风险交流机制在互联网食品安全监管中的应用
在“互联网+”时代，食品安全监管面临新的挑战，即在互联网食品交易中需要应对由信息不对称所导致的食品安全风险。目前我国学界虽已开始关注风险交流机制，但未涉及该机制在互联网食品安全监管中的应用。本文通过对比较法视野下风险交流机制的分析，在我国现有立法与实践的基础上，对互联网食品安全风险交流机制提出建构路径，以期对互联网食品安全实现有效规制。
一、问题的提出
目前，互联网食品交易领域存在严重的信息不对称问题，消费者判断食品质量的途径亦较为匮乏。以天猫超市的水果销售为例，商家所提供的信息包括价格、月销量、商品详情、累积评价。其中商品详情包括厂名、厂址、联系方式、生产日期、保质期、食品添加剂等，有的商家还提供有机农产品认证、检验报告等。上述信息虽显详实，但存在模糊性和诱导性，不论是月销量还是评价，都无法反映出互联网食品的安全状况。有关食品添加剂的信息仅以“无”标明，消费者无法进一步获知信息。有机农产品认证、检验报告等虽然能够在一定程度上反映食品安全状况，但这种认证与报告并不是常态。可见，商家与消费者之间的信息交流存在障碍，消费者在获取食品安全信息方面是滞后的。由于在互联网食品交易环境下缺乏对商家不法行为的规制，因而导致了网络食品供应劣币驱逐良币的后果，即商家选择生产质量低的食品策略作为其“优势”，从而形成网络食品安全问题的“恶性循环”。[1]
信息不对称是引发互联网食品安全问题的重要原因之一。由于网购食品具有跨地域性、隐蔽性、虚拟性的特点，消费者在购买食品时无法准确获知有关食品安全的信息，对食品安全风险的认知较为模糊。生产者/销售者在提供食品安全信息、告知风险方面亦未尽到相关义务。以淘宝网的水果销售为例，部分商家提供的“商品详情”仅包括厂名、厂址、联系方式，并不涉及食品添加剂、农药残留等信息。作为互联网食品交易的第三方平台，淘宝/天猫网则作了“内容声明”：有关商品的名称、价格、详情等信息内容系由店铺经营者发布，其真实性、准确性和合法性均由店铺经营者负责。第三方平台以此方式来规避风险。目前，在互联网食品交易领域，生产者/销售者、消费者、第三方平台之间的风险信息交流机制还存在着生产者/销售者无需提供详细、准确的信息即可进入平台;由于消费者无法获取信息而使生产者/销售者因此规避了风险;第三方平台对信息的真实性、准确性和合法性并不承担责任等问题。可见，如何解决由信息不对称所导致的互联网食品安全风险问题，已成为“互联网+”时代下互联网食品安全监管所面临的重要课题。
二、互联网与新规制工具的衔接
“互联网+”的本质是跨界合作。为了应对信息不对称导致的食品安全风险，可以考虑风险交流机制在互联网食品安全监管中的应用。互联网经济的重要特征为信息化，治理互联网食品安全问题应当基于信息化基础之上。信息规制作为新规制工具，应将其引入互联网食品交易领域恰好与互联网经济特征相契合。风险交流过程中的要素包括风险信息的提供、接收和媒介的选择。因此，实现互联网食品风险信息交流需要做好信息的提供、传播与接收。不论是域外经验还是我国实践，虽然均未涉及互联网食品交易的信息规制，但是基于提供充足、专业、可信信息之需要，在尚处“萌芽阶段”的我国实践中，相对成熟的域外经验可作为我国互联网食品安全制度建构的借鉴。
作为风险分析的主要环节之一，学界对风险交流的界定尚未达成一致意见。有学者认为，风险交流指社会各方对危害、风险相关因素和风险认知等信息和看法的互动交流。[2]在食品安全监管领域，涉及政府、专家、公众等各方主体对于食品安全的风险交流和源头管理。有学者认为，风险交流是风险管理者、评估者、消费者等利益相关方之间对有关风险的各种信息和观点的互动式交流过程。[3]与传统监管模式相比，信息交流属于现代风险社会的新型规制工具。风险交流机制系出欧美，其中又以由欧盟设立的欧洲食品安全局(European Food Safety Authority，缩写为EFSA)和美国的食品药品监督管理局(Food and Drug Administration，缩写为FDA)较为典型。