简论完善我国立法授权制度探析

　　论文摘要 随着《立法法》修改列入十二届全国人大常委会五年立法规划，如何完善立法授权制度已成为法学界密切关注事项。鉴于现行立法授权制度存在着规范内容不周延甚至前后矛盾、仅对授权主体与多元被授权主体作出残缺不全的规范、绝对法律保留事项范围过窄等问题，修改《立法法》有关立法授权内容时，需要从改变分散规范模式为单独设章的集中规范模式、全面系统地规范各种立法授权主体和多元被授权主体、进一步扩大绝对法律保留事项范围等方面作出完善。
　　论文关键词 立法授权 法律保留 授权法规 授权规章
　　
　　2000年颁布实施的《立法法》首次从国家法律层面对立法授权作出明文规范，这标志着我国立法授权制度开始走上了法制化轨道。十四年来的授权实践也表明，这些制度对规范我国立法授权法治化确已起到了一定的积极作用。但是，若将我国立法授权实践与《立法法》有关立法授权规范加以对比，就会发现：《立法法》中有关立法授权的规定存在着因规范内容分散而导致的不周延甚至前后矛盾、对授权主体和多元被授权主体未作全面系统规范、绝对法律保留事项范围过窄等问题，因此有必要以十二届人大常委会修改《立法法》为契机，对有关立法授权规范内容从以下几方面加以完善。

　　一、《立法法》中应专章规范立法授权制度

　　现行《立法法》将有关立法授权制度规范分散设置于：第一章总则第九条、第十条、第十一条；第四章第六十五条；第五章第八十一条第二款、以及第八十六条第二款。如果将这些有关立法授权的内容集中加以审视，就可以发现：分散规范方式容易导致规范内容不周延甚至对同一规范内容作出自相矛盾的规定。
　　首先，《立法法》第九条规定不周延。第九条将法律保留事项区分为相对保留和绝对保留，并且规定了全国人大及其常务委员会不能授予国务院的三方面绝对法律保留事项。然而，该条规定在立法表述技术方面存在两方面的不周延问题：其一，该条规定没有明确相对保留事项能否授权特定地方制定授权的地方性法规或者授权的地方政府规章；其二，该规定也没有明确这些绝对保留事项同样也不能授予地方制定授权法规或者授权规章。因此，在修改《立法法》时，有必要在立法授权专章中明确规定相对保留法律事项不仅可以授予国务院而且可以授予地方立法主体，同时规定绝对法律保留事项不仅不得授予国务院而且不得授予地方有关立法主体，以全面、系统、周延地规范被授权主体以及禁止授权事项。
　　其次，《立法法》第八十一条第二款与第八十六条第二款规范内容实质上存在冲突。《立法法》第八十一条第二款规定地方依据授权制定的授权法规可以变通法律并且在本经济特区范围内适用，但是第八十六条第二款又规定“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”。这会导致，只要有人对变通上位法的授权法规持有异议，该变通上位法的授权法规就不能直接依据第八十一条第二款规定在经济特区适用，而是需要全国人大常委会裁决后才能适用。《立法法》的这两条自相矛盾的规定显然需要在立法授权专章中作出协调规范。
　　由此可见，《立法法》修改中，有必要采取单独设章模式，全面系统地对授权主体、被授权主体、可授权事项、禁授权事项，授权法规和授权规章的效力等内容作出全面协调规范，并构建完整的有关监督体系，从而最终实现立法授权法治化的目的。
　　二、需要明确将全国人大常委会列为可以授予地方立法权的授权主体

　　从我国授权实践历史看，全国人大及其常委会都曾作为授权主体，如1981年和1992年作出授权地方立法的授权主体是全国人大常委会，而1988年和1994年以及1996年作出授权地方立法的授权主体是全国人大。
　　然而，从立法授权制度看，《立法法》第六十五条有关规范授权地方立法的内容中仅对全国人大作为授权主体作出规范，而没有对全国人大常委会作为授权主体作出规范。既然1981年和1992年授权决定仍在生效，那么在全国人大常委会收回这些授权决定之前，《立法法》就有必要统一对全国人大和全国人大常委会作为授权主体加以确认。
　　由于依据现行宪法规定，全国人大与全国人大常委会分别对基本法律事项和其他法律事项制定法律，因此从逻辑上讲，《立法法》仅规范全国人大授权地方权力机关制定授权法规，会促使人们对全国人大可以将“基本法律事项”的立法权授予地方制定法规而全国人大常委会却不能将“其他法律事项”的立法权授予地方制定法规产生疑问。既然《立法法》仅规范全国人大作为授予地方立法权的授权主体与授权实践脱节，并且《立法法》不应无视全国人大常委会曾经授权地方制定经济特区法规的历史事实，那么基于全国人大和全国人大常委会立法事项权本身存在差异，在修改《立法法》时，应将二者一同作为可授予地方立法权的授权主体加以规范。
　　三、需确认深圳等四个较大的市的人民政府仍是被授权主体

