新西兰的环境法院的理论探讨

　　引言
　　《资源管理法》作为新西兰环境法的基石，于1991年由国会通过，后经1993年、1994年、1996年、1997年、2002年、2003年、2004年、2005年、2007年、2009年、2013年的多次修正，形成目前最新版本的2013年《资源管理法》。该法替代了其颁布之前存在的59部资源和环境法，成为目前新西兰统一的自然资源管理的综合性的框架法律。①《资源管理法》的诞生使得新西兰成为第一个将可持续性的概念融入到环境法的核心目的的国家。在《资源管理法》的第5条明确规定了该法的目的是促进自然与物质资源的可持续管理。"自然与物质资源"则被界定为包括土地、水、空气、土壤、矿产与能源，各种形式和结构的动植物（不论是新西兰本土的抑或是新西兰引入的）。更为显著的是，《资源管理法》为环境法院的案件管理方法和法院附属调解制度提供了法律依据。
　　1、环境法院的历史演变
　　新西兰的法院组织体系中，自下而上依次是：地区法院（一般只有一名法官审理案件）、高等法院（一般只有一名法官审理案件）、上诉法院（一般有三名法官审理案件）、最高法院（一般有五名法官审理案件）。高等法院是拥有普遍管辖权的高级别法院，处于其下的法院属于低级别的法院，只享有有限管辖权。专门法院主要有环境法院，家事法院、雇佣法院、毛利人土地法院和青年法院等。根据1996年《资源管理法》修正案第14条（《资源管理法》第278条），环境法院和环境法官在行使民事管辖权时具有与地区法院相同的权力。《资源管理法》第299条规定，当事人可以就环境法院的裁决中的法律问题上诉至高等法院。由此可见，在新西兰法院组织体系中，环境法院是一个处理环境问题的专门法院，其地位相当于地区法院。
　　新西兰环境法院的历史可追溯至1953年根据《城市与乡村规划法》设立的规划上诉委员会。这一委员会作为一个专门裁判所，主要裁决城市规划项目产生的争议，从而确保人民和规划机构之间的公正。然而，规划上诉委员会这一机构在1977年被规划裁判所取代了。规划裁判所是将三个上诉委员会合并为一个单一的规划裁判所，相较于先前的规划上诉委员会，规划裁判所具有根据《城市与乡村规划法》是否许可特别使用的宣告权。1991年《资源管理法》是环境法的基石。虽然在这部法律中，还是继续沿用规划裁判所的名称，但裁判所的结构组成、职权、运作程序在《资源管理法》中都做出了明确规定，且与之前的规划裁判所有所不同。尽管"环境法院"这一名称是由1996年《资源管理法》修正案正式命名的，但与依据1991年《资源管理法》设立的规划裁判所相比，只是名称上的变化，其他方面没有实质性改变。
　　2、环境法院的结构组成
　　根据《资源管理法》第248-254条的规定，环境法院由环境法官、候补环境法官、环境专员、副环境专员组成。环境法官必须是地区法院的法官或具有担任地区法院法官的资格，候补环境法官必须是地区法院的法官或者是毛利人土地法院的法官。根据《资源管理法》第253条的规定，环境专员和副环境专员的任职资格要求候选人必须具有与环境争议相关领域的专业知识和经历，具体包括经济、商业、地方事务、规划、资源管理、遗产保护、环境科学、建筑、工程、测量、矿产技术等。根据《资源管理法》第250、254条，环境法官、候补环境法官、环境专员和副环境专员由总督根据司法部长的推荐，并与环境部长和毛利人事务部长咨商后任命。环境专员和副环境专员的任期是5年。此外，环境法院还设一名首席环境法官，根据《资源管理法》251条的规定，总督根据司法部长的推荐，任命一名环境法官为首席环境法官，主要负责环境法院事务的迅速有序处理、人员调度、特别地区和领域问题的处理等。
　　新西兰环境法院是单一国家法院，位于新西兰不同地区的各个法院大楼。环境法官们分别长期居于惠灵顿、奥克兰和基督城。这三个城市的环境法官根据各地需要进行巡回审理。目前（截至2013年7月），新西兰环境法院有7名环境法官（其中一名为首席环境法官），9名候补环境法官（或称兼职环境法官），9名环境专员与4名副环境专员。②
　　环境法院开庭的法定人数是一名环境法官和一名环境专员。但是《资源管理法》第265条规定了两种例外情形：第一，申请一项声明或执行令的案件可以由一名环境法官组成独任庭；第二，根据首席环境法官的指示，一名环境专员也可以组成独任庭，但环境专员没有审理和作出裁决的诉讼权。在环境法院的实践中，通常由一名环境法官和两名环境专员组成合议庭。在重大的案件中，则由一名环境法官和三名环境专员组成合议庭。从环境法院的结构和人员构成可以看出，作为专门的法院，环境法院对案件的处理不是仅涉及到法律的运用，而是具有跨学科性的特点。环境问题、环境纠纷本身以其复杂性与跨学科的特征显示出其独特性，因此，新西兰环境法院对环境问题、环境纠纷具体针对性的处理可谓是有的放矢。