从宏观层面看，欧洲食品安全局专门负责成员国间食品安全信息的风险交流。由欧盟制定的食品风险交流计划，在满足整个欧洲消费者多元化风险信息需求方面发挥了重要作用。该计划包括了解公众对风险的认知程度、信息的公开、媒体的联系、互联网的应用等。 [4]此外，EFSA还搭建了风险交流平台，包括风险交流咨询小组(Advisory Group on Risk Communications)，利益相关者磋商平台(Stakeholder Consultative Platform);制定风险交流指南等。[5]美国对食品安全风险交流机制的建构主要是通过国家层面与机构层面，前者是通过制定相应法律法规，后者是通过设立专门机构来实现的，如美国食品药品监督管理局(FDA)于2009年制定的《FDA风险交流策略计划》提出的“结果导向性风险交流”概念。[6]
风险规制的适用范围较广，如空气污染、环境恶化、能源枯竭、食品安全等问题均有所涉及。在前风险社会时期，传统规制手段以命令和控制为特色，主要表现为政府等规制机构通过行使行政职权来实现。[7]随着风险社会的到来，以风险信息交流为代表的新规制工具在西方国家应运而生。近年来，我国学界开始关注风险信息交流机制在食品安全领域的应用。在实践层面上，国家食品药品监督管理总局、国家食品安全风险评估中心等机构负有风险信息交流之职责，“三鹿奶粉事件”“碘盐抢购事件”发生之后，规制机构以召开新闻发布会的形式向公众传播食品安全风险信息。但我国学界对风险信息交流机制的研究尚处于初步阶段，对互联网食品交易领域的信息规制也无涉及。随着B2B(Business to Business)、B2C(Business to Customer)、C2C(Customer to Customer)等网购食品模式的发展，将风险交流机制引入该领域已然成为一种趋势。根据我国《食品安全法》第二十三条的规定，食品药品监督管理部门、食品安全风险评估委员会等负有组织风险交流的职责。根据《网络交易管理办法》的规定，网络商品经营者、第三方交易平台在风险信息提供方面应当履行相应义务。[8]由于上述法律法规未对信息交流作出具体规定，在互联网食品交易领域中的消费者又缺乏获取风险信息的途径，因此，建构“互联网+”与信息规制相结合的互联网食品安全监管机制具有重要意义。
三、我国互联网食品交易信息规制现状
风险交流机制包括风险信息的提供、风险信息的接收与风险信息的传播媒介。[9]在我国互联网食品交易领域中，风险信息的提供者是缺失的。食品生产者/销售者无提供有关食品安全风险信息的强制义务，第三方交易平台则通过“内容声明”规避提供风险信息的责任，政府相关部门的职能也尚未进入该领域。风险信息提供者的缺失给风险信息的接收和传播造成诸多障碍。消费者作为风险信息的接收方，其获取食品安全信息的渠道是匮乏的。而媒体在传播食品安全信息方面也存在以下问题：一是专门针对互联网食品交易的信息传播较少;二是部分媒体为吸引眼球报道缺乏真实性;三是报道内容以紧急食品安全事件为主，尚未形成常态化的风险信息传播机制。为建构风险信息交流机制，笔者在互联网食品安全风险交流框架内对风险信息的提供、接收、传播进行分析与探讨。
(一)风险信息的提供
我国关于风险信息的提供已有立法规范，但尚未延伸至互联网领域。根据我国《食品安全法》的规定，政府机关之间设有风险信息交流机制：中央与地方卫生、农业行政部门就食用农产品的安全风险信息应当及时相互通报。国务院食品药品监督管理部门应当根据食品安全风险评估等结果，综合分析食品安全状况，并负有向社会公众公布食品安全风险警示之责。此外，我国食品安全风险交流机制也有立法规范：县级以上人民政府食品药品监督管理部门、食品安全风险评估委员会等，应当组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。[10]根据《政府信息公开条例》的规定，政府应当主动公开“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”政府信息，县级以上各级人民政府应当主动、重点公开“突发公共事件的预警信息”“食品药品的监督检查情况”。
