从结构—功能视角看中国行政监督机制的建设策

摘 要：到目前为止，我国已建立了完备行政监督体系以及相当完善的行政监督机制。各种行政监督制度的不断建立和完善对政治、经济、社会发展起到了重要作用。但我国行政监督机制仍然存在监督不力、监督功能发挥不足的问题。本文根据结构决定功能原理，分析了行政监督功能发挥不足在其结构方面的原因。提出行政监督机制的完善必须立足于其整体及组成部分在结构上进行优化，使行政监督机制产生最佳功能。
　　关 键 词：结构；功能；行政监督
　　中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）12-0020-05
　　收稿日期：2012-09-18
　　作者简介：余正顺（1975—），男，安徽安庆人，中共安庆市委党校讲师，硕士，研究方向为行政、社会管理。
　　基金项目：本文系安徽党校系统2012重点课题“从结构——功能视角看中国行政监督机制的完善”的阶段性成果。
　　当前，我国已初步建立了一套具有中国特色的较为全面的行政监督制约机制，这对于实现国家行政管理的法制化，对保护国家、集体和公民的合法权益，对克服官僚主义、提高行政效率，对防腐反腐、加强廉政建设，促进国家政治稳定和经济发展都起到了重要作用。但在现实生活中，权力滥用和权力运行不规范现象仍存在，中国的行政监督制约机制仍需完善，因此，需要通过研究发现其中存在的制度缺陷和问题，并不断加以完善以充分发挥它的效能。
　　一、当前中国行政监督体制功能存在的问题
　　行政监督有狭义和广义之分。狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。广义的行政监督泛指执政党、国家权利机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。本文采用的是广义的行政监督概念。行政监督应具有预防、惩戒和保障功能三种功能。
　　到目前为止，我国的行政监督机制以及行政监督体系已相当完善。建立了行政系统内部的自我监督、专门监督和行政系统外部政党监督、司法监督、权力机关（人大）监督及社会监督等各种形式的监督机制；各种监督制度也在不断地建立和完善，其中主要有干部收入申报制度、年终考核制度和《中国共产党党内监督条例（试行）》三项制度。我国目前已建立了具有中国特色的行政监督机制。一是监督主体多元化。行政监督的主体不但有自身的监督，还有政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民和舆论的监督。二是监督的范围较广。行政机关和工作人员在经济、政治、文化领域权力的行使都受到广泛监督。三是监督目的明确，具有统一性。党作为各种监督主体的领导核心，统一组织各种监督力量，对政府进行相互协调和统一的监督。四是内部监督与外部监督相互统一，有机结合。五是以权力制约权力机制、以道德制约权力机制和以权利制约权力机制三种机制共同发挥作用。然而，近几年来的实践表明，我国行政监督机制仍然存在监督不力、监督功能发挥不足的问题。王凯伟通过对2008年湖南省7个地级市进行的关于“湖南省行政监督实效现状”的抽样调查结果显示，89.6%的人认为有必要提升行政监督实效。[1]这说明大部分公众已经意识到提升行政监督实效的重要性。
　　⒈预防功能薄弱。行政监督要发挥预防和及时纠正监督对象的违法行为功能。建立行政监督机制，要对监督对象有一种约束作用和威慑力，起到预防其实施违法行为，督促其正确执行国家行政法律、法规、规章、命令、指示和决定，及时发现问题，纠正违法行政行为的作用。然而，当前我国行政监督体系预防功能的发挥还存在不足之处，还不能全面预防和及时发现监督对象的违法行为。权威资料显示，在20世纪80年代，我国省部级官员职务犯罪受到法律制裁者只有2人，违法犯罪的经济数额为几千元到两万多元；90年代上升为15人；而2000年至2007年，则上升到70人以上，个人犯罪数额从几十万元到几千万元不等。[2]“透明国际”历年发布的中国腐败指数（又译“清廉指数”）及其排名情况也证明了我国行政监督体系预防功能发挥的不足。
