简析中国和缅甸外资立法对比之研究

  　　论文摘要 日趋开放的缅甸市场和美欧国家对缅甸制裁的解除使得缅甸投资环境迎来了新的局面。缅甸外国投资法律制度的新特点，中缅两国在外国投资法制度上的差异和在缅甸投资应注意的问题进行了解有助于促进两国之间的贸易往来，实现自由贸易以及进一步推动东盟自由贸易区发展。
　　论文关键词 外国投资法 中国 缅甸 对比
　　一、发展阶段和立法背景

　　（一）《缅甸联邦外国投资法》的发展历史
　　新《缅甸联邦外国投资法》的出台几经波折。缅甸联邦议会在2012年9月份通过了外国投资法草案，但是吴登盛总统并没有签署，而是提出了修改意见后发回议会重新审议。对于草案部分内容的透露中可以看出原草案承袭了较多旧法中的保护主义规定，很多条文意义含糊，明显缺乏对外商的吸引力。吴登盛总统明确表示过希望可以有一部给缅甸带来新的经济发展的《外国投资法》，而原草案明显没有达到这个效果。新法的诞生也是总统府和议会之间的博弈过程，议会偏向于保守，而总统府则力求开放发展，振兴经济。缅甸官方报纸《缅甸新光报》2012年11月2日报道，新版草案符合吴登盛所提更加灵活、对投资者友好的要求，议员就11点意见中的10点作出了修改。因此，吴登盛总统于12年11月2日签署实施新法。
　　（二）《缅甸联邦外国投资法》的新规定
　　新法在投资方式中增加了合作投资的投资方式，而且改变了对于合资比例的规定，新法并没有规定合资企业中外国资本的投资下限。新法对于委员会组成人员作了较详细的规定，对于投资委员会的职权作出更为细致的划分，并且还对投资委员会的工作流程和工作方式进行规定。缅甸政府公布的外国投资法实施细则首次允许外资投资其零售领域。新法承认私有用地的土地使用权，使用权最长可达50年（可以延长）。但是如果外商利用土地投资农业和畜牧业，那就必须采用与缅甸国民合作经营的投资方式。

