中国特色社会组织政治参与的现实困境与图景表

　　政治功能是社会组织的衍生功能。中国特色社会组织的政治参与，契合了国家治理现代化、引导公民有序政治参与的需求。中国特色社会组织的政治参与是一种非政治化的政治参与，受制于国家选择性放权、合法性支持不足、制度化参与渠道匮乏等诸多因素，一些社会组织采取弱自主性、自我限制、自我规避等“去政治化”策略。激发社会组织活力，促进社会组织健康发展，有必要积极规范和主动引导社会组织通过非政治化的政治参与方式发挥其积极作用，从而夯实国家与社会组织良性互动的基石。

　　社会组织是“在政府与企业之外，向社会某个领域提供社会服务，并具有非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性特点的组织机构”[1] (P6)。社会组织兴起是经济和社会发展的产物，是社会文明与进步的标志。截至2014年底，全国共有社会组织606万个，吸纳社会各类人员就业6823 万人，形成固定资产15606亿元，社会组织对我国经济社会发展的积极影响日渐显现。但是，由于社会组织发展的制度环境尚不成熟，一些社会组织采取了一种 “去政治化”的生存策略;与此同时，社会组织因其自身发展的需要，又必然通过各种途径影响国家政治生活，国家也有意将社会组织纳入良性运行的轨道，因而允许其适度介入国家政治生活。这一悖论之后，所蕴含的却是当下社会组织政治功能的“新常态”，我们把这种“新常态”称之为非政治化的政治参与。

　　一、政治参与：中国特色社会组织的政治功能诉求

　　政治参与是指“参与制订、通过或贯彻公共政策的行动”[2](P493)。社会组织为了争取、实现和维护自身或成员的利益，必然通过接近政府进行政治沟通、诉诸公众寻求社会支持或是监督制约公权力等方式，直接或间接地对政治体制的构成、运行方式、运行规则和政治决策产生影响，从而发挥其政治功能。

　　(一)政治功能是社会组织的衍生功能

　　社会组织活跃于社会领域，以分享社会权力、协调社会关系、提供社会服务为主要职能。社会组织在公益慈善、社会救助、扶贫开发、教育培训、医疗卫生、环境保护、科学研究、社区建设、行业发展等领域所表现出的社会功能，已是众所公认。而对其政治功能的分析，一些学者要么过于强调社会组织政治功能的积极作用，要么有意无意地忽视，对此避而不谈。而事实上，社会组织的非政府性抑或民间性，并非意味着社会组织不具备政治功能。政治功能是社会组织的衍生功能，这是正确看待和认识社会组织所不容忽视的。社会组织虽然是以社会功能为主导，但正如罗斯金所言，“即便是非政治性的团体也有着政治方面的内容”[3] (P205)。一方面，公民参加社会组织，必然带来政治参与的意愿和诉求;另一方面，国家也需要通过社会组织对社会实现有效控制和合理引导，社会组织组织化的行动“因其有社会整合和输入输出功能而具有政治性质”[4]。当然，社会组织政治功能的发挥是一把“双刃剑”，它既可能与国家之间保持良性互动的关系，成为监督和制约国家权力的一把利器，也可能与国家之间形成一种对立与抗衡的关系，成为经济社会发展中的不稳定因素。意大利共产党领袖、西方马克思主义的早期代表人物——安东尼奥·葛兰西(Antonio Gramsci，1891～1937)在分析市民社会发展的历史阶段性时就注意到，市民社会是伴随着集体政治意识的发展而不断发展的。他认为，集体政治意识发展的最初阶段是“经济-团体阶段”，在这个阶段中，同业集团的成员只是出于狭隘的经济利益的诉求，而认识到了自身内部团结和组建同业公会的必要，但并未从更大的社会集团的视域出发。集体政治意识发展的第二阶段，虽仍然只是局限在经济范围内，并不触及现存根本制度，但此时的团体利益诉求开始“要求有参与立法和行政的权利”。集体政治意识发展的第三阶段，团体利益诉求进入了“十足的政治阶段”，不同的社会集团为了争取成为整个社会之主导力量，“开始彼此冲突，互相斗争”，最终形成“主导社会集团对许多从属社会集团的领导权”[4](P372-373)。