　　中国历年“清廉指数”排名一览
　　[年份＼&中国清廉指数排名＼&得分＼&2011＼&75＼&3.6＼&2010＼&78＼&3.5＼&2009＼&79＼&3.6＼&2008＼&72＼&3.6＼&2007＼&72＼&3.5＼&2006＼&70＼&3.33＼&2005＼&78＼&3.2＼&2004＼&71＼&3.4＼&2003＼&66＼&3.4＼&2002＼&59＼&3.5＼&2001＼&58＼&3.5＼&]
　　⒉惩戒功能有限。行政监督的惩戒功能主要是指对行政主体及其工作人员的违法失职行为通过行政监督依法予以追究和处罚。行政监督也是一种防止行政违法失职行为蔓延、对行政违法失职行为进行法律制裁的事后阻止或惩罚。近些年来，我国已基本形成了由基本法规、配套规定和解释所组成的不断完备的违纪违法行为惩戒制度体系，规定了惩戒的内容、方法和程序等。惩戒功能是我国行政监督机制的三大功能中发挥作用相对最明显、最充分的，然而却仍然没有发挥最大功能。首先，存在着惩戒真空。现行的惩戒制度对公务员的一些违法违纪行为缺乏规定。例如：对违背家庭道德的行为、有损公务员良好形象和政府公务秩序的行为及单位集体研究决定实施的惩戒违纪行为等，缺乏处理的依据，致使这些行为难以得到惩处。其次，行政惩戒缺乏权威和必要的威慑力。现行的《中华人民共和国公务员法》与《行政机关公务员处分条例》中均规定，公务员处分的种类为六种：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。然而在实行中就出现了这样一个问题：警告、记过和撤职、开除之间跨度过大。对于那些违法、违纪的公务员来说，记过或记大过并不能真正起到对其教育和警示的作用，因为12个月或18个月后一般都能撤销，而予以撤职或开除有时又因显得过重而很少执行。
　　⒊保障功能不健全。行政监督是保证行政法律、法规、规章、命令、指示和决定的有效执行，实现行政管理目标的重要环节和手段，因而行政监督有必要通过设置合理的监督程序规则，如重大决策、重大事项社会公示制度和社会听证制度、专家咨询制度、施行决策的论证制和责任制等，以保障行政 监督结果的客观性与公正性。但当前我国行政监督的保障功能并不健全，最明显的不足是各部门常常以“管理需要”为借口使这些制度得不到有效落实，以至于导致权力滥用和腐败。这不仅影响了行政效率，浪费了大量公共资源，而且弱化了民众了解政府、参与行政、监督行政的能力，阻碍了民众和政府的互动和互信。
　二、行政监督机制功能发挥不足在结构上的原因
　　根据结构与功能的辩证关系的原理，结构决定功能，功能反作用于结构。结构是指系统内诸要素联系结合的方式。在要素既定的条件下，一般来说，有什么样的结构就有什么样的功能。既然结构决定功能，行政监督功能发挥不足就必定有其结构方面的原因。因此，必须找出其结构原因，优化行政监督结构，使行政监督机制产生最佳功能。
　　⒈行政监督机制整合性不够，导致整体监督功能弱化。我国行政监督机制监督不力、监督功能发挥不足的一个重要原因是三种监督机制的协调配合性不足，削弱了监督机制整体功能的发挥。以权力制约权力机制侧重于事后的阻止或惩罚，使已经出现的问题难以得到解决；以道德制约权力机制侧重于事先的预防，期望将问题解决在可能出现之前；以权利制约权力机制侧重于预防和保障功能以及弥补其他两种机制的缺陷。对于有效行政监督而言，这三种机制是一种相辅相成、共同作用的互为倚重的分工合作关系。但在现行行政监督实践中，行政监督仍然是权力制约机制主导型，主要强调和突出的是发挥以权力制约权力机制的作用，以道德、权利制约权力机制作用发挥得不够。
