浅谈我国《著作权法》中“教科书法定许可制度

　　[摘要]教科书法定许可制度出台以来，丰富了我国的著作权法律制度，但是该制度在出版实践和司法实践中也暴露出不少缺陷，亟需《著作权法》修法时予以完善。文章从立法表述、适用范围、使用方式、使用对象的类型、作者事先声明保留权等几个方面进行了分析并提出了修改建议。

　　[关键词]著作权 教科书 法定许可 《著作权法》修订

　　[中图分类号]G23 [文献标识码]A

　　在教科书法定许可制度出台之前的研究多是围绕教材著作权进行的。因为无论是出版界，还是教育领域，教材都是一类重要的出版物或教学工具。在其创作及出版中有许多与一般图书的不同之处。正是这些特殊性，使与教材相关的著作权问题比一般图书更为复杂。科学合理地设计教材著作权的法律制度直接关系教材建设与出版及教育等工作。
　　一、教科书法定许可制度的出台
　　我国的著作权立法比较晚，在1990年颁布的《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）中尚没有针对教材的专门立法。在出版实践中，教材使用作品涉及的著作权问题已经影响到教材编写出版乃至教育活动。而国外，无论是法、德、日、意等大陆法系国家，还是英、美、澳等英美法系国家，均有为了教学目的而限制著作权的制度。
　　为了解决我国教材编写出版所遇到的法律障碍，由高等教育出版社发起，与人民教育出版社、人民卫生出版社联合成立了教材著作权研究课题组，开展深入的专题研究。该课题于1996年被批准为我国全国教育科学“九五”规划国家教委重点课题。该课题组的活动得到国家立法部门、行政主管部门、高校、科研单位的高度重视。考虑到教育事业关系国家经济、文化和科学事业的发展，关乎我国国民的素质，所以全社会都应当给予大力支持。在借鉴一些国家及国际条约规定的基础上，我国《著作权法》在2001年的修订中增加了一条，作为第二十三条，即“为实施九年制义务教育和国家教育规划而编写出版教科书，除作者事先声明不许使用的外，可以不经著作权人许可，在教科书中汇编已经发表的作品片段或者短小的文字作品、音乐作品或者单幅的美术作品、摄影作品，但应当按照规定支付报酬，指明作者姓名、作品名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利。前款规定适用于对出版者、表演者、录音录像制作者、广播电台、电视台的权利的限制”。
　　立法中没有使用“教材”一词，而是使用了范围更小的“教科书”一词，反映出立法者对该制度适用条件的审慎态度。该条的出台，标志着我国著作权法律制度中教科书法定许可制度的正式确立。
　　二、立法现状与制度特征
　　教科书法定许可是我国著作权法定许可制度中的一项重要内容，具体是指依照法律的规定，一定范围内的教科书可不经著作权人的许可而使用其已经发表的作品，但应按照规定支付报酬的制度。该制度的功能在于通过对著作权给予一定的限制从而促进作品的传播使用。
　　随着网络技术在教育领域的大范围使用，为了解决网络环境下教科书法定许可制度的适用问题，在2006年颁布的《信息网络传播权保护条例》第八条规定了网络教育领域的法定许可：“为通过信息网络实施九年制义务教育或者国家教育规划，可以不经著作权人许可，使用其已经发表作品的片段或者短小的文字作品、音乐作品或者单幅的美术作品、摄影作品制作课件，由制作课件或者依法取得课件的远程教育机构通过信息网络向注册学生提供，但应当向著作权人支付报酬。”从这一规定可以看出来，《信息网络传播权保护条例》第八条的规定，在网络技术环境、教科书载体形式、定向使用等方面做了补充性规定，实则是对《著作权法》中的教科书法定许可制度做了扩展性立法，扩大了该制度的适用范围。
　　但是，无论是以传统方式编写出版教科书，还是在网络环境下制作课件通过网络向注册学生提供，该项使用作品的法定许可都必须满足一定的条件：
　　1. 从使用作品的目的来看，必须是为了实施九年制义务教育和国家教育规划。至于是否以盈利为目的则不予限制。
　　2. 从适用范围来看，《著作权法》将适用范围限定在教科书，依据《信息网络传播权保护条例》的规定范围扩展至课件。但是并未延及教材或教学用书等更大的范围。
　　3. 从具体的使用方式看，仅可以依照法律明确规定的方式对作品进行使用。如以“汇编”的方式使用特定作品，或者用于制作教学课件。
　　4. 从可使用的作品类型来看，被使用的作品仅限于法律规定的已发表的几种作品，具体表述为作品片段、短小的文字作品、音乐作品或者单幅的美术作品、摄影作品。
　　该项制度还规定使用作品时应当按照规定向著作权人支付报酬，指明作者姓名、作品名称，且不得侵犯著作权人享有的其他权利。
　　三、教科书法定许可制度的不足与完善
　　从教科书法定许可制度出台的十余年实践来看，该项制度对于为了实施义务教育和国家教育规划的教科书的编写出版在一定程度上起到了促进作用，有助于教育事业的发展。也存在适用该条款的门槛过高，没有反映网络技术在教育领域的普遍应用等新情况。所以，在实施中也暴露出了该项制度在现有社会环境下的不足，亟需在本次新一轮修法中给予完善。
　　（一）适用范围
　　从现行立法来看，虽然将适用的范围限定在特定范围的“教科书”，但是由于没有对条款的具体含义做进一步的规定，在实践中出现了依据不同认识不一的情况。
　　我国现行《著作权法》第二十三条规定的适用范围是为实施九年制义务教育和国家教育规划而编写出版的教科书。这句话存在的主要问题是含义不清。
　　首先，何谓“教科书”？看似简单的问题，到了出版实践，到了教学环境中，模糊的用语带来的就是认识的不一致。与“教科书”一词相关的用语还有“教辅”“教学用书”“教参”“教育资源”等。如何理解“教科书”呢？参考相关资料，本文认为，立法原意应为：此条款中的“教科书”应是指课堂教学所用的正式教材，而不应包含教学参考书、辅导用书、辅导材料等。