　　3、环境法院的受案范围
　　根据《资源管理法》以及《环境法院应用指引》③关于环境法院运行的细则，环境法院能够审理和决定《资源管理法》框架内的诸多问题，具体包括：1、与区域政策声明、区域规划以及地区规划内容有关的诉讼；2、与资源许可有关的诉讼；3、与设计有关的诉讼；4、与削减通知有关的诉讼；5、申请执行令；6、申请声明；7、费用支付。
　　4、环境法院附设的调解制度
　　新西兰资源管理过程总最重要的部分就是非诉讼纠纷解决机制的运用。《资源管理法》的第268条赋予了环境法院为了解决纠纷的目的可以安排调解和其他形式的非诉讼纠纷解决方式。非诉讼纠纷解决的形式并不一定对所有纠纷都适合，因个案的差异，《资源管理法》对是否采用、何时采用以及采用何种形式的非诉讼纠纷解决方式并没有统一的规定。在环境法院处理案件的整个过程中，只要当事人双方一致同意适用非诉讼纠纷解决的方式，法院随时可以适用。此时法院的职责就在于确定非诉讼纠纷解决方式开始的时间，形式以及程序安排。由此，环境法院的首席环境法官会颁布《新西兰环境法院应用指引》指导环境法院的实践工作。根据笔者的查阅，现行的《应用指引》于2011年11月1日生效④，此《应用指引》的颁发替代了先前发布的《应用指引》。它并不是一系列固定的规则。除非有更好的理由适用其他的规则，否则它是作为指导法院 实践工作的指南被遵循。《应用指引》的立法参考是1991年的《资源管理法》。根据2011年《应用指引》第三节的规定，非诉讼纠纷解决的形式包括调解、和解、专家证人会议、仲裁、专家决定和司法解决会议。
　《资源管理法》强调的重心在于环境活动的影响而非这些环境活动本身。因而，环境法院对案件审理的程序则重点围绕"询问调查"展开。根据《资源管理法》第269条，环境法院不受普通法院的程序和证据规则的约束，而是按照自己确立的行为和证据规则运作。如《资源管理法》第267条第一款规定，环境法官可以在诉讼程序开始后的任何时刻，要求当事人、或者当地政府部门的任何一个部长、或者根据本法第274条有意出庭的任何人或者部门出席本法院人员主持的协商会议。新西兰环境法院的附设调解制度则能在最大程度上给予案件审理人员充分询问调查的空间。
　　新西兰环境法院的调解员主要由环境专员或副环境专员担任。从前述《资源管理法》关于环境专员与副环境专员的任职资格的规定可以看出，环境专员与副环境专员具有跨学科的知识储备，其目的是确保环境法院能够具有复合的知识和经验处理诉诸环境法院的纠纷。正是由于环境法院具有如此复合型专业知识的调解员，新西兰环境法院的附设调解制度取得了较好的实效。据统计，2006年至2010年，环境法院调解的案件每年都在400件以上（图2），2010年至2012年，数目有所下降，但是从图1也可以看出，2010年至2012年，环境法院受理案件的总数目是呈下降趋势的，从通过调解方式处理案件占法院受理案件总数目的比例来看，2006年至2012年调解结案的比例分别为：39.18%，40.47%，48.35%，62.52%，59.64%，56.51%，由此可见，法院附设调解制度在环境法院处理案件的实践工作中应用的最为广泛。可以说，调解程序的特色是环境法院的非诉讼纠纷解决程序特色的集中体现。⑤
　　图1：2006年至2012年，环境法院每年受理的案件数量以及开庭审理的案件数量⑥
　　图2：以法院附设调解方式调解的案件数量以及处理结果⑦
　　附设调解制度在案件处理中的适用并不意味着调解成功，从上图2中的表格可以看出：自2006年至2012年，调解失败的案件也是占据一定的比例的，但是就调解内容达成完全一致与就部分调解内容达成一致的案件数量占适用调解的案件总数量的比例分别是：64.65%，65.16%，75.24%，80.27%，73.20%，59.93%。较高的调解成功率佐证了环境法院附设调解制度在案件处理上的良效。适用调解成功的案件主要集中在这三类：与政策与规划文件有关的诉讼；资源许可类的诉讼以及申请执行令的诉讼。
　　5、法院附设调解制度与可持续性的契合