　　(二)社会组织的政治参与是扩大公民有序政治参与的新渠道

　　我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”公民政治参与的权力通过宪法的确认成为公民的法定权利，但这一法定权利必须经由各种制度体系的综合作用方能成为实有权利。党的十八大提出要 “加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。随着社会主义政治文明的不断发展，公民的政治参与得到极大拓展。但是，在高度复杂的现代社会，原子化的公民个体很难直接影响政治决策，当下公民政治参与制度体系不健全与公民政治诉求难以满足之间矛盾的客观存在，一直是社会冲突频发的一大诱因。“频繁发生的自发性社会运动和抗议事件表明，这些社会弱势群体依然缺乏有效的政治参与机制。”[6](P181)非组织化、非制度化、非理性方式的政治参与，不仅使社会背负较高的发展成本，而且背离公民有序政治参与的价值旨趣。与非组织化参与相比，组织化的参与方式“有能力提供一种更为可靠、更为有用的路径，来建构参与者、行动者与主顾的人类领域”[7](P5)。显然，社会组织并非扩大公民有序政治参与的唯一途径，但是，相较于企事业单位、人民团体、基层组织，社会组织与基层民主强烈的共生关系，使其具有整合社会积蓄力量的独特优势。而且，社会组织政治参与这种组织化、理性化、程式化的参与机制，“不仅释放了公民的利益主张和权利诉求，也实现了‘积极公民’的民主参与价值，从而奠定公共决策的合法性基础”[8](P11)，有助于“公民性的养成”，能够“为民主化法治化的社会治理转型培育出社会基础”

　　(三)社会组织的政治参与是国家治理现代化的客观需要

　　党的十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标的提出，意味着治国理政经由国家统治阶段、国家管理阶段迈向了国家治理的最新发展阶段。社会发展史表明，国家统治阶段，社会群体被割裂为统治者与被统治者两个群体，国家治理权为统治者所垄断，如在封建社会，国家治理权掌握在皇帝及其附属的国家官僚机器手中;国家管理阶段，国家治理模式虽然有了较大改变，但社会群体依然是管理者与被管理者相互割裂的并存状态，如传统社会主义时期，党和政府是国家治理的主体，人民当家作主的政治权利因参与渠道的匮乏等原因而未能真正实现。因而，可以说，统治与管理的主体都是单一的政府等国家公共权力。国家治理现代化最为显著的特征之一便是强调治理主体多元化。国家治理的主体既包括党和政府等公共权力机构，也包括企业、社会组织和公民个体，社会组织被赋予国家治理多元主体之一的地位。国家担负着国家治理现代化目标实现的法定责任，而社会组织作为社会治理的多元治理主体之一，必然承载参与国家治理的道德义务，两者对于国家治理现代化目标的实现都至关重要。一方面，国家在经济社会发展的一些重大问题和涉及群众切身利益的实际问题上，尤其是在一些社会服务产品的供给、社会政策的制定上，必然寻求与社会组织开展广泛的协商，实现国家与社会之间的有效互动。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在谈到“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”时，特别提到要拓宽“社会组织的协商渠道”。另一方面，社会组织为了更好地实现自己的组织目标，也必然通过相关的政治参与寻求自身生存与发展的最大空间。而且，随着市场经济的深入发展、对外开放的扩大、公民素质的提升，特别是互联网的快速普及，政府的有限性越发显现，日益严峻的社会老龄化等诸多社会问题频出，迫切需要社会组织规模和能力的一并提升，形成多元共治的社会治理格局，提供多样化的公共服务产品，从而满足人民群众日益增长的社会服务需求。因此，中国特色社会主义事业的推进，需要高度重视社会组织在国家治理现代化中的重要作用。社会组织是国家治理的参与者、政府失灵的补台者、政府失范的抗衡者、民主政治的推进者。由社会组织的发展孕育所形成的市民社会，是社会主义市场经济和民主政治的内在要求。