　　授权规章与一般政府规章的区别是授权规章可以变通上位法律。实践中，1992年的授权决定、1994年的授权决定以及1996年的授权决定分别授权深圳市人民政府、厦门市人民政府、汕头市人民政府以及珠海市人民政府可以制定授权规章在各特区地域范围内实施。
　　然而，在立法授权制度层面，《立法法》仅在第六十三条第四款确认了经济特区所在地的市是较大的市，并且依据《立法法》第七十三条规定，较大的市的人民政府可以制定一般政府规章，但是《立法法》并没有对实践中已经存在的经济特区所在地的市人民政府经过授权后可以制定授权规章问题作出明确规范。这也就是说，在实践中，依据1992年授权决定，深圳市人民政府可以制定在深圳特区范围内实施的授权规章，也可以依据《立法法》第七十三条规定，作为较大的市，行使较大的市的人民政府一般规章制定权，因此深圳市人民政府事实上可以行使双重立法权。但是，《立法法》第六十五条并没有对全国人大及其常委会能否授权经济特区所在地的市（如深圳市）人民政府可以依据授权决定制定授权规章。这必然造成被授权主体及其权限制度与授权实践脱节。与此相对比的是，《立法法》第六十五条明确对授权经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会可以根据全国人大授权决定制定授权法规作出了规范。

　　《立法法》仅规范授权地方权力机关制定授权的经济法规而不规范授权地方人民政府制定授权的经济规章也导致人们对《立法法》生效之后经济特区所在地的市级人民政府能否继续依据1992年的授权决定、1994年的授权决定以及1996年的授权决定行使授权规章制定权持有不同意见。可见，应修改《立法法》第六十五条规范内容，对全国人大及其常委会授予地方权力机关制定授权的经济特区法规与全国人大及其常委会授予经济特区所在地的人民政府制定授权规章一并明确作出规范。

　　四、需要进一步扩大绝对法律保留事项范围

　　绝对保留事项是事关国家主权归属问题，也是事关依据我国宪政体制合理设定适合我国国情的有限立法职权转移的问题。在一个单一制的国家中，国家主权事项应是由国家最高议事机关行使法律规范创制权和作出决断权的事项，因此该事项方面的立法权既不能授予行政机关，也不可授权特定地方政权机关行使。同时，一国中有关国家政权机关组织及其职权事项，也因事关一国特定宪政体制下公权力配置和责任承担，因而属于必须由国家最高议事机关亲自制定法律规范的事项。
　　然而，《立法法》仅将其第八条列举的第4项、第5项和第9项中有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项确认为绝对保留事项，而没有将第1项“国家主权事项”和第2项“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”等列举为绝对法律保留事项。《立法法》未将这些事项列入绝对法律保留事项有可能引发主权因授权立法而受损或公权力配置不当的不良状况。
　　事实上，立法实践中已经发生了因法律未明确规范国家机关组织职权而引发特定权力由谁行使的争议事件。例如，2011年1月19日国务院公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”国务院行政法规的这一条文事实上对人民法院是否履行有关拆迁事项的强制执行权作出了规范。这也就是说，作为国务院在行使行政法规制定权的过程中对国家司法机关的特定职权——拆迁事项的强制执行权——作出了规范。然而，人民法院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定履行强制执行职权一段时间之后，最高人民法院却通过一个司法解释对人民法院是否履行土地征收以及房屋拆迁事项的强制执行权作出与国务院规定并不完全一致的认识，即最高人民法院通过制定自2012年4月10日起施行的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号）将有关土地征收以及房屋拆迁事项的强制执行职权交回地方人民政府。法释〔2012〕4号第九条则规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”这一司法解释规范，事实上，将国务院行政法规中规定的土地征收以及房屋拆迁事项的强制执行职权由人民法院履行转变为一般情况下仍由地方人民政府履行。之所以国务院行政法规与最高人民法院司法解释（法释〔2012〕4号）对土地征收以及房屋拆迁事项的强制执行职权作出不同规范，其原因主要在于：由哪个国家机关行使土地征收以及房屋拆迁事项的强制执行权本应属于全国人大及其常委会明确以法律作出规范的事项。这也即是说，该事项本属于应由全国人大及其常委会在法律中明确规范的事项，并且属于绝对保留事项。因此，一旦全国人大和全国人大常委会之外的立法主体（如国务院）行使了绝对保留事项的立法权就会造成因其不具备民意代表机关权威性而遭到被配置职权机关不认可的结局。
　　由此可见，有必要通过修改《立法法》第九条扩大绝对法律保留事项范围，并且至少将现有绝对保留法律事项范围扩大到除了第八条列举的第4项、第5项和第9项外，还包括第八条列举的第1项和第2项。