浅析我国环境公益诉讼激励机制的构建

　　论文摘要 环境公益诉讼的良性运行需要相关的激励机制，环境公益诉讼激励机制具有被激励主体的多样性、涵盖内容的广泛性和激励方式的灵活性的特征。构建环境公益诉讼激励机制是完善环境公益诉讼制度的应然决定，是与国际社会发展接轨的实然选择。构建环境公益诉讼激励机制可重构公益诉讼费用规则、建立诉讼费用援助制度、原告胜诉奖励制度、律师胜诉奖励制度和被告败诉惩罚制度。
　　论文关键词 环境公益诉讼 激励机制 诉讼费用

　　一、环境公益诉讼激励机制的特征
　　环境公益诉讼激励机制是指为环境公益诉讼原告主体提供便利的诉讼条件，以确保其能够顺利启动诉讼程序，维护公共利益，并且如果环境公益诉讼的原告是公民或社会组织，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出的补偿，同时获得适当的物质奖励及精神奖励的制度。①在公益诉讼发达的美国和日本等国家都建立了相关激励机制，各具特色。纵观世界各国建立的环境公益诉讼激励机制并结合其本身，我们可以得出环境公益诉讼激励机制具有以下三个特征。
　　（一）被激励主体的多样性
　　在环境公益诉讼中，美国和日本都发展了当事人适格理论，扩宽了原告的范围。在日本能够提起环境行政公益诉讼的主体是某一区域的居民；在美国能够提起公民诉讼的主体既包括社会团体也包括公民个人。二者的规定虽然不尽相同，但有一个共同点，即扩宽了原告的范围。从世界各国法律规定来看，环境公益诉讼主体可包括公民、社会团体、律师、国家机关等。
　　（二）涵盖内容的广泛性
　　环境公益诉讼的复杂性在一定程度上决定了环境公益诉讼激励机制涵盖内容的广泛性。与私益诉讼不同，公益诉讼具有其复杂性。公益诉讼涉及的主体更加多样化，可能包括国家机关、社会团体、企业、公民个人以及律师；公益诉讼涉及的利益多样化，既包括个人的私人利益，也包括社会的整体利益，还可能涉及国家利益；公益诉讼涉及的程序更复杂化，公益诉讼一般历时长、举证难、花费大、专业能力要求高。因此环境公益诉讼激励机制涵盖内容具有广泛性，涉及立法层面、制度层面、现实实践层面等。
　　（三）激励方式的灵活性
　　环境公益诉讼激励制度建立的主要目的是为了保证环境公益诉讼的良性运行，所以具体的激励方式的设置也应当以此为方向，只要能够促进环境公益诉讼良性运行的方式都应当采用。“无救济即无权利”，这一理论要求对所有合法权益都应当提供充分、合理的救济途径。各国在诉讼实践中，激励方式多样且灵活。提供物质基础为诉讼主体创造诉讼条件，减轻其经济负担；通过相关的奖励措施激励公民、团体等维护环境权益，提起公益诉讼；通过放宽原告诉讼主体资格条件、根据案情简化立案程序、减轻原告举证责任等以减轻原告的诉讼负担；通过公益诉讼宣传、建立公益诉讼组织等以促进公民个人和相关社会组织积极参见公益诉讼，维护环境公益权利。