　　二、去政治化：中国特色社会组织政治参与的现实困境

　　亨廷顿认为，“现代化最惊人的现象之一，就是它能够在许多社会势力中间引起日益增长的意识、内聚力、组织和行动”[10](P29)。改革开放后我国社会组织的兴起与不断发展，理应要求其在提供公共服务的同时，在社会资源动员、社会政策倡导、公共利益表达上彰显其公共性品格。然而，国家的选择性放权、合法性支持不足以及制度化政治参与渠道的匮乏，社会组织的政治参与仍面临不少现实困境，不可避免地使社会组织政治功能的发挥受到严重抑制，使社会组织的迅速发展“与政治发展之间似乎并没有呈现出一种显著的正相关关系”[11]。一些民间生发的社会组织出于其自身的生存与发展的考量，采取了一种“去政治化”的应对策略，即有意识地弱化、淡化自己政治功能的发挥，甚至干脆“回避政治”。

　　(一)社会组织的“去政治化”表征

　　组织属性上的弱自主性发展策略。基于历史传承、政府职能替代和国家优先发展策略等方面的考量，人民团体、免予登记及官办社会组织等依附性较强的社会组织，往往能够利用它们与国家之间的紧密联系来完成其合法性的建构并有效获取资源，纯粹民间的社会组织，不仅很难完成其合法性的建构，而且也很难获得政府与社会的各种资源。因此，面对登记管理机关和业务主管部门双重许可、双重负责、双重监管的“双重管理体制”，社会组织出于合法性及资源获取的需求，往往是通过弱自主性的方式，积极利用各种途径保持与国家之间的互动，而借助国家系统的“吸纳”行为顺势而为，积极寻求为国家系统所“吸纳”，成为不少社会组织的现实选择，即康晓光等人认为的“依附式发展的第三部门”[12](P53)，抑或是邓宁华所比喻的“寄居蟹”式的发展策略[13]。因为国家与社会虽然存在相互渗透的关系，但两者之间并非一种博弈关系，社会组织的发展，国家的态度至关重要。因而，顺应国家的吸纳意愿，社会组织主动寻求被吸纳，虽属无奈，却也必然。

　　组织规模上的自我限制发展策略。组织的规模是其决定自身政治参与程度的一个重要维度，据说拥有3500万成员的美国退休人协会“跺个脚，国会山也要抖三抖”[3](P210) 。而在中国，社会组织采取了自我克制的方式，以有效地使自身在国家允许的尺度内作为。这除了国家本身对社会组织的规模及跨区域的限制外，同样还有为了规避其政治风险的考量。如1993年成立的“自然之友”久负盛名，但在其会员人数上却一直未有较大突破。这并非组织吸引力不够，而是该组织“有意识控制的结果”[14]。

　　组织行为上的自我规避发展策略。基于社会组织尚处兴起阶段、社会组织规制尚处不断探索过程，加之社会组织发展过程中确存鱼目混珠现象，少数非法组织表现出的危害社会政治稳定个案的不断出现，国家对社会组织在较长一段时期内采取了一种控制型的管理策略。为了避免因触及政治敏感领域而作茧自缚，一些社会组织通过严格自律、划清界限的方式与政治保持一定的距离，并且在其公共性品格的彰显上采取强化公共服务功能而弱化或遏制公共利益表达功能的应对之策，尽可能地避免与政党、政府等发生正面冲突。这些社会组织“在很大程度上仍扮演着‘好孩子’和‘帮手’角色，它们在民间治理中也更多进行行业自治管理、社会服务、信息咨询、协调利益、决策建议等等，缺少应有的对国家政治生活的有效参与和独立表达，更缺少个体公民在‘生活政治’中的民主参与”[8] (P11)。如作为中国最早的环保社会组织之一的“自然之友”，曾在其章程中规定：“自然之友支持中国政府、社会组织及个人一切有利于环境保护及社会持续发展的政策、措施和活动，并愿与他们合作;同时，根据条件，对与此相悖的事监督、批评、揭露和呼吁有关方面予以制止”，这成为众多社会组织的学习样本，如根据百度百科检索，绍兴市朝露环保公益服务中心、衡水市地球女儿环保志愿者协会等社会组织在其章程中均有类似条款。而且，当有一家国外媒体曾经以“中国绿党”为标题介绍“自然之友”时，时任会长梁从诫赶紧发表声明予以澄清：“中国的环保组织与西方的‘绿党’有本质的区别，我们不参与政治，不是政府的‘反对党’，也不是所谓的‘压力集团’，不采用‘绿色和平组织’式的方式与政府对抗。”