　　接下来，又有了新的问题。如何判断是否属于实施九年制义务教育的教科书和实施国家教育规划的教科书？实践中又多有不同的理解。
　　在江苏省南通市中级人民法院审理的“丁晓春诉南通市教育局、江苏美术出版社侵犯著作权纠纷案”中，被告江苏美术出版社认为其出版的、使用了原告丁晓春摄影作品“街上红灯闹”的《乡土教材》是“根据《九年制义务教育全日制小学美术教学大纲（修订试用版）》的有关要求编写的，属于为了实施九年制义务教育和国家教育规划而出版的教科书”。而法院在判决中明确指出：我国著作权法第二十三条第一款关于法定许可使用的规定，旨在平衡著作权保护与公共利益需要，但该规定仅是对著作权的一种适度限制，适用该规定的教科书也并非泛指中小学使用的所有教材。根据《中华人民共和国义务教育法》的规定，义务教育的教学制度、教学内容、课程设置和教科书审订，应当由国务院教育主管部门确定。国家教育委员会在《全国中小学教材审定委员会章程》中规定，教科书的编写必须经中央或省级教育行政部门批准，经学科审查委员会通过，并报送审定委员会批准后，由国家教育委员会列入全国普通中小学教学用书目录。因此，《著作权法》第二十三条第一款规定的教科书，应当界定为经省级以上教育行政部门批准编写、经国家专门设立的学科审查委员会通过，并报送审定委员会批准后，由国家教育委员会列入全国普通中小学教学用书目录的中小学课堂正式用书。

