浅析我国城市出租车经营的法律规范

　　[论文摘要]出租汽车是城市重要的窗口服务行业，在促进城市经济发展，方便群众出行，扩大社会就业，树立城市形象等方面，具有重要意义。近三十年来，我国的城市客运出租汽车获得了长足的发展，在为市民提供极大方便的同时也产生了诸如“黑车”多、份子钱高、乱收费等不和谐因素。为了保证出租汽车行业的发展，国家出台了一系列法律法规。

　　[论文关键词]出租汽车；经营权；经营模式；监督
　　为了加强对出租汽车行业管理，规范出租汽车市场秩序和营运行为，国家出台了一系列法律法规，例如《城市出租汽车管理办法》（以下称第63号文件）、《关于进一步加强城市出租汽车行业管理工作的意见》、《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（以下称国办发[2004]81号）等。近年来，宁波市经济发展较快，出租汽车行业也得到迅速发展，为了对宁波市出租汽车行业进行管理，宁波市在1997年8月1日颁布了《宁波市出租汽车客运管理条例》，并于2012年在公开向社会征集意见的基础上，对《宁波市出租汽车客运管理条例》进行第三次修改，于2013年1月1日实施新的《宁波市出租汽车客运管理条例》。本文拟在对出租汽车行业理论探讨的基础上，结合《宁波市出租汽车客运管理条例》（以下称《宁波市条例》），分析我国城市出租车经营的法律规范。

　　一、我国出租汽车行业发展认知

　　我国的出租汽车行业起步于改革开放初期，是依托于国营交通运输企业和旅游公司而发展起来的。在二十世纪80年代，由于车辆投入成本高，消费需求规模较小，出租汽车数量相对较少， 整个行业处于自发发展阶段，经营权的获得主要经由行政审批，经营主体被限制为国营、集体和合资企业。到二十世纪90年代初，随着改革开放的深入，各地出台了一系列鼓励出租汽车行业发展的政策，放松了对出租汽车行业的限制，各种社会资本迅速进入，使出租汽车行业进入了“井喷式”发展阶段，出租汽车数量和种类迅速增加。1993年各地开始将出租汽车作为城市公共资源按照特许经营方式进行管理，陆续采取了数量管制、经营权有偿使用和公司化运营等管理办法。经过多年的管理和发展，初步形成与我国城市化水平相适应、基本能够满足居民特殊出行需要的出租汽车服务体系。
　　二、出租汽车行业监管的法律规范

　　出租汽车经营权经营模式决定了出租汽车经营者和司机的利益分配，管理体制的统一协调又有利于出租汽车行业政令的通达和对行业的有效管理。
　　（一）出租汽车行业管理的法律规范
　　出租汽车经营权作为一种社会公共资源，需要政府对其进行管制，否则，极易导致经营权的私下炒卖和非法经营的泛滥。
　　1.出租汽车行业管理体制的法律规范
　　行业的无序往往是由于没有统一的管理机构或管理机构过多，保证行业的有序发展需要有统一的管理机构，明确的行业管理体制。1998年以前，政府“三定方案”中明确建设部对出租车行业具有管理职权，但从各地实际来看，出现了建设部和交通部对出租汽车行业交叉管理的现象。1998年的机构改革中，国家确定出租汽车管理职能由城市人民政府承担，各地根据自身情况确定本地区出租汽车行业的主管部门。《城市出租汽车管理办法》第七条明确规定：“建设行政主管部门负责出租汽车的管理工作。”2007年出台的《关于进一步做好规范出租汽车行业管理专项治理工作的通知》中要求出租汽车行业要“理顺管理体制……解决多头管理，责权不清，政出多头，政令不通等问题”。根据《宁波市条例》第三条规定：“市和县（市）区交通运输行政主管部门负责本行政区域内的出租汽车行业管理工作。市和县（市）区人民政府确定的出租汽车客运管理机构（以下称出租车管理机构）负责具体实施出租汽车行业管理工作。”可知交通运输行政主管部门是宁波市出租汽车行业的主管部门，而由人民政府确定的出租汽车客运管理机构负责具体实施出租汽车行业管理工作。为了能更好地厘清交通运输行政主管部门与人民政府确定的出租车汽车客运管理机构的关系，理应对两者所属进行界定，建议《宁波市条例》第三条修改为：“市和县（市）区交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的出租汽车行业管理工作。其所属的出租汽车客运管理机构（以下简称运管机构）负责具体实施出租汽车行业管理工作。”
　　2.出租汽车经营模式的法律规范
　　出租汽车行业经营模式的选择关系到出租汽车行业各方切身利益，影响着出租汽车行业的发展。纵观全国，我国出租汽车行业主要有三种经营模式：挂靠、承包经营模式（北京模式）、个体经营模式（温州模式）、公车公营模式（上海模式）。总的来说，公车公营模式应该具有更大的优势。该模式下，企业与司机是劳动雇佣关系，双方签订劳动合同，司机是企业职工，企业为职工缴纳保险和税费并发给职工工资，双方权利义务关系明确，既利于减轻司机压力又可维护行业稳定。《宁波市条例》第十九条规定：“出租汽车经营者应当与出租汽车驾驶员依法签订劳动合同或者承包合同。出租汽车经营者聘用出租汽车驾驶员，建立劳动关系的，应当依法签订劳动合同，并为出租汽车驾驶员缴纳规定的社会保险费；出租汽车经营者采用承包方式经营的，双方应当协商确定承包费、风险保证金等事项，约定的承包费、风险保证金不得违反市或者县（市）出租汽车管理机构的规定，且承包人不得再次转包。”由此可以看出，宁波市出租汽车行业中存在承包现象也存在公车公营的现象。宁波市作为东部沿海港口城市，经济发展迅速，理应作为改革创新的排头兵，公车公营的出租汽车模式应该成为宁波市的首选模式，但考虑到现实需要，可以允许逐步过渡到公车公营模式。建议《宁波市条例》中补充对公车公营模式的倡导性条款，今后经营权配置应逐步向公司化方向倾斜。