　　一是权力制约机制没有很好地吸纳道德制约机制的力量。有效的监督应该是监督客体外在约束和内在约束的有机结合，二者共同对监督客体发挥作用。在发挥权力监督机制以权力制约权力作用的同时，要通过培养政府官员内心的道德力量来制约权力的行使，以弥补权力制约机制不足并强化权力制约机制的力度。而现实中，权力制约机制并没有重视和吸纳这种力量。虽然道德监督的主体多由权力监督主体充当，但各权力监督主体主要是按各自的职能分工及职责范围对监督客体外在行为实施监督，侧重于用外部权力对监督客体违法失职行为进行事后的惩罚，并没有充分认识到道德制约机制的重要性，更谈不上发挥其积极作用。如此一来，道德制约机制发挥作用的方式就只有依靠监督客体自我学习和教育，靠的是自觉自律，其违反道德义务行为的后果也就只能是自我反省和自我纠正。在道德制约机制自身存在着缺陷的情况下，这种方式效果极其有限。其结果是道德制约机制对监督对象的违法失职行为的预防和及时纠正功能无法得到发挥，这也是当前我国行政监督体系预防功能发挥不足的原因之一。
　　二是权力制约机制不能有效回应权利制约机制发现的问题。以权利监督权力是民间的个体监督政府行为的权力，这种权力不具备国家强制力，在监督效果上无法直接对监督对象的违法后果直接作出产生法律效力的监督行为。因而，只能通过一定的方式进入以权力制约权力机制，引起有监督权的国家权力机关的注意，使之采取产生法律效力的措施。但在监督实践中，这两种机制并没有很好地衔接配合，权力制约机制并没有及时回应权利制约机制发现的问题，使权利制约机制功能得不到充分发挥，监督客体对群众监督的忽视使权利监督流于形式。
　　⒉各种监督机制自身存在的结构上的问题，导致监督功能受限。
　　一是权力监督机制存在的问题。首先，从权力监督主体看，各监督主体协调配合不够，没有形成高效运行的有机整体。从实践上看，权力监督机制作用的有效发挥需要各监督主体之间的协调一致才能增强其整体功能。各个权力监督主体分别负责各个不同的监督环节，有着不同的监督任务，对其中的任何一个部门都是多头共监，所以，彼此之间只有协调一致，密切配合，才能增强其整体功能和监督合力，充分发挥多元化监督体系的优越性。在监督实践中，由于政府机关内外各种监督之间的关系还没有理顺，彼此缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体。这种状况使行政监督缺乏合力，难免存在“交叉带”和“空白带”，削弱了行政监督的整体效能，导致了监督功能的弱化。其次，从权力监督主体与监督对象关系上看，监督主体之间及与监督对象之间利益相关化使权力监督无动力。权力监督（行政系统内部内自我监督、专门监督和行政系统外部政党监督、司法监督、权力机关监督）应该是行政监督的核心和主体。就目前的情况来看，权力监督的各种形式虽然在监督过程中起到了一定的作用，但是其作用的发挥远远没有达到预期的效果。其原因就在于权力监督主体与监督对象利益的相关化。由于现行的体制状况，各行政监督主体大都处于附属地位而缺乏必要的独立性，相互之间及与作为监督对象的行政主体之间都是相互监督和制约的复杂关系，而且都有着这样那样的共同利益。
　　在这种情况下，各种权力监督主体及与监督对象在彼此的相互牵制中抵消了其作用，甚至由于各级各部门之间种种“人情网”和“关系网”的存在，缺乏监督动力，使监督力度不同程度地被弱化。