　　(二)社会组织“去政治化”的成因分析

　　国家选择性放权。虽然说，无论是公民社会理论、政府失灵/市场失灵理论、契约失灵理论，还是第三方管理理论、社会治理理论等，无不赋予社会组织政治功能发挥的价值期待。然而，由各种各样的社会组织所主观建构的“公民社会”，不过是“新自由主义编造的粗糙神话”[16]。社会组织的政治功能的 “双刃”作用，既可能成为促进社会发展的利器，也可能成为破坏社会发展的“绊脚石”。作为一种组织类型，社会组织与政治组织虽然组织目标上有根本的不同，但其在组织功能、组织建制、组织活动等方面有较强的同质性，一些国家社会组织政治化的现象并非个案：德国的绿党，就经历了最初的社会组织向政党组织转变的过程;菲律宾、智利、巴西等国家都曾出现过社会组织直接介入国家或地方选举的事例;“颜色革命”中也无不活跃着一些社会组织的身影……凡此种种，无不引发国家对社会组织的警惕。因而，在国家的政策层面上，双重管理体制、非竞争原则、限制分支原则、年检制度、重大活动报告制度、优先发展策略，都可以看到其背后国家选择性放权的逻辑。

　　合法性支持不足。合法性是指某一事物为民众所支持和认可的程度。哈贝马斯认为，“合法性意味着一种值得认可的政治秩序”[17] (P184)。哈贝马斯强调了合法性赖以存在的价值基础，强调了社会文化之于合法性的重要意义。高丙中将合法性理论应用到社会组织的分析范畴，不仅将社会组织的合法性具体分解为社会合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性，而且以此解释中国社会组织发展现状是因为“几种矛盾的秩序同时存在，社会必然存在以妥协为内容的默认机制”，“这里面潜含的问题会层出不穷”[18]。各种合法性之间的张力恰恰为社会组织提供了生存与发展的隙缝，但显然，合法性不充分必然带来社会组织扭曲式生长，社会组织角色容易发生错位，社会组织运行容易偏离既定轨道。以行业协会为例，孙春苗等人2008年的调查数据显示，无论是社会组织自身还是地方政府，视行业协会为“政府与企业和市场的桥梁纽带”是一种主流观点(政府72%、行业协会61%持有此种观点)，22%的行业协会认为地方政府“基本忽视了行业协会的存在”，地方政府仅有15%的受调查者认为行业协会是“行业治理的主体”[19](P10-11)。