　　环境法院附设的调解制度的普遍运用及其较高的调解成功率有助于在法院达成可持续性的环境裁决。可持续性发展的内涵与调解制度的优势在很大程度上是相得益彰的，二者具有相互协同增效的效果。首先，调解制度具有鲜明的灵活性。《资源管理法》给予非诉讼纠纷解决方式特别是调解制度作为纠纷解决方式的合法性依据，然而，对于细节性的操作规范，《资源管理法》却未给予具体化规定。这一方面是考虑到实践中个案的差异性，另一方面《资源管理法》提供的广泛的自由裁量空间也为调解制度根据个案的需要发挥有弹性的裁量尺度提供了条件。其次，调解得以适用的核心前提在于纠纷当事人双方的一致同意适用，这也就意味着当事人任何一方对于整个调解过程都是具有操控权的，只不过这种操控权的界限止于中立的调解员。再次，调解的秘密性是指以不公开调解为原则，公开为例外（当事人双方同意）。这使得纠纷当事人双方的相关信息免于被不正当利用或披露。调解的秘密性要求即使调解未获成功，在随后的庭审中，调解员也不能透露之前调解过程任何方面的信息。
　　然而，调解制度也存在一些让人们担忧的缺陷。如调解的灵活性就可能使得程序被滥用，推迟诉讼程序或者延长纠纷解决的时间。但在新西兰环境法院，其还有另外一个具有特色的案件管理制度。案件提交到环境法院后，将进入法院的案件管理程序，即由法官或书记员对案件进行分类，并告知案件当事人。某一案件被归类为某一类型并不是固定不变的。不管当事人是否申请，根据法院的指令，案件随时可从一种类型变为另一类型。这个能动的案件管理系统减少了滥诉者滥用程序的机会。又如，调解的秘密性与审判的公开原则以及《资源管理法》保护公共利益、鼓励公众参与相违背。对于这种担忧，可以从两方面进行防范：第一，作为调解员的环境专员与副环境专员并非在法律真空的状态下进行调解的。他们作为中立的调解员是在法律的规范下进行的，即他们在调解过程中能够介入以确保当事人的考量是符合《资源管理法》的目的。第二、达成一致的调解协议在呈交给环境法院后，环境法官会在他们职权范围内对调解协议进行适当性的考量。如果调解协议是有损于环境的可持续性的，环境法官可以拒绝赋予调解协议以法律约束力。
　　承前所述，调解制度的适用虽然灵活，但它同时受到环境法院的监督与协调，环境法院致力于使得当事人达成的调解协议具有可持续性，也就是调解协议能够具有可持续性的约束力。而《资源管理法》的核心目的即促进自然与物质资源的可持续管理，环境法院作为处理环境纠纷的专门司法机构，其环境裁决的可持续色彩也与《资源管理法》的这一目的契合。
　　注释：
　　①杜群：《新西兰<资源管理法>述评》[J].载《世界环境》.1999年第1期，第11页.
　　②http：//courts/environment-court/judges-and-commissioners，2013-12-15.
　　③http：//courts/environment-court/legislation-and-resources/practice-notes/practice-notes，2013-12-15.
　　④http：//courts/environment-court/legislation-and-resources/practice-notes/practice-notes，2013-12-15，
　　⑤沈跃东：《可持续发展裁决机制的一体化-以新西兰环境法院为考察对象》[J]，载《西北农林科技大学学报》（社会科学版），2008年5月第8卷第3期，第113页.
　　⑥Report of the Registrar of Environment Court，http：//courts/environment-court/annual-reports-of-the-registrar-1，（2013-12-15）.该报告的统计 期间是每年的7月1日至次年的6月30日.
　　⑦同上
　　参考文献：
　　
　　
　　[3]Marlene Oliver. Implementing Sustainability -New Zealand's Environment Court-Annexed Mediation. Fifth International Conference on International Law，8-9 December 2007， New Delhi，India.
　　作者简介：刘慧青，硕士研究生，主要研究方向为环境与资源保护法学。