农村小城镇建设的差距及原因分析

　　一、苏南、苏北小城镇发展的不同特点

　　江苏省小城镇建设是全国小城镇建设的典范，但省内小城镇建设具有区域不平衡性，主要体现为苏南、苏北小城镇建设的梯度发展，南北差距较大，各自呈现不同的特点。

　　(―)苏南小城镇发展的特点

　　苏南地区的小城镇素以历史悠久，数量众多，类型多样而闻名于世。苏南小城镇多数都有上百年甚至上千年的历史。如吴江的松陵镇，建镇于唐代，距今已有1300年的历史;苏南小城镇星罗棋布，密度较大，平均每50.13平方公里就有一个小城镇，城镇相距仅6~10公里;小城镇类型多样，工业型城镇如盛泽镇，商贸型城镇如震泽镇旅游型城镇如同里镇，交通枢纽型城镇如平望镇政治中心城镇如松陵镇均各具特点。

　　改革开放以来，苏南小城镇建设在其特定的经济基础和区域环境下，较早地进入商品经济运行的轨道，表现出发展的灵活性和强劲的发展势头。苏南小城镇发展具有以下明显特征：

　　1.小城镇发展以工业经济为推动力。工业经济的注入，使城镇建设面貌一新，突出表现在:①乡镇工业的崛起使城镇的经济职能由“以农为主”转向“以工为主”，工业用地大量增加，明显高于国内同级城镇;②城镇的发展对工业经济的依赖性越强，城镇基础设施建设离开工业的支撑，就不可能出现如此大的质的飞跃;③城镇集聚的人口主要来源于农村的务工经商者，他们成为推动城镇发展的重要力量;④小城镇原有的规模和江南水乡的原始风貌已被打破，不少城镇开始具备城市风貌;⑤城镇由封闭走向开放，对外经济联系也越来越广，逐步摆脱了小农经济的束缚，向开放型、专业型、联合型的高层次发展。

　　2.市域中心城镇的发展尤为迅速。中心城镇作为各县（市）的核心，各县（市)都很注重这些小城镇的发展，对它们的发展会予以各方面的支持，以加快其发展进程。而一般小城镇由于面广量大，难得到外部强有力的政策和资金支持，只能依靠发展乡镇企业来进行自身积累。

　　3.小城镇的指向性明显。小城镇的发展首先表现为经济中心的指向。随着工业经济的发展，经济中心由农村转向城镇城镇的各项基础设施远远好于广大农村，自然地成为经济增长最有利的依附点和集聚点。经济发展与城镇建设的相辅相成关系在这一时期尤为明显。

　　城镇发展的另一个重要特征是交通的指向作用。在城镇体系的形成时期，水运条件的指向作用明显，所有的城镇均傍河而立，具有浓郁的水乡城镇特色。现代交通的发展，极大地改变了人们的出行方式，从而对小城镇的发展规模和方向产生了巨大的影响。公路的高速、高效以及它与铁路、航运的便捷联系，大大提高了出行的时效，人们纷纷弃水从陆，快速、便捷的交通条件成为城镇发展共同追求的目标。

　　4.第三产业得到较快的发展人民生活条件和生活环境得以改善。在第二产业的带动下，第三产业迅速发展，各项服务设施得以完善和发展。交通、通讯等行业的发展提高了城镇化水平，融合了城乡经济，涌现出了一批经济发达、环境优美及生活设施一应俱全的小城慎大大提高了人民生活水平。

　　5.迁移人口是城市人口规模增长的重要因素。迁移人口包括本地农民向城镇的转移和外来常住人口两部分。苏南地区有农村劳动力521.05万人。从产业结构看，从事第二、第三产业的农村劳动力占绝大多数，他们中除一小部分劳动力输出到外地，其余基本上进入各级城镇务工经商。农村劳动力的职业与地域的转移对城镇发展的要求也越来越高，城镇的发展就必须适应这一职业转化的潮流。

　　(二)苏北小城镇发展的特点

　　苏北小城镇的发展与其经济发展息息相关。由于地理及历史原因，解放前苏北比苏南贫穷落后，小城镇发展受到严重的阻碍。解放后，苏北人民在党和政府的领导下，从治淮工程开始大兴水利，改善了灾祸连年的局面，但经济发展仍很迟缓。改革开放给苏北地区经济发展带来活力，80年代，城市化进程较以前加快，但囿于传统农业与现代工业的巨大落差，科技、教育等的不发达，资金、人才的短缺，该区城镇化缓慢，其运行轨迹带有极强的落后印迹和特征。

