对传统社会管理带来巨大挑战，凸显了现有立法的滞后和不足。因此，需要健全网络管理法律法规，明确网络运营商、手机增值服务提供商等主体的责任，培养其社会责任意识，构建行政监管、行业自律、社会监督、公众参与相结合的互联网管理平台，提高依法规范网络信息传播秩序、依法惩处网络色情、网络赌博等违法犯罪活动的能力，推进社会管理创新。
    通过立法规范这些社会管理新兴问题，为社会管理及其创新提供法制保障，是适应社会管理发展的时代需求，是落实依法治国基本方略、促进社会主义和谐社会建设的积极举措，也是推进社会管理创新的必要之举。
    三、社会管理创新呼唤执法完善
    社会管理创新需要活生生的具体执法来实施和得到体现。执法环节做得好不好，关系到社会管理的法律法规能否得到遵守、是否得到执行以及执行到位与否等重要问题。因此，在完善社会管理立法的同时，完善社会管理执法，同样是十分重要的保障性环节。
    (一)开展社会管理执法需要有法可依和有章可循
    开展社会管理执法是推进依法行政的具体落实，社会管理执法创新是在社会管理执法活动自觉纳入法治轨道上的创新。因此，有法可依、有章可循地开展社会管理执法，是社会管理执法创新的应有之义。仅以社会管理中的城市城管执法为例。当前，我国各地城市城管执法涉及面广，对法律法规的需求也多，涵盖绿化市容、环境保护、水务市政、公用事业、公安交通、工商行政等部门和领域。因此，先立章，后执法，是社会管理执法创新的前提要件。
    先立章，后执法，解决的是执法的来源依据特别是合法性依据问题。制度规章越完备，执法就越有效率，执法效果也就越明显。比如，2008年，湖南在全国率先出台了系统规范行政程序的地方政府规章《湖南省行政程序规定》，并相继配套出台了《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省政府信息公开办法》等。此后出台的《湖南省政府服务规定》，填补了我国有关政府服务的立法空白，在地方性规章中首开先河。该《规定》共分总规则、服务主体、服务内容、服务平台、服务公开、服务保障、监督管理、法律责任、附则等9章123条。在社会管理服务方面，它规定建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建立健全社会管理机制，积极推进社会管理创新。这些建章立制的规范化建设，保障和促进了社会管理创新有序、配套、公正、文明地得到推进。
    由点及面，有法可依、有章可循地开展社会管理执法，是一动态的持续进程，什么时候开展社会管理执法，什么时候都要有章可循、有法可依、纲举目张、规范有序。
    (二)开展社会管理执法需要更新执法理念
    执 法理念指引执法行动。由于执法理念认识上的不到位和存在误区，在当前绩效考核模式下，某些行政执法部门和一些执法人员在政绩和利益驱动下，奉行“为执法而执法”、“执法就是管老百姓”、“执法即处罚”、“执法罚款越多越好”等错误的执法理念，以致产生了一系列执法顽症：执法偏离疏堵结合，偏重于末端处罚；执法忽视源头管理，轻视教育为主；对弱势群体谋生行为的执法不灵活，没有弹性，缺少人性化；执法过程简单化，“非黑即白”，“合法之外即非法”，没有正确对待社会管理中大量存在的“灰色领域”行为；如此等等，不一而足。
    这些错误的执法理念，与“执法为民”、“服务行政”、“以人为本”、“和谐执法”等时代先进理念格格不入，并不适应当今社会管理特别是城市管理的需求。一些地方在执法中发生的“钓鱼执法”等事件，就是错误的执法理念带来的结果。有时，执法效果不佳并非执法处罚力度不够等造成的，而是由于秉承了错误的执法理念，采用了不恰当的执法方式使之然。为此，需要深刻反思现行的执法理念，更新和改变现有的错误的执法理念。例如，要改变合法之外即非法的僵化理念，对处于法律法规调整之外的灰色地带，按照法无明文规定不为罪不违法的原则，给予社会公众行为自由的空间。与此同时，还要坚决树立和大力弘扬“执法为民”、“服务行政”、“以人为本”等新的执法理念。