　　（二）出租汽车行业经营权的法律规范
　　政府如何出让出租汽车的经营权， 涉及到对公共资源的配置是否公平合理，也影响到政府的调控手段、监管效果。
　　1.出租汽车经营权出让的法律规范
　　出租汽车经营权的出让是行业准入的首要条件，出租汽车经营权的出让经历了从无偿行政审批制到有偿出让的过程。《城市出租汽车管理办法》第五条有规定“城市的出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让”，国办发81号文件中也规定“所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策……逐步推广采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招投标方式”，关于经营权的出让方式国家逐渐提倡以服务质量为主要竞标条件的投标方式。《宁波市条例》第七条规定：“出租汽车营运权应当采取服务质量招标方式授予经营者；经市或者县（市）人民政府决定，可以以其他公平、公正、公开的方式授予经营者。”第十一条规定“出租汽车营运权应当逐步实行无偿使用。无偿使用的具体实行时间及办法由市和县（市）人民政府另行确定。”表示宁波市将逐渐实现出租汽车经营权由有偿向无偿的转变，并逐步实现以服务质量为主要竞标条件的出让方式，条例的规定切合国家政策趋势，有利于宁波市出租汽车行业服务质量的提升。
　　2.出租汽车经营权转让的法律规范
　　出租汽车经营权一经得到往往被当作个人私有财产而用于私下转让，大大加重司机的工作负担。《城市出租汽车管理办法》中明确规定：“实行出租汽车经营权有偿出让和转让的城市，由市人民政府按照国家有关规定制定有偿出让和转让的办法”。而《宁波市条例》对于经营权的转让问题在第十一条中作了相关规定：“本条例施行后取得的出租汽车营运权不得转让，法律、法规另有规定的除外”。按照该条例的规定，经营权是不允许随意转让的，这似乎与上述《城市出租汽车管理办法》中的规定相冲突。但实际看来，这是符合我国出租车市场发展需要的，禁止经营权的相互转让不仅能遏制经营权价格的炒作，还能有效保障司机集体利益，维护市场的稳定。
　　3.出租汽车经营权收回的法律规范
　　当出租汽车经营权期限终止，政府部门要依法收回注销，重新进行审核考查，投放一定数量新的经营权。《宁波市条例》第十二条规定：“客运出租汽车营运权期限为8年，期满后终止，由运管机构注销客运出租汽车营运权证。本条例施行前取得客运出租汽车营运权期限为15年的，期满后终止，由运管机构注销客运出租汽车营运权证”。在此过程中政府相关部门要做好有偿出让的经营权期限到期与新无偿出让经营权出让之间的过渡工作，防止经营权出让的不公平或混乱。
　　（三）出租汽车行业应对机制的法律规范
　　出租汽车行业车辆多、人数广、范围大、流动性强，容易引发社会性群体事件。因此，有必要尽快建立起处理类似事件的应对机制，使政府应对突发事件时有规则和路径可循，及时妥善化解冲突，降低社会成本的消耗。《宁波市条例》中并没有对出租汽车行业群体事件应对处理作出规定，为了更好实现宁波市城市客运出租车行业的健康发展，防患于未然，应该在条例中补充完善。
　　（四）出租汽车行业监督的法律规范
　　出租汽车行业的监督旨在提升出租汽车行业的服务水平，提升社会福利，满足广大居民的需求。
　　1.行政监督
　　我国对出租汽车行业进行行政监督的主要主体是其主管机关和具体管理机构。经营权由政府部门依法出让，因此行政监督比社会其他监督更具有威慑性。《宁波市条例》第十六条规定：“出租汽车经营实行服务质量考评制度。市和县（市）区出租汽车管理机构应当按照服务质量考评办法要求，对出租汽车经营者、车辆和驾驶员实施服务质量考评，每年定期在新闻媒体或者网站向社会公布服务质量考评结果。”作为一种行政监督，考核方法至关重要，因此政府部门要对考核的具体事项做详细的说明，建议可以在《宁波市出租汽车客运管理条例实施细则》中作出详尽解释，并向社会公布。
　　2.社会监督
　　社会公众共同享有社会公共资源，无论从自身权利还是为维护社会公共福利，都应承担起对出租汽车行业进行监督的责任。社会监督的主要方式便是对出租汽车行业的违法违规现象的投诉。为了能真正发挥社会公众的监督效能，政府相关部门应该为公众投诉提供便捷服务，简化投诉手续，降低投诉成本。《宁波市条例》第二十一条规定：“出租汽车营运服务实行社会公众监督制度”，第三十四条规定：“出租汽车管理机构应当建立投诉、举报受理制度，公开投诉举报受理方式，接受社会监督”，都赋予社会公众以监督权利，出租汽车行业的和谐发展离不开社会的力量，需要公众的监督。

　　三、结语

　　出租汽车客运业是道路运输业的重要组成部分，与地方经济发展和人民日常生活密切相关，体现地区文明程度和精神面貌。规范出租汽车行业，要落实国家相关法律法规政策，解决出租汽车行业的突出问题，规范出租汽车行业管理，促进出租汽车行业健康发展。