　　二是道德监督机制存在的问题。道德的制约机制重在提高党员干部的道德素质和政治觉悟，强调依靠公职人员的自律来约束自己权力的行使，通过学习和教育的方式培养政府官员内心的道德意识，增强他们抵御外部不良诱惑的能力，从而减少滥用权力的可能性。首先，缺乏系统性。目前，党和国家对党员干部和公务员道德规范作出的规定有《党员领导干部廉洁从政若干准则》（试行）、《关于党政机关县（处）以上领导干部收入申报的规定》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》、《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》等文件和《中华人民共和国公务员法》，但都是零散的，没有制定统一的法律法规体系。其次，专门的道德监督主体缺失。目前，道德监督主体较多较分散，多由权力监督主体充当，缺乏专门的道德监督主体。多头管理、责任缺失、独立性差等权力监督机制存在的缺陷也在道德监督机制中存在。其结果是行政主体违背道德规范的行为得不到有效制止和纠正，形成道德制约机制虚置。第三，道德培训长效机制缺乏。当 前，与公务员制度有关的法律法规，基本上都没有把道德规范作为公务员培训的重要内容加以明确规定，有针对性地提高公务员道德素质的教育活动开展得也比较少。这样一来，道德内化的途径、动力明显不足，更谈不上发挥自我监督和自我制约的作用。
　　三是权利监督机制存在的问题。权利监督机制是指用宪法赋予的公民不可剥夺的基本权利，也就是用权利抗衡权力的滥用与侵害，进而制约权，这一机制的实质是使公民成为监督政府的力量。公民的监督是国家行政机关外部监督的一种主要形式，在我国公共行政监督体系中，公民监督是基础和力量源泉，是一种最普遍、最直接、最有效的监督主体。在我国权利制约权力的宪政实践中，宪法不但确立了公民享有广泛的权利与自由，并注重保障这些权利与自由的实现，保障了人民对国家权力的监督和制约。然而在现实中，公民监督的功能尚未得到充分的发挥，主要的问题是公民与监督客体信息不对称。首先，公民对监督客体信息了解较少，造成社会监督不到位。公民收集监督客体信息的途径不多、渠道不畅。公民因拥有对监督客体的信息比较少，无法充分掌握客体的真实信息，在一定程度上形成了监督盲区，使他们无法进行行政监督。同时，这也在不同程度上助长了监督客体无视群众监督的风气。其次，公民监督信息无法通过适当的传递机制反馈到监督客体。如此，群众因监督信息无法得到反馈而对行政监督存在认识误区，影响了他们参与行政监督的热情，使他们不愿意参与监督，甚至对行政监督持怀疑和不信任的态度。同时，监督客体也由于不能及时得到公民的信息反馈，无法适时调节和纠正自己的行为。　　三、优化行政监督结构，发挥行政监督机制的最佳功能
　　⒈优化行政监督整体结构，形成以人民代表大会为核心的协同型结构，发挥整个监督机制的最佳功能。针对行政监督机制整合性不够而使整体监督功能弱化的问题，必须优化行政监督整体结构，克服权力制约机制主导而权利、道德制约机制作用发挥不足的弊端，形成三种机制相辅相成、共同作用的分工合作关系，提升三种监督机制的协调配合作用。
　　优化三种监督机制之间的关系结构，必须改变当前三种监督机制各自为战的松散结构，以法制化的形式形成以人大权力制约机制为核心的协同型结构。（如下图）人民代表大会是我国的权力机关，人大的监督是在本行政区域内代表国家和人民行使的最高形式的监督，它是以人民作后盾，以国家强制力作保证的国家权力监督。因此，强化人大监督机制是制约行政权力，防止权力腐败的重要途径，是发展社会主义民主政治、推行依法治国方略，将公共权力的运作纳入民主与法治轨道的必然要求，也是完善公共行政监督机制的重要保障。
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　　以人大权力制约机制为核心的协同型结构
　　首先，以人大为核心对各监督主体进行综合指导和协调。通过人大这个中心对众多行政监督主体进行指导和协调，互通情况、协调关系、互相配合，形成有机整体，从而使整个行政监督系统更加有序地运行，发挥整体效能。其次，以人大为核心整合三种监督机制。一方面，在维持三种监督机制各自对监督客体的监督权限和范围的同时，要增加道德、权利监督机制对权力监督机制的监督。既能让权力监督主体自身行使权力行为得到监督，也能督促其更好地发挥监督作用。另一方面，要发挥权力监督机制对道德和权利监督机制的整合作用。在发挥权力制约机制以权力制约权力的主导作用的同时，权力制约机制要有效的运用道德监督机制，发挥道德对官员的自我监督和自我制约的力量，善于主动从权利监督机制揭露出的问题中发现线索并进行有力查处。通过以上两个方面的措施，既能克服权力监督存在的结构缺陷，又能使三种监督机制作为一个整体发挥最佳功能。