目前，我国食品安全风险信息主要来自两种途径：食品抽检信息与行政许可。前者由食品药品监督管理局、食品安全风险评估中心等机构负责提供并予以传播;后者由政府相关部门通过设立行政许可或者备案。2015年修订的《食品生产许可管理办法》为政府收集食品安全风险信息提供了立法保障及细化标准。在我国，从事食品生产活动应当依法取得食品生产许可。政府对食品生产实施许可并不遵循同一标准，而是依据食品的风险程度实施分类许可。以行政许可收集风险信息，主要是通过我国的食品安全管理体系。[12]在中央层面，由国家食品药品监督管理总局来监督指导全国食品安全生产许可管理制度的实施;在地方层面，由县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品生产许可管理。作为食品生产的准入条件，诸如“取得营业执照”等行政许可能够起到信息收集的作用。但由于互联网具有跨地域性的特征，仅依靠纵向层面的食品安全管理并不能彻底解决食品安全问题。因此，从横向层面构建互联网食品交易领域风险交流机制，也是对我国纵向层面和实体层面食品安全管理体系的有力补充。
(二)风险信息的接收
风险信息的接收途径匮乏，消费者自行判断能力不足。在互联网食品交易领域，如何快速、便捷获取准确、全面的食品安全风险信息，是网购消费者所面临的重要问题。“由于人们能够接收到的信息有限，他们对风险评估的知识也十分局限。”[13]以淘宝网/天猫网的草莓销售为例，消费者仅通过商品人气、累计评价等信息判断食品是否安全，但由于“刷单”现象的存在，使上述信息存在失真的风险。此外，消费者在判断食品安全问题所带来的风险时，主要受到自身心理主观判断的影响。“公众，不同于专家，对风险的认知和意识，通常源于直觉和印象，往往是有偏见甚至可以说是盲目的。”[14]虽然公众能够通过互联网获取部分食品安全风险信息，并据此自行作出判断，但在互联网食品交易领域，有关食品安全的风险信息较少，缺乏统一的发布平台，体现出政府在这一领域的规制还存在不足。虽然在实体层面，我国已形成了多层面、多主体的食品安全监管体系，但在互联网食品交易领域的信息规制则为空白。
实体层面的食品安全监管已有一定经验，但互联网领域食品安全监管仍缺乏信息接收路径。以“碘盐抢购事件”为例，卫生部为了对我国食用盐加碘政策作出科学性的说明，避免社会陷入不必要的恐慌，通过委托国家食品安全风险评估委员会开展风险评估的方式，将评估结论以新闻发布会的形式向社会公布检测结果。在这一事件中可以看到，从舆论的出现，到食品安全主管部门的介入，再到科学的风险评估结果的发布，无不体现风险交流与风险评估联合使用的重要性。有鉴于此，建构互联网风险信息交流机制应了解消费者的特点和关注点。公众对风险交流的需求是一个长期和不间断的过程，实体层面的“告知”往往发生在遇到紧急食品安全事件上。而在互联网食品交易领域，平时的风险交流应当考虑到网购消费者接收风险信息的特点，其对风险信息的需求是常态化的，不单指紧急或危机状态下的信息交换。[15]
(三)风险信息的媒介
从上述情况可知，风险信息媒介的重要性凸显，但信息报道有时存在失实问题。随着“互联网+”时代的到来，信息的传递也更为快速、便捷。除了政府的官方网站等媒体外，微博、微信、短信等媒介在传播食品安全风险信息方面显得愈加重要。风险信息的交流“并不是一个行为或一个事件，是一个持续不断的过程”。[16]风险信息的媒介处于“怎么说”的环节，不同类型的媒介所能实现的传播效果也具有较大差别，如微信、微博、报刊、电视等媒介的特点在于快速，政府公报、新闻发布会等媒介的特点在于正式、权威。不同方式的交流途径对信息的传播也会产生不同的影响，如新闻媒体对某类食品安全风险信息进行详细的报道，则更容易引起公众的注意和信任。
