论行政决策听证中的专家参与机制

　在我国，听证制度应用于具体行政行为，最早见之于《行政处罚法》。后由《价格法》开听证制度应用于行政决策之先河。近年来，伴随着依法决策理念的推广和国家法治化进程的演进，行政决策听证制度受到前所未有的重视，被广泛应用于行政决策领域。专家学者是行政机关的决策“外脑”，在行政决策听证制度中引入专家参与机制是基于提高决策科学化和民主化水平所作出的必然选择，也是听证制度应有之意。
　　专家参与机制于法、于政策均有据。中央颁布的规范性文件曾多次对行政决策听证中的专家参与机制做出规定，如《国务院加强市县两级政府依法行政决定》第七条“市县政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度”， 专家便是 “信息和智力支持系统”的主力军。听证制度在价格决策领域应用较为纯熟，在对价格决策听证做出专门规定的文件中亦对专家参与机制予以确定。由原国家发展计划委员会（现国家发展改革委员会）根据《价格法》制定的《政府价格决策听证暂行办法》（修订版）第九条规定：听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。上述规定均说明，将专家参与机制引入行政决策听证制度中有着坚实的法律和政策基础。
　　一、专家参与机制的功能定位
　　根据《现代汉语词典》的解释，“专家”即为“对某一学问有专门研究的人”，在听证过程中，他们依托专业知识，提出对决策事项的意见。将专家引入行政决策听证制度，对促进听证制度发挥其在行政决策中的功能至关重要。专家参与机制在听证制度中的功用主要体现于技术和政治两方面。
　　技术功能。在技术上，专家参与机制在听证中发挥“技术安全阀”的作用。一方面，有利于明确听证争议焦点。听证各方的意见可能是激烈而不成熟的，有的甚至缺乏科学依据。听证设计中通过将不同界别的专家引入听证会，发表其专业意见，使听证参与人员明确听证各方的主要分歧为何以及相关观点是否于理有据，这有助于听证各方理解并接受最终的决策。另一方面，有利于科学决策。“术业有专攻，闻道有先后”，尤其是在专业分工程度不断加深的背景下，“术业专攻”更体现它的优势。行政机关是决策的制定者，但其专业能力往往难以应对某些重大复杂决策的技术要求，专家参与可以有效解决这一问题，使行政机关的科学合理决策成为可能，为决策质量保驾护航。
　　政治功能。首先，促进民主进程。在物质生活极大丰富的同时，公民开始越来越关注精神世界的追求，对政治的参与意愿也愈加强烈。但由于专业知识的限制，公民不能很好地发挥其在听证制度中的作用。专家的存在可以有效弥补公众专业知识不足的缺憾。同时，专家作为公民，本身便拥有参与听证的权利，专家参与有助于提高公众在决策中的影响力，促进民主决策进程。其次，监督作用。相较公众，行政机关在信息发布、政策制定上均有绝对优势，这可能出现行政机关利用其占有的优势资源“愚公众”的行为。专家的存在可对行政机关进行监督，防止这类行为的出现。从听证信息发布的真实性、行政机关陈述观点的合理性、到最终决策的科学性进行全过程监督，制约行政机关的恣意行为。最后，中和作用。在官民冲突不断加深的今天，不排除有些听证参加人带有强烈的感情色彩来参与听证会。专家的存在可以对听证会中出现的不合理声音或者过激情绪做出科学性的中和，使超越理性辩论的意识形态攻击得以减少，源自听证会的政治或个人冲突，就会被调校到最低点。
　　二、专家参与机制中存在的问题
　　我国尚未出台行政程序法典，对于行政决策听证制度中的专家参与机制的规定多零星见于单行法律、法规和规章之中。尽管中央一再强调专家参与机制在行政决策中的重要性，但在实践中，这一制度并未被很好地落实。有些享有立法权限的主体出台的关于行政决策听证制度的规范性文件中，甚至没有“专家”的身影，如《广东省重大行政决策听证规定》（2013年出台）。
　　目前行政决策听证制度中的专家参与机制主要存在以下几方面问题：
　　第一，筛选标准未明确。专家的筛选标准影响其在听证中的独立性，进而对决策产生影响。参加听证会的专家应当是与利益无涉的、持公正态度具有专业知识的人员。在实践中，某一专家能否参与听证会最终由行政机关拍板，拍板的依据为何公众无从知晓。行政机关应当根据公开的标准筛选专家，而不是仅凭个人喜好和需求，选择“听话的”专家参与听证。倘若这样，听证制度中的专家参与机制也便毫无意义。
