WTO框架下保障措施制度之建设

　　摘 要 保障措施又称“免受进口损害的保障措施”，随着经济全球化的深入发展，大多数国家都积极参与到贸易自由化的浪潮中。然而在这个过程中，实施保障措施的现象越来越多，相关制度并不完善。本文结合经济学和法学的角度对该制度的性质及价值进行界定，并简单介绍其发展过程。通过案例所涉及的法律焦点争议进行分析，最后提出完善WTO框架下保障措施制度的建议。
　　关键词 保障措施 公共利益 对等性问题
　　作者简介：杨磊，四川大学法学院，硕士研究生，研究方向：国际法。
　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-029-02
　　纵观整个国际社会和学术界，都未对保障措施的含义达成统一的共识。笔者认为主要是指WTO某成员国认为已经或者正在进口的产品数量急剧增加，进而严重威胁或损害该国生产同类产品或直接竞争产品的国内行业时，进口成员国可以通过采取关税、数量限制、终止关税减让等手段采取的措施。
　　一、保障措施制度的价值界定
　　随着经济全球化的发展，生产要素和商品在全球范围内的自然流动更加迅速。由此可见，贸易自由化是一种不可阻挡的趋势。然而在国际贸易实践中，贸易摩擦纠纷不断，保障措施频频被一些国家用来保护国内相关行业利益，起到安全阀的作用。
　　保障措施被经济学家们视为对贸易自由制度的博弈结果。一方面，各成员国追求政府的租金最大化；另一方面又考虑经济收益通过降低交易成本达到社会产出最大化，这就构成了一个两难困境。只有当产出最大化与租金最大化的综合利益大于成本的时候，制度变迁才会发生。从中国加入WTO组织的贸易实践中，可以看出各个国家的贸易体制与降低国际贸易交易费用的自由贸易体制之间历来存在冲突，而保障措施作为紧急措施，通过提高关税或数量限制来保障国内经济利益，是一种高效率的贸易制度，平衡各成员国的利益。保障措施的制度的渊源与发展。
　　（一）保障措施制度的渊源
　　保障措施经历了从单边主义、双边主义到多边主义的发展过程。最早进行保障措施立法的是美国1934年《互惠贸易协定法》，规定在出现“紧急情势”的情况下，美国可以偏离协定义务实施贸易救济措施。后来发展到双边国家，1942年美国与墨西哥签订的《互惠贸易协定》中，主要是关于缔约国因承担约定义务而对自己国家不利时，可以采取全部或部分的免除义务的措施，被称为逃避条款。
　　1947年在起草国际贸易组织章程的过程中，保障措施条款经过修改被引进了当时的关贸总协定，后来经过乌拉圭回合谈判，各成员方达成《保障措施协定》。这个协定加上1994年《关税与贸易总协定》第19条涉及到的保障措施的基本制度，这两部分共同构成世贸组织的保障措施制度主要组成部分。
　　（二）保障措施制度的内容
　　《保障措施协定》由14个条款和1个附件构成，前9条确立了可操作的保障措施机制，后5条是使这个机制得以公平、有效运行的保障。
　　GATT1994第19.1（a）条规定实施保障措施需要构成四个要件。第一是因不可预见的因素存在，第二是进口激增，第三是因进口对进口成员方国内相关产业造成严重损害或严重损害的威胁，第四就是进口激增和损害结果之间存在因果关系。
　　（三）保障措施制度的执行
　　首先是非歧视原则，《保障措施协定》第2条第2款要求“实施保障措施不受产品来源国的限制”，即只仅仅针对这种产品，并不是歧视的针对某个国家。其次其他一些条款也对保障措施的实施进行了约束性规定，进而减少对国际贸易产生的负面作用。
　　二、 保障措施制度的现状分析
　　（一）保障措施制度实施的相关数据分析
　　从世贸组织官方网站收集的数据经过整理可知，从1997年到2012年，这15年期间有关发起保障调查的案件达330件左右，但是其中仅有43个案件的成员方依据《保障措施协定》提出磋商的请求，其中仅仅只有10个案件当事双方达成了谅解协议，其他的都实施了保障措施。
　　首先，为什么提出磋商请求的国家这么少？其次，提出磋商请求后达成和解备忘录的比例仅只有23.26%。接下来我们将围绕这两个问题进行深入分析。
　　第一，针对成员方根据《保障措施协定》提出磋商请求较少的情况，笔者认为首先是各个成员方国家对WTO及相关协定内容的不清楚而造成。上文提到过保障措施制度是由单边主义向多边主义发展而来，有的国家甚至没有保障措施的立法，对于新加入的成员方都需要一定的时间来熟悉。其次，有关保障措施实施程序在实践中执行状况与理论有较大区别，特别是关于一些原则、模糊性的规定，如：《保障措施协定》第12条第1款关于成员实施保障措施应立即通知这个决定。其中的“立即”规定的时间是多长，就会引起成员方的理解歧义。这也将导致另一成员方在应对这样的突然袭击显得素手无策。再次，在进口成员方调查进口数量与造成后果的过程中，对于它国的数据调查范围、计算方式及法律认定上，缺少相关经验及证据反驳。最后，针对磋商请求，协定的规定并不具有权威性，只是尽量鼓励成员方通过充分磋商达成谅解。
