美韩阅读法律比较研究

　　论文选取针对儿童阅读立法的美国和针对全民阅读立法的韩国两个样本，首先分别梳理了两国阅读法律的基本情况，然后运用比较分析法，从立法原因、法律主要内容、法律性质、资金情况、实施效果和法学法律修订的灵活性六个方面展开比较，探究这两种模式的异同，并建议我国阅读法治化要重视儿童阅读法律保障、制定完善的阅读法律体系以及制定严格的量化评估机制。

　　0 引言

　　为了促进阅读、提高国民素质，20世纪90年代后，一些国家就制定了相关阅读法律。如美国《阅读卓越法案》(Reading Excellence Act，简称REA)、《不让一个孩子掉队法案》(No Child Left Behind Act，简称NCLB);日本的《日本少年儿童读书活动推进法》《文字及印刷品文化振兴法案》;韩国的《读书文化振兴法》等[1]。如此多国家颁布相关阅读法律，不仅体现了阅读的重要性，更体现了政府在促进阅读中应有的责任。

　　从世界上已有的阅读立法名称来看，按照法律保障群体划分，主要分为促进儿童阅读的法律和针对全民阅读的法律，而这两种立法模式的异同及分别取得的效果如何是值得探究的。而在已有颁布阅读法律的国家中，美国和韩国是法制化十分健全的国家，而且颁布阅读法律已久，有较为成熟的实践经验。因此，本文对这两国的阅读法律进行比较研究，以期审时度势，为我国阅读法治化实践提供一定的参考。

　　1 美韩阅读法律基本情况概述

　　1.1 美国阅读法律基本情况概述

　　1994年，美国教育进展评估委员会(The National Assessment of Educational Progress，简称NAEP)研究表明全美40%的四年级学生阅读能力低于平均水平[2]。教育作为国家发展的基石是美国政府非常重视的问题。因此，1997年克林顿政府为了改善这一现状，提出了“美国阅读挑战”(America Reads Challenge)计划[3]。1998年克林顿签署了1965年《初中等教育法案》(1965 Elementary and Secondary Education Act，简称ESEA)的修正案REA，开启了美国阅读法治化的新时代。

　　随着美国教育政策的不断改革，教育法案中的相关阅读条款也不断修订和完善。小布什上台执政以后，大力推进美国的教育改革，于2002年签署了ESEA新的修正案NCLB。NCLB法案中的“阅读优先”(Reading First)计划和“早期阅读优先”(Early Reading First)计划等代替了REA中相关的阅读条款[4]，不仅资金投入力度更大，而且增加了问责机制。NCLB增强了联邦政府在全国教育事务中的领导能力，同样也加大了提高儿童阅读素养的力度。

　　到奥巴马执政时期，为了改善NCLB的不足，在2009年颁布的《美国复苏与再投资法案》基础上进行了教育改革，发布了《改革蓝图——对〈初等与中等教育法〉的再授权》。然而这份文件并不是独立法律，只是对之前教育政策的重新再授权，仍然延续了NCLB中对阅读条款的规定。因此，实际上美国阅读法案只有两部，即REA和NCLB。

　　1.2 韩国阅读法律基本情况概述

　　1991年，韩国出版界提出《国民读书振兴法案》的建议，但由于条款内容过少，无法形成一部独立的法律文件[5]，所以此时颁布一部独立的《国民读书振兴法案》的时机还不够成熟。同年，韩国图书馆界意识到图书馆应该为国民提供更多读书的机会，所以倡导把读书振兴纳入到图书馆功能中，这个建议恰好与韩国出版界的建议不谋而合。经过重重讨论和商议，韩国政府决定折中这两方的建议，将《国民读书振兴法案》的提议融入现有的《图书馆振兴法》中。于1994年3月24日正式颁布了《图书馆及读书振兴法》[6]145，150。

　　尽管《图书馆及读书振兴法》的出台过程很顺利，但是由于这部法律是将图书馆法条款与阅读条款杂糅在一起，所以韩国图书馆界对该法律始终存在异议。韩国图书馆界相关人士认为出版界极力推动该法律的颁布，实质是为了提高出版物的销量，与图书馆公益性的服务理念相违背[6]151。因此，在2006年，韩国政府对《图书馆及读书振兴法》进行了全面的修订，将“图书馆法”与“读书振兴法”分离，于2006年12月29日颁布了《读书文化振兴法》，这是韩国阅读立法首次实现独立[6]152。