　　二、中缅立法之对比
　　（一）立法模式
　　中国和缅甸的外资法都是以主席令的形式颁布，而相关的实施细则由政府部门予以制定和公布。因此两国的外资法在法律效力方面都具有比较高的权威性。缅甸与中国的外资法最大的不同在于缅甸对于不同类型的外国投资企业采取统一的立法，均使用《缅甸联邦外国投资法》和《缅甸联邦外国投资法实施细则》。中国针对不同的外资企业类型制定了三资企业法。中国对于外资企业和外资投资的规定显得更加全面和具体，根据企业的不同类型制定不同的法律规范，能够更多地考虑到企业的特点，也更加具有针对性。
　　（二）外资投资方式
　　根据新缅甸外国投资法的规定，外国人在缅甸的投资可以通过三种方式进行，在许可的领域全额投资、与国民或相关政府部门、组织合资或者签订合同进行合作。缅甸对于外资在缅甸投资的企业基本采取同样的对待方式，从目前的立法上看区别并不明显。
　　中国存在中外合资、中外合作和外资独资三种形式。中外合资企业都是法人，以有限责任公司的形式进行营业和运作。中外合作企业分为依法取得中国法人资格的和非法人的两种类型。具有法人资格的中外合作企业也是以有限责任公司的形式存在。而在中国的外资企业可以是有限责任公司，经批准也可以是其他的责任形式。中国的分别管理的模式有一定的科学性和先进性。不同类型的外资企业有不同的特点，分别规定有利于充分考虑不同的外资投资形式的需求和现状。
　　（三）合资比例
　　外资方与缅方进行合资经营时，双方的资本比例可以由双方商议决定，对外资投资的比例不作硬性要求。《缅甸联邦外国投资法实施细则》规定了外国投资者如愿同缅甸公民合资经营限制的项目或禁止的项目，外国投资资金比例不许超过全投资额的80%。投资委员会可在联邦政府的同意下，颁布通令修改此规定。与缅甸的外国投资法有所不同，中国规定在合营企业的注册资本中，外国合营者的投资比例一般不低于25%。中国的中外合作经营企业法也规定了具备法人资格的合作企业中外国合作者的投资一般不低于合作企业注册资本的25%。缅甸外国投资法对于外资的最低投资额度的规定因投资领域不同而由委员会征求政府意见后加以区分和规定；中国的三资企业法中并没有对不同产业采取不同的最低投资额度。
　　（四）管理机构
　　中国针对不同的外国投资企业分别规定了相应的管理机构和监管单位，不同的类型的外国投资企业由不同的政府机构进行批准。缅甸对于外国投资事事务的管理则设立了专门机构——缅甸投资委员会，其对于外资投资项目、合资比例、投资方式、优惠待遇和用工要求等方面都有较大的权限。《缅甸联邦外国投资法》及其实施细则中对于很多具体领域和具体产业并未作详细的规定和要求，将这些监管的权力赋予了投资委员会。拥有专门的管理机构有一定的好处，在办事效率，工作协调和统一规定等方面都可以做得比较好，但是对其的监督管理也成为一个重要问题。
　　（五）投资条件
　　《缅甸联邦外国投资法》第八条列举了十八项审批投资项目的原则。这些原则实际上表达了缅甸政府吸引外商投资的根本目的，即利用国外资金和技术增强本国的弱势产业、在保护本国利益的前提下解决本国劳动力就业问题和发展地区和国家的金融实力。
　　中国的三资企业法一般仅对不予批准的企业作原则上的消极规定，总结起来一般有一下几项：有损主权和公共利益、危害公共安全、违反法律法规、可能造成环境污染、不符合中国国民经济发展要求等。
　　（六）投资项目
　　中国将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类。鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目列入《外商投资产业指导目录》，除此之外的项目为允许类外商投资项目。对外商投资项目分为几个类别有助于政府对于不同外商投资项目的区别对待，例如在税收、外汇等政策鼓励上会有不同的规定。

　　《缅甸联邦外国投资法》仅规定“在缅甸投资的相关项目须为联邦政府事先同意并经委员会公布”，并列举限制或禁止的项目。法律还规定了投资委员会在征得联邦政府同意后可以批准确实对国家和人民有利的但属于限制或禁止项目的外商投资，但具有极大影响的重大项目，委员会需通过政府向联邦议会报审。在2013第 1号通令中，缅甸对于外商投资产业有了比较明确的规定，颁布了外国投资者不准经营的、只准许通缅甸公民合资经营的和特许经营的项目名单。实施细则第14条规定了外国投资者投资限制或禁止的项目须考虑当地人民、社会机构、当地行政机构和内比都委员会或有关省邦或联邦政府的态度。相比较来说，中国对于投资项目作出更为详尽的规范，将本国政府对于外资投资项目的态度表明清楚，既有利于维护本国利益也可以激发投资者的投资热情。
　　（七）优惠条件
　　一般来说，中国在外商投资的减免事项方面都是实行国民待遇，无论在投资条件、税收优惠和惩罚力度上面，我国都本着一视同仁的态度。然而，缅甸对于外商投资适用《缅甸外国投资法》，而对本国公民则是适用《缅甸公民投资法》。两部不同的法律对于投资减免规定也有所不同，缅甸对于部分特定产业的外商投资项目几乎可以说是“超国民待遇”的优惠。优惠条件往往是外商考虑是否进行投资的重要因素，缅甸政府在税收优惠方面的规定具有不小的吸引力。
　　三、中国在缅甸的投资现状和风险