    (三)开展社会管理执法需要完善执法制度
    邓小平曾说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”目前，执法部门开展社会管理执法所依据的制度在不少领域和不少环节都存在着不规范化之处，亟待完善。具体地说，为弥补各个执法过程中具体执法制度的不足，十分需要建立健全一系列规范化的制度，包括：“事前”的执法依据、案例指导等制度，“事中”的调查取证、罚款没收等制度，“事后”的内部监督、外部监督等制度。有了健全的制度规范，可以有效地防止滥执法、滥用权力等问题，也可以较好地解决执法该作为而不作为等问题。以下对这些执法制度的完善作一分类分析。
    (四)建立案例指导制度，在“事前”统一社会管理执法标准
    由于在社会管理执法中标准不一，行政自由裁量权滥用和不合理使用的情况时有发生。例如，不同执法部门对相似违法行为的处罚，力度不一，差异较大。以城市交通管理为例，交警查处交通违章一般处罚200元，而城管在打击黑车的执法中作出1万元处罚的并不少见。
    在执法过程中，需要综合考虑具体情节，比如是初犯还是累犯等情节，这都需要有统一的量化的标准。有了统一的标准，就可以使当事人对自己的行为有一个预期，有一个准确的预判，而不是怀着侥幸心理认为可能处罚较轻或不处罚而为所欲为。在此仅就事前统一行政执法标准问题，提出两点思考：(1)鉴于目前国务院尚未出台全国统一的执法标准，有条件的地方可以先建立案例指导制度，统一本地执法标准，并且向社会公开这些标准；(2)细化、量化行政自由裁量权标准，尽快制定当地统一的规范行政自由裁量权的配套制度，包括裁量标准的公示、重大案件集体讨论和报备案、过错责任追究等。
    (五)“事前”创新城管执法机制模式，增强社会管理执法效果
    在“事前”创新城管执法机制模式，整合资源，探索和推进联动执法、综合执法，从“单打独斗”向“联动执法”转变，是增强社会管理执法力量，推进社会管理创新的必要之举。例如，交通行政执法不能仅靠交通部门一个部门执法。在涉及限制行政相对人人身自由方面，现行法律有限制性规定，交通部门的执法权限也有限，需要推行交通、城管、公安、工商等部门联动执法、综合执法，整合资源，取得成效。长期以来，“七八顶大盖帽管不了一顶草帽”的弊端，需要通过执法模式上和手段上的创新加以解决，以求实效。
    (六)规范社会管理执法程序，在“事中”防范乱执法
    要改变长期以来在社会管理执法中重实体轻程序的积弊，就要严格按照执法程序执法，规范调查取证等执法程序，不按程序乱执法的，通过相关立法明确其为无效执法。另外，就执法中的罚没执法，也需要明确，执法罚没收入必须全额上缴国家财政专用账户或者国库。
    (七)加强内部执法监督，在“事后”保证执法为民
    对社会管理执法是否依法依程序的考评，首先需要加强行政系统内部的监督，使依法行政落到实处，在执法的事后及时予以纠偏，保证执法为民。对加强内部执法监督而言，提出两点思考：(1)创设行政复议委员会，在执法“事后”作出救济，保证执法为民。目前，维护社会稳定的成本很高，建议在各地探索创设行政复议委员会。行政复议委员会的创设，有助于防范行政执法在政绩、利益驱动下乱作为和不作为，在事后保证执法为民。(2)严肃执法过错责任追究，将问责流程及结果规范化制度化。
    (八)加强外部执法监督，在“事后”保证执法为民
    对执法的监督和制约，除了要加强行政系统内部的监督，还要加强外部监督，使内部监督与人大监督、法院的司法监督以及社会监督等外部监督相衔接，使依法行政、依法执法成为执法工作的不二选择，在执法的“事后”保证执法为民。具体做法是：(1)加强人大监督，规范行政执法；(2)加强社会力量监督，规范行政执法。