　　第二，提出磋商请求的案件中，最后达成协议的比例也依然是那么低。第一，保障措施是针对公平的贸易行为，各当事方都会尽全力维护自己的利益。然而这个利益的平衡点很难达到。第二，协定规定磋商的内容范围不全面。磋商内容一般只涉及到成员方所提供信息的审议和贸易补偿问题。对于实施保障措施的条件和时间及对于实施措施后是否变相进行报复却没有在这个讨论范围之内。第三，有的国家也会以保护公共利益为由进行诡辩，公共秩序这也是个争议的焦点，虽然目前没有一个国家因公共利益而成功抗辩过保障措施的实施。
　　（二）保障措施制度的案例分析
　　笔者选取了1996年韩国奶制品案，1997年美国小麦面精案，1999年印度丙酮案，1999年新西兰及澳大利亚诉美国羊肉保障措施案，2002年美国钢铁保障措施案五个典型案例来进行探讨。
　1.未能预见的发展。“未能预见的发展”指进口成员方在承诺义务时没有预见的发展， GATT1994第19条第1款（a）项中对其进行了规定。虽然对于实施保障措施的前提条件是进口激增、造成后果并存在因果关系，其实在很多案例中都存在关于这个问题的争议，主要 集中在成员方在实施保障措施时是否需要证明进口增加是未能预见的发展的结果。在1996年韩国奶制品案中上诉机构的裁定明确了成员方有义务证明这一点。2003年美国钢铁案也再次认定“未预见的发展”属于事实问题，应予以证明。虽然不是为实施保障措施的独立条件，但是一个必须被证明的事实。实践中美国及其他国家却以金融危机、币值持续升值等一系列借口来对抗，对于未预见的发展很好确定，但是对于未预见的发展如何导致进口增加这却是需要各成员方要有充分的逻辑来证明。
　　2.进口增长。GATT1994第19条第1款（a）项及《保障措施协定》第2条第1款对进口数量的增长规定了严格的条件，进口增加的比例和数量必须是最近的、突然的，增长达到剧烈和重大时，进而才能采取紧急措施。但是协定并没有对调查进口增长数量的时间及分析做出具体的规定。从实践中的案例可以看出，进口数量增长不仅仅是数学上的增长就能认定，而是这样的增长还必须导致国内行业的损害或损害威胁。
　　3.因果关系。因果关系是实施保障措施的核心要求，当然也是争议的焦点。《保障措施协定》第4条第2款（b）项中指出，当增长的进口与其他因素一起作用导致或威胁导致严重损害时，主管机关必须证明其他因素导致的损害并未归因于增长的进口之上。也就是需要成员方的主管机关证明如何将这些其他因素区分开来。从案例中可以看出，需要证明进口增长的趋势与损害结果的不利趋势存在同步性，同时对于因果关系的认定要提供充分的证据及逻辑性。
　　4.通知义务。《保障措施协定》第12条是关于通知义务。通知内容除了内容具有完整性外还要及时性，要求成员方立即通知相关机构及利害关系方。但是对于“立即”的具体时间却没有做出具体的规定，以至于在时间中经常出现歧义。在1997年美国小麦面筋保障措施案中，美国发起保障措施调查与通知保障措施委员会时间上相差16天，被上诉机构认定为迟延行为。那么超过多少天才不属于立即呢？这是一个需要明确的问题。
　　三、 完善保障措施制度的设想
　　（一） 各国要加强对国际协定的理解及运用
　　针对各国发起保障措施的磋商请求比例较小的情况，各国要加强对GATT相关协定及《保障措施协定》的了解，培养相关法律人才及经济学综合人才，对此进行深入研究并灵活运用。至今，美国、欧盟与加拿大等很多国家都确立了比较完善的保障措施立法，但是有些成员方甚至没有保障措施相关方面的立法。除了成员国自身的努力之外，世贸组织的保障措施委员会也应给与相关指导与建议。
　　（二）保障措施协定完善相关模糊条款
　　首先是《保障措施协定》第12条第1款关于成员实施保障措施应立即通知这个决定。其中的“立即”应详细规定一个最长期限，笔者建议不超过3天，特殊情况如因网络信息不畅，最迟不超过5天。这给各成员方留下相关信息与应对措施准备的空间。其次是关于GATT1994第19条第1款（a）项中“未能预见的发展”，这个规定在《保障措施协定》并未体现，在实践中，这都是一个需要被证明的事实，可以在协定中对未预见的发展进行详细界定。再次是《保障措施协定》第2条第1款对进口数量增长的规定存在缺陷。对于调查的手段方法，计数手段及时间应做出具体规定，并要求提供相对增长和绝对增长的数据证明。最后关于协定第12条第5款关于磋商请求的条款，一般是根据发起保障措施调查通知后进行磋商请求，这个前提需要建立在调查是正确的基础上。欧盟第一步就是进行信息提供与磋商，证明发起调查的正当性，这点值得借鉴。同时磋商内容可以进行扩大，如：进口条件、趋势、相关产品的经济环境等方面。
　　（三）保障措施争端解决机制的完善建议
　　《保障措施协定》第14条是关于磋商和争端解决的法律依据。该条也规定保障措施争端的解决在WTO争端解决机制的框架之下来解决。这样就给成员方提供了多元的选择方式。笔者认为应多发挥保障措施委员会的功能与作用。在乌拉圭回合谈判中，《保障措施协定》第13条规定在货物贸易理事会下设保障措施委员会。这个机构的设置主要职能是关于对保障措施的监督。上文提到过在磋商过程中，该委员会应给与相关指导。但协定要求依成员方要求才提供协助。我们应该充分发挥该机构的作用，不仅仅局限于监督的功能，同时也应在争端解决中发挥能动的作用。
　　参考文献：
　　周汉民，邱一川.中国入世与保障措施协议的运用.国际商务研究.2001 （1）.
　　张丽英.世界贸易组织法律制度与实践.北京：高等教育出版社.2012.