试论欧盟废物管理法律制度的特点及启示

　　论文摘要 欧盟废物管理已形成了健全的法律体系，对各成员国废物管理起到了强有力的保障与支撑作用。本文分析了欧盟废物管理法律的特点，重点阐述了欧盟的废物管理法律制度对我国之启示。尽管中国废物管理与欧盟在产生背景、发展模式及程度等方面存在差异，认为重视并加强对欧盟废物管理法律制度的研究，并借鉴其先进的经验不仅能够为解决我国现有的废物管理问题提供管理思路和方法，而且对于逐步建立健全我国废物管理法律制度具有积极意义。
　　论文关键词 欧盟 废物管理 循环经济

　　欧盟是环保主义最活跃、环境法发展最活跃的区域，在废物管理方面一直处于世界领先地位，其最先认识到：作为一项完善的废物管理法律制度，应满足人类社会的可持续发展要求。随着欧盟一体化进程的推进，欧盟废物管理法律已经是一个数量越来越多、范围越来越广的超国家的、统一的法律体系。它不仅为各成员国提供了废物管理的法律依据，也起到了引领各成员国废物管理立法体系建设发展的作用。为加速实现废物减量化、无害化和资源化，欧盟各国普遍制定了一个有法律、经济、管理相结合的三位一体的法律体系。

　　一、欧盟废物管理法律制度的特点

　　欧盟废物管理立法在构成与发展趋势上，正不断地为适应管理需求而完善，由条例、指令、决定、建议等构成的废物管理法律体系在许多方面实现了继承与创新的结合，形成了有效的实施机制。
　　（一）坚持可持续发展和发展循环经济
　　欧盟的废物管理由早期单纯处理向综合治理转变，从根本上转变了废物处理的内涵，重视源头控制和综合利用，从而能够有效控制污染、回收资源。欧盟废物管理战略目标是通过选择较高层次的管理目标，确立了“废物分级”的处理体系，即遵循预防或减量——重复使用——循环利用——堆肥——处置的顺序，强调资源化是垃圾处置的首选方式和最终发展目标；将管理目标向物质产生的源头减量化延伸，全面且综合地考虑废物管理的每个阶段，立足于可持续发展的高度，通过对物质“从摇篮到坟墓”的整个生命周期管理，实现物质产生、流通、消费的全过程良性循环。“增长必须是环境可持续增长”体现了循环经济立法的特点，而“改进废物预防行动计划、更有效地利用自然资源、向可持续的消费型式转变”等措施，体现了力求遏制废物产量与经济增长同步态势的努力。
　　（二）先进的管理理念与可行的措施与目标
　　欧盟的环保理念一直在世界处于领先地位。理念的不断更新，必然带动着相应立法原则、制度及实施机制的调整和完善。因此，管理理念的与时俱进是欧盟实施有效废物管理的必然的思想基础。几乎所有欧盟成员国在废物管理上都经历了巨大的转变，强调减量化、资源化和无害化，有效提高了物质和能源的回收利用，并以资源化为废物处理的最终发展目标。欧盟通过环境政策、指令等，明确规定或体现了废物管理的基本原则，如源头治理、废物分级原则，充分体现了其废物管理理念的精髓。
　　此外，欧盟废物管理目标具体明确，严格限制达标期限。由于各成员国之间的资源环境状况、经济发展水平存在一定差异，因此欧盟通过制定废物管理的框架性指令，指导各成员国依据本国国情选择具体、适宜的方式以实现指令的目标，从而取得了较好的实施效果。
　　（三）政企职权分明，各司其职，协调运作
　　欧盟各成员国废物管理模式尽管有所不同，但均强调政企要分开，权责要明确，从而使管理机制协调运作。政府职能部门主要负责制定废物管理规划、法规并监督执行、引导社会资本注入、协调各参与方利益关系并对环境质量予以监控；企业则应在相关法律框架内，自主经营、自负盈亏。权、责、利明确，因而促进了各方的高效运作。 最典型的如德国处置包装废物的双向回收系统有限责任公司。政府只规定该公司应完成的回收利用指标并予以法律监控，其余均由市场决定，这样有利于推动再利用产业化及规模化。
　　（四）引入多种管理手段，提高废物管理的灵活性
　　欧盟的废物管理，不仅运用法律、行政手段，而且辅以税收、财政补贴等诸多经济手段，实现了多种政策工具的结合，从而使废物管理的各项制度得以贯彻实施。综合运用多种管理手段，可在很大程度上提高管理的灵活性，尤其是使用经济激励手段，能激发各企业改进技术、提高资源利用率的积极性。
　　欧盟废物管理大部分是以成员国各地政府财政投入为主，结合以政府许可形式引入的社会资本这一多元的融资渠道，从而为废物的综合管理提供了资金保障。此外，多个成员国都制定了较为完善的生态税收，它是对某些使用了危害环境的材料或消耗了不可再生资源的产品而施行的一种税。引入它有利于政府的宏观调控，促使生产者采用先进技艺，进而达到优化消费模式和产业结构的目的。
　　（五）公众的积极参与
　　废物管理是一项系统的综合工程，需要全社会的共同努力。只有广大公众积极投入环境事务中，享有更多的参与权，才能使全社会的环境意识越来越强，才能使环境法律制度得以贯彻实施。加强公众参与，形成多元化的环境管理机制已成为当前世界各国环境法治的重点。在欧盟，不只是政府和企业，各公民团体以及普通民众对欧盟环境法律、政策的制定均有重要影响，如在推行新的废物管理指令时，就十分重视对公众意见的采集与反馈。欧盟较强的公众环保理念和忧患意识使废物分类得以充分的展开，降低了废物处理的难度与成本，最大限度地实现了资源的再利用。
　　二、欧盟废物管理法律制度对我国的启示
　　（一）健全法制，依法进行废物管理
　　欧盟各成员国废物管理的法律框架已较为完善，几乎涵盖了社会生活中废物管理的各个方面，也使所有参与方有法可依，并依法享有各项权利；保障废物管理工作能够依照市场经济规律正常运行；就法律角度而言，健全的废物管理法律制度为废物管理产业化提供良好的发展平台，保障市场健康发展。 　最典型的例子是意大利进行的废物管理制度改革。1997年意大利颁布的第22/97法令标志着改革的正式开始，该法令确立了废物综合处理的政策：废物减量化；源头治理；回收、再利用和能量恢复的三维回收及无害化处置。它不仅促使清洁技术、生态标识、EMAS规定等的出现，还促成政府与经济实体间达成废物回收的自愿协议。其积极作用主要是突出了“污染者付费”和“共同承担责任”的原则；界定了废物处理运作的最佳辖区范围，这为规划垃圾处理厂综合网络时起到了至关重要的作用。 立法，是开展一切管理工作的依据。法律，作为国家意志的体现具有约束力及强制力，能够协调各方关系，有效地完成既定目标。欧盟废物管理的实践表明，通过立法对废物进行管理是废物管理体系中重要的环节，法律的强制力对促进废物管理非常有效。