　　制度化参与渠道匮乏。社会组织的政治参与需要经由一定的渠道和途径，但这些渠道和途径既有制度化的，也有非制度化的。亨廷顿曾经用“政治参与÷政治制度化=政治动乱”这一公式来说明政治参与政冶制度化与政治稳定之间的关系[10](P42)。根据这一公式，社会组织政治参与的日趋活跃需要政治制度化水平的协同推进，如果政治体系不能向社会组织提供制度化的政治参与渠道，社会组织就必然寻求非制度化渠道的政治参与，从而对政治稳定产生影响。制度的缺位或是制度化参与渠道的匮乏，往往使社会组织的政治参与诉求难以在制度的框架内得以实现，从而导致“制度外政治参与的无序化后果”[20]。当前，有较少的案例提供了零星的、碎片化的社会组织政治参与的实例，社会组织政治参与诉求虽然在一定程度上得到了回应，但其相对稳定的、常态化的、可持续的制度化参与渠道却依然较为鲜见。党代会、人大、政协会议是国家提供的制度化政治参与的渠道，但社会组织如何利用这些制度化渠道影响政治决策尚处于不断的探索之中，虽然先后在郑州、广东、宁夏、云南等地有了初步尝试：2008年，郑州市青年联合会首次设立社会自组织界别，深圳市《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》提出“在党代会、人大增加社会组织的代表比例，在政协增加社会组织的功能界别”;2011年，广东省委、省政府《关于加强社会建设的决定》提出 “鼓励有条件的市、县(市、区)政协设立新社会组织界别”，广东省委《关于加强新形势下人民政协工作的决定》提出“鼓励有条件的市、县(市、区)政协设立新社会组织界别”; 2012年，宁夏社会组织以界别选举党代表出席区、市、县(区)党代会，广东省青年联合会首次增加“社会组织”界别，博罗县政协在全省率先设立了社会组织界别;2013年，云南省委下发了《关于大力培育社会组织加快推进现代化社会组织体制建设若干意见》，表示要增加社会组织代表在党代表、人大代表、政协委员中的比例，探索在政协中设立社会组织界别。但是，国家层面系统性的制度化参与架构尚不明朗。赵秀梅的研究表明，在保护滇金丝猴、保护藏羚羊、代理某省 25名打工妹诉某制衣厂劳动报酬集体诉讼案件中，一些社会组织之所以竭力利用关系、人情等非制度因素进行十分有限的政治参与[14]，制定化参与渠道匮乏是主要原因。

　　三、非政治化：中国特色社会组织政治参与的图景表达

　　国家与社会组织的关系，并非必然以对抗的方式存在，才能寓示着一个国家政治文明的必然形态。“去政治化”的策略选择显然有悖于中国特色社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会、推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。推进社会创新，促进社会组织发展，引导社会组织有序政治参与，保持国家与社会组织良性互动，就必须通过引导社会组织以非政治化的方式进行政治参与，以充分发挥社会组织协同作用，增强社会自治功能。

　　(一)非政治化：中国特色社会组织政治参与的目标定位

　　政治参与有工具性参与、发展性参与、沟通性参与三种方式，工具性参与旨在促进或维护参与者利益，发展性参与旨在提升“参与者普遍的道德、社会和政治诸方面的觉悟”，沟通性参与旨在“促进公共利益”[2]((P494)。大部分经验研究表明，社会组织的政治参与基本上都是工具性参与。然而，政治参与不仅于此，政治参与同时还是一个政治社会化的过程，社会组织政治参与的工具性参与、发展性参与、沟通性参与的多元发展，既是彰显社会组织非政治化参与目标取向的需要，更是国家与社会组织良性互动的基础。社会组织政治参与的非政治化，是指社会组织在进行政治参与活动时，其主要目的是为了促进或维护参与者利益、提升参与者普遍的道德、社会和政治诸方面的觉悟和促进公共利益，并非为了达到某种政治目的，也并非意味着其要朝着政治组织的方向发展。马克思在分析市民社会时就指出，在社会组织即市民社会的组织中，公民“作为一个私人处于国家之外：这种社会组织不触及政治国家本身”[21](P96)。社会组织政治参与应是其社会功能的延展，不能以政治参与的必要性而忽视社会组织的本质属性和本质功能，同样，也不能以非政治化的方向而忽视社会组织政治参与的必要性。毕竟，“社会组织一旦丧失了公共性品格，其价值诉求难免蜕化成为虚假的符号，其生存和发展也将步履维艰”[22]。