　　第二，地位、身份未列明。专家作为听证会参与者之一，应当以其专业知识，发挥有别于其他听证参与者的作用。但已有的文件中并未对此进行明确，在已出台的规范性文件中并未发现对专家地位及身份进行述及的专门条款。以享有立法权限的珠海市人民政府于2014年1月颁布的《珠海市重大行政决策听证办法》为例，其第十一条规定：听证参加人应当具有广泛性和代表性，可以通过个人自愿报名遴选、委托相关组织推选、听证组织机关邀请等方式产生。该条第3款规定“熟悉决策事项的行业专家学者、专业技术人员、相关企业和技术部门的代表”在听证参加人之列，而在随后的条款中，均以“听证参加人”统一进行表述。这就意味着，听证中的专家和其他听证代表在地位和身份上完全相同，权利和义务上也未见任何差别，这显然有违在听证制度中引入专家参与机制的初衷。
　第三，权利义务未规定。“有权必有责，权责需对等”，这是现代管理学必须遵循的一条铁律。目前，专家团体处于一种高度功能定位与低度实际权利的尴尬境遇。一方面，社会对专家参与机制赋予很高期待；另一方面，专家所拥有的权利不足以实现其功能定位。伴随着行政决策程序化的深入，行政决策听证制度中专家权利的扩张是必然趋势。当然，在增加权利的同时也应明确专家在听证中应当履行的职责，毕竟高度的功能定位需通过履行具体职责来实现。
　　三、完善专家参与机制的建议
　　目前，虽有 关各方对行政决策听证中的专家参与机制的作用予以肯定，但这一机制在实施中面临的问题仍很棘手。笔者以为，主要可从以下几方面入手，来完善行政决策听证制度中的专家参与机制。
　　第一，建立专家库、确立异地专家交流制度。在对政府不信任感日益加剧的今天，如何选择听证专家以保证其地位的独立性，进而消除公众的合理怀疑，是摆在听证制度设计者和组织者面前的一大难题。“他山之石，可以攻玉”，在公务员招录中，确定面试考官环节的经验可为这一问题的解决提供一定借鉴。面试考官确定中坚持两大举措，分别是：建立考官库制度与确立考官交流制度。前者是预先设定一定标准，将符合条件的人员纳入考官库；后者是从外省或本省其他地市的考官库中任意选择人员，担任本地方的面试考官。实践证明，这一做法成效显著，可以很好的避免徇私舞弊行为的出现。相应的，在行政决策听证的专家参与机制中也可考虑此种做法。首先，建立专家库。明确入库标准，根据标准将符合标准的人员纳入专家库。依据专家研究方向及其所属领域的不同，进行科学分类。应当保证入库专家量少而质精，在各自领域内有一定的影响力，否则就丧失建立专家库的意义。其次，建立异地专家交流制度。从外省或本省其他地市的专家库中随机抽取特定类别的专家，邀请其参与听证会。这样可以避免行政决策机关以其无形的行政权力对专家施加影响。
　　第二，明确身份定位。听证代表和听证专家虽同属听证参与人，但两者具有显著差别。一方面，选择的前提不同。听证代表中既有与决策事项有直接利害关系的公民，又有热心于公共决策的一般公民。而选择专家的前提条件便是独立性，与决策事项无直接利益关联。另一方面，职责不同。听证代表在听证中发挥的主要职责是表达不同主张，让决策者知晓针对某一决策事项有多少种主张。同时听证代表还需尽可能使自己的观点有理有据，扩大观点影响力。专家的职责除表达自身观点外，还应包括对听证代表提出的主张在可行性与科学性上给出建议、对听证陈述人的陈述进行合理质疑、与听证主持人共同汇总听各方观点，提出初步建议并且在听证报告书中署名等。听证专家在听证中的身份明显不同于听证代表，应在定位上将其与听证代表进行区分。这样既有助于提高行政机关对专家参与机制的重视程度，也有助于专家在听证中更好发挥作用。
　　第三，规定各阶段职责与权利。听证准备阶段的首要任务是保障听证参加人的信息知情权，行政机关需将背景材料寄给听证参加人。但大多数听证参加人是专项问题的“门外汉”，面对专业性极强的背景材料往往是“丈二的和尚——摸不着头脑”。专业性与通俗化并不必然矛盾，这需要专家为非专业人士制作背景材料，化晦涩的专业论述为平实的通用语言，以便公众了解真实情况。与此同时，专家也需要对行政机关公布的信息进行监督和检查，防止行政机关利用自身掌握的信息公开主动权，将某些影响最终决策的核心信息不予公布的情况的发生。听证进行阶段，专家针对听证各方提出的观点给出看法、从专业角度对各方提供的证据的合理性提出质疑与解释、对各方意见的可行性和科学性进行说明，将听证维持在理性辩论的范畴。听证善后阶段，专家应当在对各方观点总结分析的基础上，向决策机关提出建议。决策机关应当对听证结果进行说明，对听证中的意见和建议的尤其是采纳情况不予采纳的理由用通俗的语言进行阐述，向听证参加人与公众进行信息反馈，保障公民知情权。
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