　　2 美韩阅读法律比较分析

　　2.1 立法原因

　　20世纪90年代，美国经济社会最明显的两个特征是第三产业在国民经济中所占比重最大以及信息经济的迅猛发展。1990年，美国第三产业所需民用劳动力高达72%[7]，这样的经济社会环境对劳动力素质的要求逐渐转向知识密集型，迫切需要提高公民的识字、阅读等信息素养能力。教育是提高公民科学文化水平的关键，而阅读素养则是教育的基础。一方面，当时美国儿童的阅读水平较低是不争的事实;另一方面，教育作为美国公民非常重视的问题，一直被历届总统作为获得民众支持的筹码。因此，REA和NCLB的出台既离不开经济社会环境的影响，也与克林顿总统和布什总统为实现政治目的紧密相关。

　　韩国阅读立法首先是韩国出版界以世界出版年为契机产生的提议。阅读立法有助于推动出版行业的振兴，这无疑与韩国出版行业相关者的利益契合。图书馆界之所以同意将阅读条款纳入图书馆法，只因为韩国之前颁布的《图书馆振兴法》没能实现规定的馆舍等设施建设数量。《图书馆及读书振兴法》规定允许建设“文库”恰好能够补充馆舍的不足[8]。此外，1994年《图书馆及阅读振兴法》的出台及2006年《读书文化振兴法》的独立都离不开政治因素的影响。1994年，韩国图书馆界的经济实力不敌出版界政治实力，经济力量会在一定程度上影响政治决策[12]。因此，不平等实力的较量下，《图书馆及阅读振兴法》的出台是一种必然。而在2006年，由于韩国图书馆协会会长由政府要员担任，而且当年总统夫人被推举为国际图书馆联合会(IFLA)首尔大会组织委员会名誉会长，这些政治条件促使“图书馆法”与“读书振兴法”分离[9]。可见，韩国阅读立法这一过程充满了相关利益方和政治力量的相互博弈。

　　2.2 法律主要内容

　　美国REA主要是对1965年颁布的ESEA第二章进行了修订，其主要部分是“阅读素养拨款”章节[10]。此章节对相关术语的定义、拨款授权、拨款申请、批准申请、资金使用、评估等情况进行了详细的规定。REA主要是通过提高阅读教师的教学水平以及增加高质量家庭阅读项目数量两个途径来提高儿童阅读素养。

　　NCLB中第二章节的B部分中规定了提高学生阅读能力资助规定的条款，包括阅读优先计划、早期阅读优先计划、家庭扫盲计划、通过学校图书馆提高阅读素养计划四个部分。该法案最突出的三个特征就是增加了问责制度、赋予家长和学生更多选择、赋予州、学区和学校更大的灵活性[11]。问责制度就是按照实施法案绩效评估结果对达标的学校进行奖励，对未达标的学校进行问责和调整。未达标地方教育机构必须给未达标学生提供更好的就读机会或进行经费资助及采取补充教育等措施。此外，州和地方教育机构可以将拨款金额的50%自由支配在教师素质、教学技术、创新项目和安全无毒品这四个项目上。

　　韩国《读书文化振兴法》的目的是规定读书文化振兴基本事项，提高国民知识水平，培养健康的情操，建立终身教育基础，强化国家竞争力，保障国民的平等读书活动机会，改善生活。该法律主要分为五个章节：第一章总则，主要是对立法目的、相关术语定义、国家及地方自治团体义务、与其他法律的关系的阐述;第二章读书文化振兴基本计划制定部分，主要是对基本计划的内容和年度实施计划的规定;第三章为原法律的第7条，在2009年的修订中已经删除，所以实际上已经不存在了;第四章读书振兴部分，主要对各地区、学校、机构的读书振兴等进行相关规定;第五章补则，强调国家及地方自治团体应与图书馆、学校等文化机构或教育机构积极协作，并且应积极采取有利于促进读书文化振兴工作的行政、财政及其他必要措施，并形成年度报告;附则主要是对实施日期的规定[12]81-85。

　　此外，韩国政府还颁布了《读书文化振兴实施令》作为配套法规，其目的是落实《读书文化振兴法》所规定的内容，明确法律实施过程中需注意的相关事项[12]85-87。实施令主要对读书文化振兴的年度计划的制定与推行、读书月活动、奖励等做了具体规定。这两部法律相互配合，共同保障和推动韩国国民的阅读权利和发展。