　　(二)国家与社会组织良性互动：中国特色社会组织政治参与的保障机制

　　当今世界，国家与社会组织的关系主要有对抗、制衡、从属、合作伙伴几种。在国家与社会组织的关系为对抗型的国家，社会组织往往成为破坏社会稳定的“地雷”。托克维尔很早就已经指出：“结社自由在一些国家可促进和加快繁荣，那么在另一些国家又可能因为滥用和歪曲结社自由而使它由积极因素变为破坏的原因。” [23](P218)有一些西方学者在分析东欧解体中也注意到社会组织与国家形成的对抗关系，认为“东欧政权的崩溃速率首先取决于‘市民社会’的孕育成形，直至它足以达成与国家权威相抗衡的社会力量”[24](P197)。这种论调潜在地认为：一是国家与市民社会是二元结构的对抗性互动关系;二是社会主义政权与市民社会不相容。后来独联体国家的“颜色革命”似乎再次印证了这种论调。而且，社会组织往往成为国家之间意识形态交锋的载体。然而，我们应当看到，中国特色社会组织的发展，绝不是要孕育一个与国家相抗衡的市民社会。在中国，市民社会与政治社会不是对立关系，两者之间的矛盾不是不可调和的，而是可以相互协调相互发展的。社会主义市民社会与中国特色社会主义制度根本利益的一致，无论是国家与社会关系改革的“强国家-强社会”目标模式，还是“小政府- 大社会”的公共治理目标取向，都使得国家与社会组织两者之间的内在张力可以得到相互协调。“在中国历史的发展中，‘国家’与‘社会’的关系一直维持着一种微妙的均衡状态……中国‘国家’与‘社会’的边界分立并非是绝对的，二者有实质性的关联。” [24](P204)因此，基于中国特殊的国情、历史、文化，通过法律制度的顶层设计与系统建构，探索执政党、政府与社会组织之间的良性互动机制，促进执政党-政府-社会组织新型合作伙伴关系的形成，为社会组织政治参与提供必要保障，既是中国特色社会组织发展之必然要求，又是国家治理现代化的客观需要。一方面，国家要牢牢把握积极规范和主导社会组织发展的主动权，通过国家立法等方式，制定统一的关于社会组织的法律，明确国家与社会组织各自的边界及职责，规范社会组织的设立宗旨、经费来源、活动内容、活动范围、登记程序、备案方式、监管办法等，为社会组织的建设和管理提供法律依据。另一方面，可以结合行政管理体制改革，统筹规划社会组织承载社会服务功能问题，鼓励社会组织承接更多的政府职能，以提高社会整体的组织化程度，形成协同推进的社会治理体系。

　　(三)制度化参与：中国特色社会组织政治参与的实现路径

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：要“建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。”亨廷顿认为，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”[10](P10)。非制度化参与、去政治性的策略选择只是社会组织为了自身生存发展需要选择性支持的暂时状态。引导社会组织健康发展，必然要求建立社会组织依法参政议政机制，使社会组织以一种相对稳定、常态化、可持续的制度化参与方式进行政治参与，从而避免国家与社会组织互存芥蒂。一是充分发挥党的领导、人民当家作主、依法治国对于社会组织政治参与的指导作用，通过坚持和完善党代表大会制度、人民代表大会制度、社会主义协商民主制度，逐年增加社会组织代表人士在党代会代表、人大代表、政协委员中的比例，包括在人大代表、政协委员中直接建立社会组织界别，积极引导社会组织有序参政议政。二是建立重大决策征询社会组织意见制度，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，充分发挥社会组织在重大决策的制定、执行、监督和评估中专业性强的优势，加强与社会组织之间的对话协商，以进一步完善重大决策信息和智力支持系统，增强重大决策透明度和社会组织参与度。三是完善基层民主制度，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，充分发挥社会组织协同作用，推进基层协商制度化、规范化和科学化。

　　作者：邓亦林　郭文亮 来源：求实 2016年7期