　　那如何理解“实施国家教育规划”呢？根据目前的实践来看，除了教育部有教材建设规划外，很多的中央部委也都有与本系统或本行业相关的教材建设规划。这给如何认定国家教育规划增加了迷雾，也亟需以立法的方式尽快厘清。
　　从目前的《著作权法》（送审稿）第四十七条看，将现行《著作权法》第二十三条中“为实施九年制义务教育和国家教育规划而编写出版教科书”改为“为实施国家义务教育编写教科书”，依旧没有明确“教科书”的概念及范围。同时，适用的范围缩小至义务教育，将纳入国家高等教育规划的高校教科书排除在法定许可范围之外。
　　针对以上问题，本文建议修订中的著作权法将以上模糊用语具体化，避免司法实践、出版实践的认识不统一。同时，应进一步扩大该法定许可的适用范围，而不是使其范围更小，否则不利于教材建设和高等教育的发展。
　　（二）使用方式、使用对象
　　在现行的教科书法定许可制度中，《著作权法》确定的使用方式仅有汇编，在《信息网络传播权保护条例》中增加了制作课件的情况。从教育的需要来看，无论是汇编还是增加了制作课件的方式，均远远不能满足教科书编写的需要。建议修订《著作权法》时将汇编的使用方式扩展至不限定类型的“使用”。
　　同时，将可以被法定许可使用的对象限定在“作品片段或者短小的文字作品、音乐作品或者单幅的美术作品、摄影作品”也远远不能满足教科书编写出版实践的需要。目前《著作权法》（送审稿）第四十七条虽然在使用对象方面增加了图形作品，但是去掉了“作品的片段”这样的表述，实质上范围又有所缩小。作品的类型是纷繁多样的，教科书编写出版的需求也是多样的。在目前的教育活动中，尤其是网络技术的发展，各种类型的素材都有可能成为教科书的使用对象。在技术发展、教育发展的今天，对许可对象实行有限的列举实在没有必要，也会阻碍教科书建设、教育事业的发展。建议不再设定使用对象的类型，只要符合法定的条件，法定许可的对象可以是任何类型的作品。
　　（三）由作者的事先声明保留权改为事后收回权
　　教科书法定许可制度设计的初衷就是为了促进教育事业的发展，也就是说，出于对公共利益的更多考虑，对作者的著作权进行了强制性的限制，从而试图实现教科书对作品的无障碍使用和传播。但是著作权作为一个带有浓厚“人身”色彩的权利类型，毕竟与创作者有着千丝万缕的联系。为了实现公共利益与作者利益的最佳平衡，立法者为作者设计了事先声明保留的权利。也就是说，如果作者事先声明权利保留不许使用其作品，那么《著作权法》第二十三条的教科书法定许可制度则不能适用于该作品。这样可以充分尊重作者的个人意愿。
　　但是从制度价值分析，这样的设计与制度设计的初衷并不吻合。这样的设计在实践中也影响了教科书对作品的法定许可使用，使这项本来“门槛”就过高的法定许可制度的实施又遇到了障碍。
　　基于其制度设计价值的考虑及教育事业发展的实际需要，本文建议取消作者的事先声明保留权。结合目前《著作权法》（送审稿）第四十七条、第五十条的规定看，送审稿中取消了作者的事先声明保留权。
　　但是，本文认为，简单地取消该项权利并不够完美。因为要考虑作品的特殊性，即该作品确实可能因为作者个人原因或技术进步、新的研究成果的出现等原因不再适合教科书继续使用，而在这种情形下赋予作者一种特殊的收回权就成为必要。即作者在此种法定情形之下，可以向使用其作品的使用者、传播者声明，停止对该作品的扩展性使用，就是说使用停止在这一时点，不得再行扩大使用范围。当然立法应当对这种收回权的行使规定明确的条件，不应给先前使用者造成不必要的经济损失。
　　除以上内容之外，在修法过程中还应将《信息网络传播权保护条例》中的相关规定与《著作权法》的规定保持一致，目前存在《信息网络传播权保护条例》的规定突破著作权法的情况，这是不妥的。