试论乡镇法治精神的构建

　　[论文摘要]近几年来，乡镇政府依法行政的氛围越来越浓，依法行政的理念越来越强，但也不容忽视，乡镇政府依法行政还存在一些问题，这些问题产生的根本原因是缺乏法治精神的弘扬，一些乡镇行政工作人员缺乏法治精神和法律信仰，这阻碍了乡镇政府依法行政全面深入地贯彻执行，阻碍了社会主义新农村建设的步伐。因此，全面推行乡镇依法行政工作，必须弘扬法治精神。即弘扬法律至上的法治精神，推进乡镇合法行政；弘扬权责统一的法治精神，探索乡镇依法行政权责统一的新机制；弘扬制约权力的法治精神，从制度上、源头上强化“权利”制约“权力”；弘扬公平与正义的法治精神，推进乡镇政务的公开透明。

　　[论文关键词]法治精神；乡镇；依法行政

　　乡镇作为我国最基层的政权机构，是国家政权与老百姓直接接触的前沿，乡镇依法行政的优劣不仅关系到我国依法行政的进程，而且关系到政府在老百姓心目中的地位，而且将在很大程度上决定社会主义新农村建设的成败。全面落实乡镇依法行政基本要求，除了深入分析和把握乡镇依法行政中存在的问题和找出存在问题的原因外，更重要的是要弘扬法治精神.用法治精神全面推进乡镇依法行政工作。

　　一、乡镇依法行政存在的问题

　　乡镇政府是国家法律和政策在农村的执行者，是依法行政最基层的行政主体，是直接跟农民打交道的机关。乡镇政府工作正趋向法律化、制度化和规范化。但也不容忽视，乡镇政府离依法行政要求相差甚远，存在问题，主要表现在以下几个方面：
　　（一）依“红头文件”行政居多，依“法”行政淡薄
　　乡镇政府在具体行政管理中，政府依据多于法律依据。乡镇实际工作一般都依据上级党委政府制定的政策、“红头文件”行政。当出现政策、“红头文件”与法律冲突时，乡镇一般会抛开法律，按照政策、“红头文件”来执行政务。乡镇如果要执意依据法律行事，将会受到方方面面的制约，惹上各种的麻烦。
　　（二）发展经济与依法行政的关系没摆正
　　一些乡镇政府只注重发展经济，不注重依法管理，甚至把二者对立起来，认为依法行政影响经济发展；有的还没有把依法行政列入乡镇政府工作的总体计划，未摆上应有位置。
　　（三）“不择手段”违法行政
　　近年来，各地的招商引资工作成了重头戏，不少市县把乡镇招商引资成绩纳入双文明考核，作为乡镇领导提拔的依据，没有把依法行政列入实绩考核，致使乡镇基层领导提出了“一切围绕招商引资转”的口号，纷纷出台招商引资优惠政策。这些优惠政策大多与依法行政相悖，同时，产生了“不管采取什么手段，只要按期完成任务就是好手段”的执法误区。有的不按《土地法》向外商批地租地和出让公有土地使用权，有的变相减免税，有的对外来企业实行“几个不查、几个不收”，有的把机关干部全部派出招商，荒废本职工作等。
　　（四）依法行政缺乏透明度，监督机制明显滞后
　　乡镇虽然建立了政务公开，公布了相关的政务依据和办事结果，但重要政务活动不公开，政务活动的程序、过程不公开。同时缺乏有效的监督，尽管我国目前已建立了一套比较完善的监督体系，主要包括政党监督、权力机关监督、国家专门行政机关监督、司法监督、群众监督、新闻舆论监督等，这些监督对于促进乡镇依法行政发挥了重要作用。但是监督力度仍然不够，有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重，群众对此意见很大。同时，总体监督机制在实际运作中也存在明显的缺点和不足。
　　（五）权责不统一
　　乡镇政府其权能是十分有限的，但却承担着繁重而具体的行政管理事务， 现行法律法规赋予乡镇政府执法的权利十分有限，一般执法主体资格多在县级以上政府或工作部门，但现实生活中许多工作乡镇又不得不做，很多事情又不得不管，从而住乡镇政府陷入了“欲为无权，不为失职”的尴尬境地，经常出现执法的越位、错位。这样，乡镇工作就被迫或自觉不自觉地做着许多与依法行政相悖的工作。当前乡镇与其他层级政府相比，突出表现特征是权小、责大、能弱。权小就是缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政；责大，就是乡镇政府作为基层政府直接面向农民，担负着重要职责；能弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。这种权责不统一的机制，直接影响了乡镇政府依法行政的能力。
　　（六）法治意识薄弱，缺乏用法律思维解决问题
　　当前，虽然乡镇公务员队伍的政治素质比较硬，但由于传统原因，权力崇拜意识、权大于法的思想、重义务、轻权利观念还在影响不少人，忽视私权利的保护、义务本位思想还比较严重。在这些人的工作经验中，法治意识薄弱。一些乡镇政府工作人员习惯于用开会、发文件、打电话来开展工作，习惯于用行政命令来“治”民等行政工作方法， 缺乏用法律思维解决问题。
　　乡镇依法行政工作中之所以存在以上问题，最重要的是法治精神没有深入到乡镇行政工作人员的心中，一些乡镇行政工作人员缺乏法治精神和法律信仰。因此，全面推行乡镇依法行政工作，必须弘扬法治精神。