　　⒉优化道德监督结构，形成制度、社会促道德结构，发挥道德监督机制的最佳功能。道德的制约机制表现为以一种柔性的力量去驯化一种刚性的力量，对于被实施者，这种机制虽然有些硬性的要求，例如：规定国家官员必须反复学习官方指定的政治道德读本，但是更注重提倡和鼓励学习以及进行细致严密的思想教育。[3]针对道德制约机制缺乏系统性、专门的道德监督主体和道德培训长效机制的现状，必须形成制度、社会促道德的结构，发挥道德监督机制的最佳功能。
　　首先，建立制度促道德的结构，以制度推行道德。第一，建立比较完善的公务员道德法律体系并强制性推行。把公务员应履行的道德义务通过立法的形式规定下来，使之具有强制性和约束力，它集两种范畴、两种手段和两种效果于一体，具有反腐倡廉的独特优势，是世界反腐倡廉制度建设的大趋势。[4]第二，完善公务员道德监督机构。公务员道德法律法规制定后，必须要有相应的道德监督机构和执行机制，否则就会成为一纸空文。对此，可借鉴美国经验，在人大、政协、各级纪检监察部门成立专门的公务员道德监督机构，为公务员道德规范的顺利实施提供组织保证。第三，建立一套行之有效的公务员道德教育长效机制。当前，虽然国家公务员局发布的《公务员职业道德培训大纲》规定“十二五”期间国内全体公务员将进行职业道德轮训，培训时间不少于6学时，但仍未形成公务员道德教育长效机制。对此，可以借鉴美国公务员道德培训的经验，在高等院校开设公务员道德伦理课程，以提高后备公务员的伦理道德意识；在各级政府的人事、监察部门设立公务员道德培训机构，按照“需什么，学什么；缺什么，补什么”的原则，有部署、有计划，采用多样化的教学方式，有针对性地开展公务员道德培训。[4]
　　其次，建立社会促道德结构，以社会监督促进道德建设。要使公务员道德规范落到实处，必须要充分发挥公民、社会舆论的监督作用。一是在深入推进党务政务公开基础上设立举报箱、举报电话，加强对公务员生活圈和社会圈的监督，让那些不道德的公务员行为得以及时、全部的曝光。二是紧紧依靠群众开展民主评议行风工作，形成依靠群众及时发现问题，依靠群众及时纠正问题的机制，促进行业部门转变作风，改进服务态度。三是严肃执纪，以查处促监督。把查处作为监督的延伸，按照党风廉政建设的有关制度要求，对公民、社会舆论反映的公务员违反道德义务的行为及时查 处，严肃处理，提高监督实效。
　　⒊优化权利监督结构，形成政民政社互动结构，发挥权利监督机制的最佳功能。针对权利监督机制存在的问题，需要进一步完善群众监督机制，形成政民政社互动结构。首先，要强化群众监督的法律保障制度通过制定专门法律，确立群众监督的法律地位，明确群众监督的权限和程序，使之能够依法行使监督权并得到法律应有的保护。其次，要畅通群众监督的有效途径，如：加强信访举报工作，健全保护和保密制度及举报奖励反馈机制；扩大群众在干部选任上的知情权、参与权、选举权和监督权，坚持和完善民主推荐、民意测验、民主评议制度；推行和深化政务公开，促进政府机关依法行政，深化廉政勤政建设等等。再次，建立权利监督信息直达监督客体的反馈机制。各监督客体可通过设立专门接受监督的电话或在本单位网站开辟专栏接受群众监督意见，经过专人汇总、收集和加工处理，反馈给单位负责人，促使监督客体及时调整和纠正自己的行为，改正错误，防患于未然。还要通过电话或网络将处理意见反馈给监督者。
　　【参考文献】
　　[1]王凯伟，毛星芝.行政监督实效提升的制约因素及对策[J].湘潭大学学报，2010，（04）：89.
　　[2]金笔头.反腐败“五年规划”点中了谁的“死穴”？