　　（二）确立可持续的废物综合管理
　　目前，我国的废物回收后通常被直接填埋或焚烧，不但危害环境，而且浪费了大量可再循环利用的资源。可见，废物资源化对我国尤为重要。废物再利用水平低是一个主要障碍，由于废物回收周期长、收益率低，企业缺乏投入该领域的热情，因此政府应加大对这项基础设施建设的支持力度。此外，我国目前要求资源循环利用的相关政策规定也较少。目前，中国70%左右的垃圾通过简易堆放和填埋进行处理，20%左右的垃圾通过焚烧和堆肥进行再利用，其余的10%左右则通过废物回收进行循环利用。
　　可持续的废物综合管理是从多年的固体废物管理经验发展而来的成功理念。其重点是，所有主要利益相关者都参与全部废物系统内容的综合规划过程（从产生点到最终处置，并包括这两点之间的所有步骤：废物减量、循环利用、重复利用和资源回收）并对系统的各个方面都予以重视。 我们应确立可持续的废物综合管理，让所有的主要利益相关者都参与战略的规划和决策过程中，通盘考虑对所有废物管理技术的优缺点。这种管理模式采用分级管理原则，提倡解决废物问题的最佳途径是首先尽量减少废物产生，并在源头对可循环利用的物质进行分类，以提高可循环利用物质的质量，不能再循环利用有效减量的废物应尽可能重复使用。设定废物减量具体目标，由此解除废物产生量和经济增长的正相关关系。其核心思路是：在不影响经济增长的情况下，从源头减少废物量，避免废物产生应成为废物管理最优先的目标。
　　废物管理目标的设定，将决定我国废物问题未来的走向和可能达到的效果，也将决定有关部门将选择什么样的管理手段和策略。具体而言，我国可参照欧盟的《废物管理指令》，以降低社会整体物质消耗及物质消耗过程对环境的影响为根本出发点，将管理目标的优先顺序明确设定为：旨在避免垃圾形成和降低其后续有害性的产品设计和生产过程设计>产品或部件的再利用>垃圾分类和无害化的再生资源回收利用（包括厨余垃圾生物处理）>无害化的能源回收（且达到一定的能源利用效率）>最终的无害化处置。
　　（三）积极推进废物分类回收
　　废物分类回收是欧盟成员国普遍采用的收集方法，对废物进行分类能够提高对废物管理问题的认识，随之而来的是废物量的减少（或增长率的下降）。最典型的是葡萄牙政府在各城市建立了废物分类回收站。这种回收站由3个大型和1个小型垃圾桶组成。绿色、蓝色和黄色的3个大桶分别装玻璃制品、硬纸和铝制品，红色的小桶装电池。这一举措对废物的回收和处理起到了较大的推动作用。在分类回收基础上，建立各种废物再利用公司，使废物处理产业规模化。
　　废物分类是改变末端处理现状的必经之路，但它也是目前我国废物管理部门的软肋，应该在规划和实施上都得到加强，分类回收应主要从源头（个人、家庭和单位）抓起，尤其是废物分类运输和社区垃圾分类工作。因此，我们必须鼓励在源头进行废物分类的长期目标，当这一基本的先决条件确定以后，在废物管理系统的设计方面，才会有可能具有更多的灵活性和创新。我们要根据废物的特性，以最大限度资源化为原则进一步细化当前废物分类办法，强制执行废物分类，并积极推广废物焚烧发电、生物处理等资源化利用方式，通过制度建设，逐步建立废物分类回收及无害化处理相衔接的废物回收处理体系，从而提升废物资源化利用水平。另外，拾荒者和废品经营者对废物分类起到了积极作用，因此政府及社会公益组织应对他们给予必要的技术指导和行为规范，保证拾荒者和废物经营者安全工作、守法经营。