　　二、我国环境公益诉讼激励机制构建的必要性

　　截止2013年5月初，全国已有16个省、直辖市设立130多个环境保护法庭、审判庭、合议庭或者巡回法庭，以受理环保案件。2013年1月1日施行的新《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这些都见证了我国环境公益诉讼发展，环境公益诉讼制度正在逐步的建立起来，现实中环境公益诉讼“零受案率”值得我们深思。理论发展与实践现状都要求我国环境公益诉讼激励机制的建立。
　　首先，从理论层面上看，建立环境公益诉讼激励机制是完善环境公益诉讼制度的必然要求。我国的环境公益诉讼制度还不完善，缺乏相应的配套机制。新《民事诉讼法》第55条并不是关于民事公益诉讼的制度性规定，而仅仅是一个关于民事公益诉讼的原则性规定，对我国建立环境公益诉讼制度提供原则性的指导，新《民事诉讼法》对于公益诉讼的客观范围、主观范围、诉讼程序、诉讼费用等问题并未做具体说明，对诉讼主体资格问题规定模糊，可操作性不强。环境公益诉讼激励机制是与环境公益诉讼相配套的机制，其涉及的被激励主体、涵盖的内容和激励的方式都为确定环境公益诉讼的客观范围、主观范围、诉讼程序、诉讼费用等问题提供了必要的参考，建立环境公益诉讼激励机制是完善环境公益诉讼制度的必然要求。
　　其次，从实践层面上看，建立环境公益诉讼激励机制是改变我国环境公益诉讼现状的客观需要。福建省于2013年4月9日才受理首例环境污染公益诉讼；经统计，截至2013年12月3日，我国各级法院共受理环境公益诉讼53件。我国每年发生的环境污染案件有上千起，但能进入诉讼程序的屈指可数，受害者的环境权益得不到伸张，而污染企业却不需要为污染损害的生态环境埋单，环境公益诉讼未能达到人们的预期效果，让我国利用环境公益诉讼进行环境保护的最初目标落空。究其原因，我们可以发现很多有资格提起诉讼的国家机关和相关组织都不愿诉、不敢诉，因提起诉讼的成本太大，缺乏激励机制，从而导致缺乏内在动力。
　　最后，建立环境公益诉讼激励机制是同国际社会发展接轨的实然选择。在环境公益诉讼制度完善的很多西方国家都建立了环境公益诉讼激励机制，其中最具代表性的当属美国。首先关于原告资格的认定，美国公民诉讼的原告范围比较宽，其次，在举证责任方面，原告承担有限的举证责任，只需提供证明环境损害或损害的初步证据，至于损害事实存在与否以及行政机关的行政行为与损害结果是否存在因果关系，均由被告承担举证责任。再次，在诉讼费用负担方面，由于环境公益诉讼是为了维护公共利益，不同于私益诉讼，具有其特殊性，美国在诉讼费用的承担方面作出了有利于原告的规定。如规定占优势的当事人承担诉讼费用，同时，法院还可判决律师费由被告承担以减轻原告的诉讼成本。最后，美国还规定了原告胜诉奖励制度。美国在数年来积累经验，建立了公益诉讼激励机制并取得了良好的效果。建立我国环境公益诉讼激励机制是该制度本身发展的必然结果，是同国际社会发展接轨的实然选择。