　　1.城镇化水平较低。1996年底，苏北拥有徐、淮、盐、连、宿等城市10座(其中县级市5个）除徐州市为大城市外，其余中小城市各居半数。有建制镇248个。小城镇数量少，规模小，小城镇的非农人口平均只有几千人。小城镇基础设施差，通讯、交通落后，许多居民还保持着农村的生活习惯。在城镇布局上，没有形成一定的特色，空间结构呈现出沿河、沿路一字排开的格局。

　　2.城镇产业结构不合理。苏北小城镇在发展工业过程中，原材料生产部门比重大，加工业薄弱，附加值低，企业规模和所有制结构不合理，严重影响第三产业的发展。1994年，苏北的乡及乡以上国有经济工业产值比重高达50.3%,高出全省平均值21.5个百分点，而集体工业产值仅为8%，低于全省平均值11.8个百分点；以农副产品为原料的轻工业产值比重近40%高于全省平均值5个百分点。

　　3.小城镇常住人口比重大。苏北小城镇由于第二产业不发达，对人口的集聚能力较差，摆动人口与流动人口少，许多农村剩余劳动力纷纷向苏南、苏中和其它地区转移。尤其是农村中有一定知识、技能的劳力都涌入中等城市或外地发达城慎造成本地区城镇人口素质低下。

　　4.小城镇布局与城市化要求不适应。小城镇是大中城市与农村的联结点，但在苏北却显得十分零散，远不能满足城市化的要求。1994年底，苏北小城镇有248座，占全部乡镇个数的31.8%，分别比全省平均、苏南、苏中低13.4个百分点、42.8个百分点、11.3个百分点。从小城镇密度看，苏南每50平方公里就有一个小城镇，而苏北每210平方公里才有一座小城镇;苏南已成小城镇群体区，苏北小城镇非常稀疏，很难形成一个良好的城镇体系。

　　二、苏南、苏北小城镇建设的差距

　　(―)苏南、苏北城镇化水平的比较

　　通过衡量小城镇建设的指标体系和苏南、苏北的实际值（见表1)可以看出苏南、苏北所处的城镇化阶段及其差距。从总体上看，苏南的城镇化水平高于苏北，处于由中级城镇化向高级城镇化的过渡阶段，而苏北的城镇化水平尚处于初级阶段。

　　(二)苏南、苏北小城镇的数量与规模的比较

　　从小城镇的数量看，苏南比苏北少；从城镇体系来看，苏南小城镇高层次的比例大于苏北。苏南有县城镇9个，比苏北多7个；建制镇312个，比苏比多64个;从小城镇的密度来看，苏南小城镇每万平方公里有22个，苏北仅有15个。苏南由于城镇密度大，城市体系完善，地域接近，小城镇在传递次序或服务半径上都优于苏北。苏北小城镇布局不尽合理，缺乏中心城镇和建制镇，乡镇太分散，规模小，不能构成一个纵横交错的城镇经济网络（见表2)。

　　三、苏南、苏北小城镇发展存在差距的原因

　　1.小城镇发展的机遇不同。从历史来看，江苏省小城镇的大量兴起，是在明清时期至鸦片战争前。由于江苏南部地区商品经济的发展，民族资本发育较快，苏南地区一些区域城镇体系在那时就已初步形成。鸦片战争至解放前，帝国主义的入侵和外国资本的输入，苏、锡、常地区工商企业及城镇发展较快，而苏北却随运河航运作用的减弱，发展机遇减少，沿线城镇随之衰落。解放后至改革开放前，全国所有城镇建设基本都处于停滞状态，苏南、苏北小城镇的变化不明显。

　　改革开放后，江苏省小城镇发展面临着新的机遇，但由于历史原因，此时苏南、苏北小城镇已不在同一起跑线上。1978年家庭联产承包责任制的推行，使本来就人多地少的苏南农村有了大量的剩余劳动力。80年代后，农村改革的深入，双层经营体制的实行，搞活了流通，加速了农村非农产业的发展。这些都为小城镇的发展提供了条件。此时，苏南乡镇企业得到国家的肯定并被给予了许多优惠政策，从而迅速发展，呈现出燎原之势。乡镇企业的发展与小城镇建设存在着关联性，所以带动了小城镇的发展。1992年邓小平南巡讲话后，对外开放力度加大，又给小城镇的发展带来了活力。在这一次又一次的机遇面前，苏南小城镇建设充分把握了每一次机遇，推动了自身的发展。苏北小城镇却没有很好抓住发展机遇或寻找出自身的发展机遇，导致小城镇发展迟缓。