　　具体而言，首先要倡导全社会进行废物分类回收，在学校、机场、工厂等地，设置分类回收废物容器，将废塑料、废纸、废金属加以分类回收；倡导居民在家中使用不同颜色的垃圾桶，分装不同种类垃圾，再将垃圾扔到回收站、回收站将垃圾运往垃圾处理厂、以及垃圾处理厂处理的过程中也应分类处理。从保护环境、节约资源出发，确立强制废品回收制度，促进废物减量化和资源化；规定使用回收标志，标注在所有使用后需回收的商品及包装上，并标注其材料名称或代号、符号，以利于废物分类回收，促进废物回收利用。
　　（四）采用多种灵活的废物管理手段
　　在我国，经济激励手段只是政策法规等直接管制的辅助手段，而在欧盟，经济手段构成环境政策法律的基石。欧盟非常注意经济激励手段的有效性、管理可行性、成本最小化以及措施的可接受性。政府激励手段可用于对直接管理的补充，包括税费征收、押金制度等。此外，为鼓励绿色生产、绿色消费，欧盟及其成员国还建立和完善了绿色GDP、规划与布局、有效管理与监督、科技研发促进、多元化回收方式并存、公众参与、市场运行等制度。实践证明，经济激励等手段与直接管制结合运用，能够激发企业改进生产技术、提高资源利用率的积极性。适当运用税费、财政补贴等经济手段可以为垃圾的收集和处理等提供来源，使直接管制得以完善。
　　目前，我国大部分城市的废物收集、运输、处理过程均处在政府的统包统管之下，资金来源最主要的是政府财政，渠道单一，在许多项目资金都有缺口的目前情况下，其投入也是极其有限的，无法满足废物处理量大量增长的需要。废物处理业已经成为政府的一个沉重的包袱，严重制约了废物处理的可持续发展。从欧盟经验来看，不能完全依靠政府来解决废物问题，应由政府投资转变为企业、社会共同参与、广泛引入社会资本注入才能使废物管理事业蒸蒸日上，以推动废物处理市场化和产业化。在许多欧盟国家，废物处理产业在全国产业结构中占有越来越重要的位置。将废物处理上升到管理的高度，废物问题就变成一项大而全的系统工程，这不仅涉及废物收集、分类、填埋等方面，还涉及政府的环保政策、法律政策、处罚手段等问题。 　　（五）开展环保教育，提高公众参与
　　欧盟及其成员国在废物管理之所以走在世界前列，这源于具有强烈环境保护意识的欧洲国家追求可持续发展上的积极努力，与其较高的国民素质和全方位的环保教育分不开的。所有制度最终的执行都与公众参与有着密切的关系。如瑞典人民自觉接受绿色教育，并约束自己的行为。在他们眼里没有废物，只有错置地方的资源，几乎所有垃圾都是可回收的。他们把较零散的生活垃圾放入最严实的袋子，密闭保存，以避免洒漏或散发异味，然后将这类垃圾送到垃圾处理厂高温焚化，由此产生的热量用于企业生产。从而使瑞典一直保持了较高的资源回收利用率，真正实现了“把垃圾变成某种可利用新资源”的循环经济。
　　在这方面我们可以借鉴欧盟经验，积极开展环保教育，加强对公众环境意识的培养。通过协调整合政府、学校、企事业单位、非政府组织，多渠道、多形式地宣传普及废物管理知识及其重要性，并结合废物分类、垃圾收费等改革措施，让公民设身处地感受废物对环境的危害，从而使人们更深层次地理解对废物管理的重要性、提高公众法制观念和道德水准、自觉遵守有关法律规定。
　　此外，充分的公众参与是欧盟废物管理最显著的特点。在欧盟，政府、企业、非政府组织以及普通民众均有途径发表各自的观点，因而保证了废物管理法律制度的适用性与可行性。而目前我国的环境管理机制仍以传统的政府和企业双边制为主，在公众参与方面稍显不足。使公民有权利参与政策的制定中，有助于增强公众的自我认知性和自觉性，即会觉得自己为可持续发展作出了承诺，从而更积极地参与制度、政策的实施。因此，我们要通过引导公众积极参与，提高公众对废物管理的自觉性，积极参与废物分类等管理活动，降低废物处理成本高、利用率低的压力；另一方面使公众自觉践行从社会的源头减少废物产生，进行绿色消费，实现社会消费环节物质和能量的循环利用。