　　2.3 法律性质

　　美国阅读素养问题从一开始就作为教育问题被广泛讨论。因此，阅读条款作为教育法案中的一部分被颁布。REA和NCLB中的相关阅读条款，对拨款原则、相关主体的责任、申请规则还是绩效评估等方面，都做了非常详细、严格的规定。而且NCLB增加了问责制度，进一步提高了法律的强制性。此外，REA和NCLB 都是总统亲自签署，由美国国会颁布。所以，从法律条款和颁布主体及法律地位等方面来看，REA和NCLB都是具有法律一般特性的联邦法律。

　　韩国的法律体系由宪法、法律、总统令、总理令、部门令、地方条例或规则构成[6]145。1994年，《图书馆及阅读振兴法》是以法律的形式颁布的，2006年颁布的《读书文化振兴法》也是以法律的形式，这两部法律都是由宪法授权的立法机关国会制定。然而，《读书文化振兴法》的配套文件《读书文化振兴法实施令》是以总统令的形式颁布的，韩国的总统令用于规定为实现相关法律要求或执行某种法律所必要的事项。从《阅读文化振兴法》的名称来看，其英文名称为“Reading Culture Promotion Act”，我国学者基本都把“Promotion”翻译为“振兴”，但是“Promotion”还有“促进”的含义。此外，根据该法律中的条款大部分都是鼓励性质的，没有明显的问责制度，所以《读书文化振兴法》是阅读促进性法律。

　　2.4 资金情况

　　REA和NCLB中阅读条款的拨款规则遵循两级竞争机制。首先，符合条件的州教育局按照竞争原则向联邦政府申请一级拨款;然后，地方教育机构同样按照竞争原则申请获得联邦政府资助的州教育局的二级拨款。1999年和2000年，REA授权的拨款金额均为2.6亿美元[10]407。2002年到2008年间，NCLB中的“阅读优先计划”“早期阅读优先计划”总资助金额分别高达约64亿美元和7亿美元;2000年，“威廉·古德林家庭扫盲计划”开始获得政府的资助，截止到2010年已获拨款约17.5亿美元;通过学校图书馆提高阅读能力项目的投资也从2002年到2010年达到了约1.6亿[13-16]。拨款金额之多反映了美国政府对于阅读教育的重视。以法律形式授权，有效保障了提高儿童阅读素养事业的可持续发展。

　　《读书文化振兴法》关于阅读财政资助的条款非常少，只有在第五章补则的第十四条行政及财政措施规定：国家及地方自治团体应积极采取有利于促进读书文化振兴工作的行政、财政及其他必要措施[12]84。除此之外，并没有关于资助款项的详细说明。但是，可以明确的是其资金的分配情况和美国阅读立法规定的两级竞争机制资金流动情况是完全不同的。

　　2.5 实施效果

　　国际阅读素养研究进展(The Progress in International Reading Literacy Study，简称PIRLS)从2001年致力于对世界范围内若干国家四年级学生的阅读素养进行评估，规定平均分数为500分。2001年、2006年、2011年美国四年级阅读素养平均分数分别为542分、540分和556分，均高于世界上大部分其他国家的学生[17]。从以上数据可以看出，美国四年级学生的阅读素养基本保持稳定发展，并且有良好的前景，这也从一个侧面说明美国把阅读素养要求纳入到教育法中取得了一定的积极成果。但是在美国，REA和NCLB都引发了很大的争议。有关报道指出，REA的实施并没有使一些地区的阅读率提高，而且某些地区并没有按照法案的规定执行任务[18]。所以，REA的失败可能会影响NCLB阅读计划的实施。而NCLB饱受诟病的最大问题在于其问责制度。学生的进步只靠分数这种量化的方式来衡量，并且这样严厉的法律要求，给学生、教师或学校都带来了很大压力，一味追求分数就在所难免了。同时，标准化测试只要求测试阅读和数学，其他学科的教育可能受到忽视，这也不利于学生的全面发展。因此，奥巴马政府在2009年开始对该法案的问责机制等进行了一系列的改革。

　　韩国《读书文化振兴法》由于其保障的范围是韩国所有民众，所以其实施情况可以从韩国国民阅读率情况来分析。根据韩国文化体育观光部公布的2010年国民阅读调查结果显示，中小学生的阅读率基本保持稳定状态，但是韩国成年人阅读率自2007年开始逐渐呈下滑趋势[19]。因此，从这个统计数据来看，在一定意义上，《读书文化振兴法》的实施效果并不乐观。