目前我国风险信息的媒介主要包括政府公报、政府网站、新闻发布会以及各类报刊、广播、电视等方式。[17]媒介在食品安全风险信息传播中起到了重要作用。近年来的“三聚氰胺事件”“碘盐抢购事件”“地沟油事件”等均是由新闻媒体曝光，进而引起公众与政府关注的。但是有些媒体在进行风险信息交流时，由于其对“新奇”的偏好，报道的重心可能出现偏离。以“三聚氰胺事件”为例，媒体在揭露事件过程中突出奶粉的危害性，缺乏对经检验合格商家的报道，由此误导公众的风险认知。信息交流作为风险社会的规制工具，虽具有成本低、无须动用强力、更具灵活性等优点，[18]但也需要重视因不当使用所引发的负面影响。此外，根据《政府信息公开条例》第十六条的规定，政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置信息查阅场所，以便于公民查阅。
四、建构风险交流机制路径之反思
(一)规制机构之确定
互联网食品安全风险信息交流的规制机构应当具备可靠、可信、专业的特点。传统食品交易模式中的信息规制由中央与地方层面的食品药品监督管理局承担，在官方网站设置的“专题专栏”中包括“曝光栏”“食品抽检信息”“食品安全风险预警交流”等栏目。此外，负责信息规制的机构还有国家食品安全风险评估中心，其官方网站也设置了“风险交流”栏目，具体包括“工作动态”“知识园地”“专家声音”“研究进展”四个子栏目。中央和地方政府设置的食品安全委员会则负责分析食品安全形势、落实食品安全监管责任等，在宏观层面对食品安全实施信息规制。
在确定互联网食品安全的规制机构时，应当考虑到互联网经济的特点。目前互联网食品交易主要包括B2B、B2C、C2C三种模式，其中B2B是指企业与企业之间通过搭建专用网络平台进行交易，如阿里巴巴、慧聪网等;B2C是指企业直接面对个人销售产品、提供服务的模式，如天猫网、当当网等;C2C是指个人与个人之间的电子商务，如淘宝网、易趣网等。互联网食品交易主要体现为B2C、C2C模式，其信息不对称问题突出。互联网经济的特征为信息技术的广泛应用、高度信用化以及物理上的虚拟性。因此，选择适当的信息规制机构是非常重要的。我国已有的规制机构包括食品药品监督管理局、国家食品安全风险评估中心等机构，而互联网第三方交易平台能否成为规制机构尚有待商榷。
从上表中可以看出，我国食品安全风险交流规制机构的职能存在一定重合，食品药品监督管理局和食品安全风险评估中心存在着行使同一职能的现象。从机构上看，食品药品监督管理局包括中央与地方两个层面，中央层面为国家食品药品监督管理总局，地方层面也设有对应机构。风险评估中心也分为中央与地方两个层面，中央层面为国家食品安全风险评估中心，地方层面设有两个分中心，分别依托于中国科学院上海生命科学研究院和军事医学科学院。从设立主体看，食品药品监督管理局由国务院及地方政府设立，食品安全风险评估中心由中央机构编制委员会批准，直属于国家卫生和计划生育委员会。在提供风险信息方面，由于互联网经济具有跨地域性的特点，因而前者在提供风险信息方面更具优势。在信息传播的方式与内容方面，前者以食品风险解析与消费提示为主要信息内容;后者在上述方面的设置则较为简单。因此，在选择互联网食品交易领域的规制主体时，笔者认为选择食品药品监督管理局更为合适;在涉及风险规制专业性问题时，可选择食品安全风险评估中心。
(二)信息发布平台之建设
建设信息发布平台应当考虑到信息提供与接收环节的特点。