　　（一）投资现状
　　截至2012年8月，中国对缅甸投资总额位居外国对缅投资首位。中国贸促会副会长于平介绍，目前，两国经贸关系维持稳定快速发展，中缅双边贸易投资和经济合作已形成多层次、多领域、多形式的互利合作格局。
　　缅甸的资源非常丰富，拥有优越的自然条件，这也是外商投资者对于缅甸的最大兴趣所在。缅甸森林覆盖率在百分之五十左右，拥有丰富的矿产资源，而缅甸生产的宝石和玉石畅销全球，石油和天然气则是各国争相投资的项目，缅甸的水力资源也相当丰富。中国在缅甸的各个领域均有投资，特别注重对于水电站的投资。但密松水电站工程项目的受阻停建使得一段时间内中国投资者对于在缅甸投资是否能够得到保障产生了怀疑。随着外国投资法及其实施细则等法律法规的出炉，各国投资者包括中国投资者都翘首期盼这个新法能给外资投资带来切实的保护。
　　（二）在缅甸投资所面临的风险
　　1.用工要求和人力资源纠纷
　　缅甸劳动力丰富但缺乏高素质和精英人才，大量青壮年劳动力是缅甸积极吸引外商投资的原因之一，因此缅甸对于外资企业雇佣本国劳工有明确的规定。雇主只有在优先招聘本国公民而没有合适人选后，才能向投资委员会申请批准，引进国外劳工。投资方在缅甸投资会面临缺乏高级管理人才和专家型、技术型人才的现实问题，由于语言、习惯和风俗上的不同，雇佣缅甸本国的员工需要有相应的管理模式。
　　2.准入和控管的严格标准，明显的保护主义
　　投资委员会是政府特别成立的专门机构，具体的外商投资项目都须经由投资委员会进行审核、批准。由于缅甸立法在很多事务方面仍然没有明确细致的规定，投资委员会因此在很多具体事项上都有最后决定权，这也就意味着不确定性带来的风险的存在。缅甸允许外资投资的项目和领域比较局限，很多投资区块至今仍没有外资投资的先例。如果中国投资者进行新领域的投资或开发，可能缺乏指导性的意见和策略。如今的政府是主张对外开放的，但是由于缅甸经济封闭时间过久，在过去很长一段时间内，缅甸的很多领域都是零投资的状态，外商在进行投资时会面临着许多未知风险和未知因素的影响。
　　3.缅甸法律机制不够完善，有些规定仍不明确
　　很多问题仍然没有作具体明确的规定，投资者实际中遇到的问题，需要向投资委员会或政府提出审批报告，因此可预见性和透明度都比较低。实施细则的出台弥补了《缅甸联邦外国投资法》中存在的不少问题，但是由于缅甸刚刚实施对外开放，在很多问题上缺乏经验，因此法律机制总体而言还是不够完善。现有的缅甸外国投资法对于很多无法确定的问题都笼统地规定为“经联邦政府同意，由投资委员会决定”。这种含义不明的规定使得很多不确定风险的存在，也意味着在投资过程中会出现很多不确定的干扰因素。政府的不稳定状态也使得法律的稳定性也得不到保证，可能出现朝令夕改的状况。
　　4.金融外汇监管手续的繁琐
　　缅甸经过汇率改革，实施新的“管理浮动汇率制”，但缅甸对于外汇的管制仍然比较严格，因此将收益汇出仍需要走比较复杂的程序。缅甸外汇管理规定，未经外汇管理局负责人的许可，任何人在国内不得买卖、借贷、兑换外汇。缅甸不允许缅币出入国境，因此提取收益是一项比较复杂的问题。但是在中缅边境地区的贸易则可以使用人民币和缅币。《缅甸联邦外国投资法》及实施细则对于外汇汇出有了比较详细的规定，基本可以确保投资者的税后收入可以正常汇出，但是仍需要相关部门的批准，手续比较繁琐。
　　5.政局不稳定的影响
　　由于缅甸的政局动荡不稳，因此导致某些地区的投资环境得不到保证。由于缅甸国情的特殊，每个地区尤其是少数民族地区的法律制度或许跟其他地区有所区别。在某些地区被视为合法的外资投资行为却极有可能在另一个地方被认定为不合法，地域之间的差异所带来的风险不得不加以考虑。正是由于缅甸的政局动荡不安，因此缅甸的司法环境和执法环境也得不到保障。虽然缅甸已经制定了正规的成文法，但是由于对于法律法规的执行力度不够，使得法律法规的约束力受到影响。