　　2.6 法律修订的灵活性

　　美国阅读法律作为教育法的一部分，随着历次教育改革不断修订。从克林顿时期到奥巴马时期，美国政府会根据实施绩效对阅读法案进行修订和完善。韩国阅读法在1994—2006年与图书馆法融合在一起。《读书文化振兴法》自2006年独立颁布以来，经过了两次修订，目前最新的是2009年3月5日修订版，于2009年9月6日正式施行。由此可见，美国和韩国的阅读法律都有很大的灵活性，通过不断修订法案内容完善法案的不足，并且符合经济社会发展的现状。

　　3 美韩阅读法制化对我国的启示

　　3.1 重视儿童阅读法律保障

　　有关研究曾经表示，儿童时期是一个人的阅读素养形成的关键时期。因此，美国非常重视儿童的阅读素养，并把它作为基础教育的一部分，上升到国家教育战略的高度。阅读能力是教育的基础，儿童时期养成良好的阅读素养将有益于一个人一生的发展。随着经济社会的不断发展，国内外从事儿童阅读推广的公益组织越来越多，因此需要重视儿童阅读法律的保障。

　　此外，从美国和韩国阅读法律的实施效果可以看出，美国阅读法律取得了一定积极的效果。这不仅取决于美国阅读法律与基础教育的紧密结合，有专门的受众群体，而且取决于基础教育给阅读推广提供了发展的空间。反观韩国阅读法律保障的是全民阅读，受众包括各个层次的人群，这些人群的阅读水平和能力都不同，仅仅靠促进性阅读法律保障阅读设施的提供，仍然无法取得满意的效果。所以，我国正在制订的《全民阅读促进条例》尽管是保障全民阅读的法律，其中具体条款的制定上一定要重视儿童阅读的保障，寻求儿童阅读素养培养和基础教育的最佳结合点。

　　3.2 制定完善的阅读法律体系

　　美国和韩国不仅有成熟的阅读法律，他们的图书馆法历史进程更加悠久。美国分别于1956年、1964年、1996年颁布了《图书馆服务法》《图书馆服务与建设法》《图书馆服务与技术法》三部图书馆法律，韩国则于1963年制定了《图书馆法》并且经历了多次修订和完善，两国的图书馆法对于保障民众的阅读起到了非常积极的作用。

　　然而，我国图书馆法至今尚未出台。此外，《全民阅读促进条例》属于促进性法律，没有较强的问责机制，如果没有相应的配套法律法规支持，《全民阅读促进条例》的实施恐怕难以取得成效。因此，制定完善的阅读法律体系势在必行。

　　3.3 制定严格的量化评估机制

　　尽管正在制订的《全民阅读促进条例》属于促进性的法规，但是为了更好地发挥其作用，必须制定严格的评估机制才能使法律落到实处。

　　公民阅读素养的提高难以量化，但是投入资金的多少、阅读设施的数量、选书配书的数量等方面都是可以量化的。美国的NCLB中严格的问责制度对资金的分配和使用、相关主体的责任、学生需要达到的阅读标准、评估程序等方面都做了明确的量化规定，这是美国阅读法律取得积极效果的关键。因此，我国在阅读法制化过程中也应该制定严格的量化评估机制。而且，我国文化事业类法律的制定已经具备了量化评估的环境。例如新出台的《广州公共图书馆条例》中有关公共图书馆空间面积的大小、图书馆图书册数的多少等方面经过调研后都制定了科学的数据，将这些指标量化不仅充分体现了法律所具有的效力，更说明我国的法制化建设越来越成熟，制定严格的量化评估机制是大势所趋。

　　4 结语

　　美国和韩国无论从国情、政治制度、社会环境、人口因素等各个方面都不同，而阅读立法恰恰受到这些因素的影响，所以就造成这两种立法模式的发展呈现不同的景象。因此，在借鉴过程中我们不能单纯地说哪种模式更好，具体制定阅读立法需要因地制宜，每个国家的国情都不同，阅读立法的初衷也不同，该借鉴哪些方面要经过权衡考虑，不能盲从。　朱永新在《我的阅读观》里说：“一个人的精神发育史就是他的阅读史”“一个民族的精神境界取决于这个民族的阅读水平”。这是对阅读最美的赞歌。阅读不仅对个人乃至整个民族都具有非凡的意义，在我国《全民阅读促进条例》尚未出台之际，本文通过对美国和韩国的阅读法律的比较分析，以此来展示国外阅读法律的发展状况，以期为我国阅读法制化进程寻求一些启示。

　　作者：崔璐 来源：新世纪图书馆 2016年6期