　　2.小城镇建设的发动机制不同。在80年代以前，中国的城镇化是自上而下的发展模式，城镇的发展规模和设置完全由政府统一制定。随着经济体制改革的深入，小城镇建设的发动主体呈现出多元化，形成自下而上的城镇化模式。

　　苏南地区随着乡镇工业的发展，农民有了改变身份的强烈愿望，而进入大中城市的限制较多，便纷纷涌向小城镇发动起了一场自下而上的城镇化革命。农民自筹资金集资建镇减轻了政府的负担，加速了城镇化进程。苏南城镇化发动主体是农民，实现的途径是依托小城镇的发展，带动整个城镇化水平的提高，走的是一条“农村包围城市”的道路。

　　苏北地区城镇化的发动主体仍然是政府。在政府和地方部门的资助下，先搞好基础设施，再通过各种优惠政策，吸引农村人口到城镇居住。这种小城镇在发展过程中较为被动，很难形成自身特色，产业结构不尽合理，城镇经济发展缓慢。

　　3.小城镇接受大中城市的辐射效应不同。苏南大中城市密集受其“泽及”，是全省城市辐射效应最强的地区。大中城市通过对周边地域的投资、技术扩散和企业联营，发挥着巨大的辐射效应。苏南农村不仅受区域内苏、锡、常3个城市的发展带动，且受上海的强劲辐射，许多乡镇企业在创办之初和成长之际都得到上海科技人员的指导。在苏、锡、常、沪4市的交叉重迭辐射下，苏南农村产业结构发生了质的变化，小城镇不断涌现，并在其发展过程中形成了一定的特色。

　　苏北大城市稀疏，城市实力薄弱，辐射效应差。在面积占全省52，的苏北区域内，只有徐州1座大城市和淮阴、盐城、连云港3座中等城市，这4市近几年的城市工业产值只为苏、锡、常3市工业产值的43，，是全省大中城市经济实力和辐射能力最差的地区，大中城市辐射力的薄弱难以推进乡镇企业区域化，继而又影响到小城镇功能的完善。

　　4.小城镇建设的管理水平不同。小城镇的发展是通过建设与管理来实现的，建设是基础，管理是关键。一个小城镇的管理水平反映小城镇的现代化水平。

　　苏南地区高度重视小城镇建设的管理。在改革开放之初，苏南地区乡镇企业遍地开花的局面在短期内带来了很高的经济效益，但随后就出现了一系列的矛盾和问题。乡镇企业的分散格局不仅使自身效益的提高受到限制，还导致耕地占用过多，加剧了耕地资源短缺，造成周围环境的污染。苏南地区在对乡镇企业进行技术改造的同时，对小城镇建设做了新的规划，把乡镇企业同小城镇的发展协调起来。对小城镇的基础设施、文教、卫生、体育和福利设施、商业服务设施、绿化、环境卫生、镇容景观等方面实施大量的行之有效的管理，使其成为优美的小城市，街道整洁有序，各种基础设施完备，居民素质和社会风尚得以提高。

　　苏北地区对小城镇的管理意识较为落后。在小城镇建设过程中，往往重建设轻管理。城镇基础设施不健全，服务功能不完善，形成一个空架子。居民素质较低，城镇化意识较为薄弱，管理措施难以有效实施。

　　四、苏南、苏北小城镇发展的思路

　　目前，江苏省苏南、苏北小城镇发展的差距还很大，今后，应逐渐缩小这个差距，走以大中城市为依托，县级小城市为主导，农村小城镇为基础的多功能、全方位、网络状的城市化道路。在发展过程中，苏南、苏北应有各自的重点。

　　(―)苏南小城镇发展的思路

　　从苏南小城镇的发展状况来看，以小城镇为主体的经济地域结构正在向以城市群体为主体的区域城镇体系演变，加之乡村城镇化、城乡一体化水平提高，小城镇发展的集聚力有所下降，城镇的发展、扩张速度趋缓，故下一阶段小城镇的发展重点应是内涵式提高。其要点是:①控制小城镇数量，提高小城镇质量;②大力发展市场，促进城镇第二、第三产业繁荣;③形成区域城镇体系。

　　(二)苏北小城镇发展的思路

　　苏北地区正处在工业化起步阶段，城市化也仅仅处在初期，应以小城镇建设作为新的经济增长点。因此，加强苏北地区的小城镇建设是推动苏北区域经济发展，实现共同富裕的关键。其要点是:①加强中心城市建设;②积极发展城镇(小城市)和建制镇;③调整产业结构，大力发展第二、第三产业;④采取适当的优惠政策。