　　三、构建环境公益诉讼激励机制的具体设想

　　（一）适度扩宽原告范围
　　新《中华人民共和国民事诉讼法》仅赋予法定的国家机关和有关组织原告资格，而将公民个人排除在公益诉讼大门之外。特定国家机关和有关社会组织都可以提起环境民事公益诉讼，但仍然难免有无人起诉的情况。公民享有环境权，对环境是否受到污染和破环有着最直接的感受，从一个经济人的思维出发，公民个人都追求着自己利益的最大化，当自己的利益受到损害时，他们自身维权的动力是最大的，他们会利用一切可以利用的方法去维护自身的合法权益。因此赋予对环境公共利益受损有切身体会的公民以公益诉权，能最大限度地发动公众力量制止违法行为，保护环境公共利益。当然从实践和相关制度来看，公民作为原告有很大的局限性，如经济实力不强，专业性不够等等，往往即使胜诉也不足以对侵权行为进行制裁。因此，可以将公民作为民事公益诉讼的补充主体，即在法律规定的机关和相关组织没有提起环境公益诉讼时，公民可以直接向人民法院起诉。
　　（二）重构公益诉讼费用规则
　　现行公益诉讼费用规则不适用于以维护社会公共利益的公益诉讼。一般而言，环境污染损害往往涉及面广、范围大、恢复和修复极其困难，诉讼请求赔偿数额巨大，案件受理费高昂；环境公益纠纷原因复杂，要弄清污染和破坏行为与损害事实之间有无因果关系，以及损害程度如何，往往要经过繁杂的调查取证、鉴定，所需鉴定费用会让当事人难以承受，有时甚至不得不放弃诉讼；环境公益诉讼专业性强，时间长，需要耗费大量人力物力财力，不仅包括高昂的律师费，还有鉴定评估费、食宿费等。因此，重构公益诉讼费用规则显得十分必要和迫切。环境公益诉讼的案件受理费应按件收取，且应低廉；交纳时间可以实行案后交纳；诉讼费用的负担应让国家和社会来共同分担。
　　（三）建立诉讼费用援助制度
　　我国可以设立环境公益诉讼专项基金，环境公益诉讼基金旨在为想提起诉讼但因经济负担而不愿提起的环境公益诉讼主体在经过基金会审查同意后为其提供部分或全部费用以更好的维护环境公共利益。其基金可来源于政府财政支持、公众募捐、私人捐赠，还可从每件胜诉的环境公益诉讼案件中被告所交纳的罚款中提取一定比例。另外可以建立环境公益诉讼保险制度，可减轻原告的诉讼负担。随着市场经济的进一步深化和发展，保险制度进入到人们生活的多个方面。公益诉讼保险人可以以公益诉讼为保险标的，在提起公益诉讼时可以要求保险公司支付部分甚至全部诉讼费用。
　　（四）建立诉讼奖惩制度
　　第一，建立原告胜诉奖励制度。环境公益诉讼的原告为了环境公共利益，耗费大量的人力、物力、财力，为提高原告提起环境公益诉讼的积极性，我国可以借鉴美国的“赏金猎人”制度，规定胜诉原告可以主张败诉被告支付的损害赔偿金的一部分作为奖励。为弥补公共执法资源的不足，美国求助于公权力机关以外的私人来抓捕逃犯，并对成功抓获逃犯的私人进行奖赏，这就是美国的“赏金猎人”制度。西方国家在其公益诉讼中大都引入了“赏金猎人”制度。美国《反欺骗政府法》规定原告胜诉后，可以从法院判令被告支付的罚款中分得一部分，其比例为15%至20%。鉴于我国公益诉讼刚刚起步，可以先规定一个相对较低的比例，但至少应保证胜诉原告的合理成本支出得到补偿，否则无法发挥这一制度应有的激励功能。
　　第二，建立律师胜诉取酬制度。在环境公益诉讼中，原告和被告的实力悬殊，原告一般处于弱势地位。国外公益诉讼的实践表明，律师参与公益诉讼，对平衡诉讼双方的对抗能力至关重要。鉴于律师的重要性，应采取措施提高律师参与公益诉讼的积极性。律师胜诉取酬制是指律师和权力救济申请者在究竟前约定的，申请者在救济活动结案后按其所获利益的多少向律师支付一定比例服务费的制度。一方面可以激励律师参与公益诉讼，另一方面也可以促使律师竭尽全力办案，以此提高了原告的胜诉把握，从而又激发了原告的积极性。
　　第三，建立被告败诉惩罚制度。公益诉讼制度的最终目的不在于保证原告方从被告方获得多少赔偿或者被告在法院判决的强制下对环境做出保护措施，而在于使人们认识的环境公益的重要性，以至于不再发生破坏环境公益的行为，最终维护环境公共利益。补偿性原则往往不能阻止危害环境公益行为的发生，因为其获得的利益大过其补偿的量，因此建立被告败诉惩罚制度，一方面可以让被告方为其损害行为付出应有的代价，另一方面可对侵害公益的行为起到威慑作用，防止类似行为的发生。是否实行惩罚性的赔偿以及赔偿的数额可以由法官根据案件情形行使自由裁量权。