　　二、弘扬法治精神，必须树立法律支配权力的观念，破除以下三个观念

　　（一）破除以权代法观念
　　以权代法观念在部分乡镇干部头脑中尚未彻底切除。比如：遇到问题想领导是怎么讲的多，想法律法规是怎么要求的少；处理问题，不管符不符合法律法规，都按领导说的办。因此，乡镇干部必须强化任何组织和个人都在法律法规范围内活动的观念，强化在法律面前人人平等的观念，尽快从习惯于以权办事转变到依法办事上来。
　　（二）破除以风俗代法的观念
　　当风俗习惯和现行法律冲突时，不依据法律，而遵照风俗习惯。基层农村，尤其是落后地方的农村，存在很多的风俗习惯，而有些风俗习惯，恰恰是和我们现行的法律法规相悖的，乡镇政府在调解中，往往要尊重当地风俗，结果是违背法律；而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍，结果无法“依法办事”。否则，面对的是群众的反对、“公愤”。类似的情况在农村比比皆是，因此，要坚持不懈地开展农村普法教育，不断增强广大基层干部和人民群众的法治观念，破除以风俗代法的观念。
　　（三）破除以情代法的观念
　　讲交情、重友情的意识已经成为部分乡镇干部办事情的一种思维模式。要破除这种以情代法的观念，根本的一条就是乡镇干部要牢固树立依法办事，遵纪守法的观念。只要是合理合法的事，不论是谁，都应该去办；如果不符合法律规定，必须一视同仁不去办。
　　1.必须树立职权法定原则，乡镇行政机关的职权，必须由法律规定，必须在法定职权范围内活动，对于法律赋予乡镇政府的职权，要正确行使，用足用好用到位，做到不错位；对于法律要求履行的职责，要勇于承担起来，做到不缺位；对于法律没有赋予的职权，坚决不去行使，做到不越位。
　　2.乡镇政府制定规范性非法律文件要合法。这是乡镇政府依法行政的基础和前提。规范性文件分为规范性法律文件（规章以上）和规范性非法律文件（规章以下）。制定规范性非法律文件必须有法律、法规和规章的明确授权，没有法律、法规、规章的依据，行政机关不得作出影响公民合法权益或者增加公民义务的决定。并且，乡镇政府依法制定的规范性非法律文件不能与“党委”联合署名。
　　3.乡镇政府行政执法行为要合法
　　行政执法行为也称为具体行政行为，其合法性总体上体现四个方面：一是执法主体合法，二是执法内容合法，三是执法程序合法，四是形式要合法，

　　三、弘扬法治精神，必须弘扬权责统一的法治精神，探索乡镇依法行政权责统一的新机制

　　权责一致的法治精神要求，乡镇行政机关依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任，不应当有无责任的权力，也不应当有无权力的责任。首先，法律、法规对乡镇行政机关的授权一定要充分。 其次，法律、法规在授予乡镇政府权力的同时，要明确规定其应当承担的责任以及行使权力的条件和程序。在制度上保证乡镇政府权力与责任的统一。最后，在法律、法规对乡镇行政机关充分授权的基础上，通过行政管理体制调整和改革，为乡镇政府依法行政提供良好的工作体制与机制。笔者建议，扩大乡镇政府的行政权力，下移行政执法权于乡镇，探索建立乡镇政府综合执法的工作机制。

　　四、弘扬法治精神，必须弘扬制约权力的法治精神，从制度上、源头上强化“权利”制约“权力”

　　首先，落实乡镇人大的权力，强化乡镇人大监督。要正确处理好乡镇人大与党委、政府的关系，真正实现乡镇人大在人事任免上的自主决定权、对行政行为的质询权以及财政审批权等。乡镇党委要坚持党在宪法和法律范围内活动的原则，加强对乡镇人大的领导，认真研究和帮助解决人大工作中存在的实际问题，支持乡镇人大依法履行职权，开展工作。乡镇政府要主动接受乡镇人大的监督，凡属乡镇人大职权范围内的事项，必须主动报请人大审议、批准，同时，要尽快完善有关乡镇人人特别是其主席团的法律、法规，明确规定乡镇人大主席团的性质、地位、组织机构及其职权，使乡镇人大工作更加制度化、规范化。并在此基础上，设立乡镇人大常委会，增强乡镇人大工作的经常性、实效性，保障乡镇人大职能作用的充分发挥，促进对乡镇政府的有效监督。
　　其次，探索实践乡党委、政府领导班子成员全部直选的选举思路，践行“权利”制约“权力”，“权力”来源于“权利”的法治精神。这是从根本解决了权力的有效监督，体现了人民监督的时效性，这种基层乡党委、政府直选的制度设计符合十七大报告中“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举”的精神，也符合现代民主法治精神。从而，从制度上、源头上强化“权利”制约“权力”。

　　五、弘扬法治精神，必须弘扬公平与正义的法治精神，推进乡镇政务的公开透明

　　公开透明是公平与正义法治精神的载体和主要表现形式，政务越公开，公平与正义的法治精神越彰现。因此，要切实推行乡镇政务公开，做到程序正当、诚实守信、阳光操作。具体做到：
　　（一）乡镇政务公开的内容要确保真实、及时，贴近群众
　　乡镇政务的内容一定要突出人民群众普遍关心和反映强烈的问题，容易出现不公正和腐败的问题。
　　（二）做好预公开制度
　　各乡镇机关和基层站办所在决定或处理与群众利益密切相关的重要事项时，在正式决定作出前将方案公布，在充分听取群众意见并进行合理调整和修改后，再予以正式公开。
　　（三）要突出抓好财务公开与监督
　　一是要把财务审核作为一项重要工作内容，重要财务开支要逐项审查，对违规违法开支要坚决刹住；二是乡镇机关的来人接待标准和支出情况，都要公之于众；三是要实行定期审计制度，通过这一举措促进依法理财，堵塞漏洞。