一是信息提供环节。从信息提供环节看，有关互联网食品交易的事前监管信息仅有行政许可这一路径，即通过对食品生产经营的行政许可来实施监管。根据我国《网络交易管理办法》的规定，网络商品经营者在销售商品时应当提供风险警示，所提供的商品信息应当真实准确，[19]但这一信息的提供并非互联网商家的强制性义务。仍以淘宝网的草莓销售为例，多数商家并未公开其生产许可证，食品信息的真实性就更难以保证了。有鉴于此，笔者认为，信息发布平台可与规制机构进行适当分离。根据《网络交易管理办法》的规定，第三方交易平台应当审查、记录、保存商品信息。因此，规制机构可依靠第三方交易平台收集信息，并借助诸如淘宝网/天猫网等平台发布相关信息。但由于互联网食品交易的跨地域性，所以可通过跨区域规制机构之间的合作来实现食品安全风险信息共享。目前我国已有智能化收集风险信息的实践，以北京市四级食品安全监管网络为例，第一层级以食品药品安全监控部门和风险评估中心等机构为基础，第二层级由北京市辖区内 16个县市的食品药品安全监控中心组成，第三层级包括322个基层监管所，第四层级包括340多家食品生产经营企业的自核实验室(政府投资)。[20]这种食品安全监管网络涉及政府、专业机构、企业等多方主体的参与，实现了政府的外部监管与企业的自我规制。可见，建构互联网风险信息发布平台，可借鉴政府投资设立企业自核实验室的模式，以实现风险信息提供的初步建设。
二是信息接收环节。从信息接收环节看，互联网食品交易的消费者主要是通过累计评价、产品参数等信息进行风险判断的。因而，如果存在权威、便捷的信息发布平台，消费者在网购食品时就能够第一时间获取相关风险信息进行自我判断，既能促进互联网食品经济的发展，也有助于风险交流机制功能的有效发挥。在信息的接收环节，互联网食品交易中的消费者在网购食品时需要快速做出抉择，因而对风险信息的要求为权威、快速，而风险信息的不确定性容易影响消费者的购买意愿，所以信息发布平台的建设，将满足消费者快速获取风险信息之需要。
(三)信息交流与互联网经济之现实张力
作为风险社会的规制工具，信息交流在互联网食品安全监管方面将发挥着重要作用。从公法视角看，信息规制的实质是一种授权，即立法者授权政府在国民面临不确定威胁时保护国民的行动。[21]但由于风险信息“决策于不确定之中”的特征，信息交流与互联网经济之间存在现实张力。信息交流的目的在于及时为公民提示食品安全风险，而风险是否现实存在将成为关键问题。在互联网食品交易中，一旦发布食品安全风险信息将会对消费者产生决定性影响。以天猫网草莓销售为例，月销量与累积评价呈正相关，消费者在网购食品时依据更多的是累积评价。商家人气对销量的影响体现为个体影响，存在着较大的偶然性。因而，在有限的信息获取途径中，食品安全风险信息平台的建立对消费者的影响是双重的。一方面，信息平台的建设能够为消费者网购食品提供风险提示;另一方面风险的不确定性容易造成消费者不必要的恐慌，从而影响到网络经济的发展。
信息交流的负面影响在食品交易的实体领域已有体现。如在三鹿奶粉事件中，部分媒体为吸引公众关注，重点报道三聚氰胺的危害。国家质检总局公布婴幼儿奶粉抽检结果后，一大批国内奶粉品牌检出三聚氰胺，而部分媒体在风险交流中并未起到正确传播信息的作用。这一事件造成了严重的负面影响，导致我国乳品行业短期内出现低迷，国产品牌劣势进一步凸显，乳品行业的产业链面临调整等。[22]随着规制主体的确定、信息发布平台的建设，互联网食品交易领域的风险信息在快速性、准确性方面有了保障。因此，需要面对由过度规制所导致的风险信息交流与互联网经济的张力问题。规制机构应及时并以适当方式发布食品安全风险信息，互联网食品只有保证其信息的真实性、有效性及可靠的商品质量，才能保证互联网食品经济的健康发展，这也应是在建构食品安全信息发布平台时必须坚持的正确导向。
总之，互联网食品交易领域存在的信息不对称问题，风险交流机制可作为该领域食品安全监管的新工具。当前，由政府主导的传统监管模式已不足以应对“互联网+”时代的食品安全问题。互联网与新规制工具的衔接，目的就是在互联网食品交易领域建构风险交流机制。关于风险信息的提供，我国已有立法实践，但制度设计尚需完善。笔者认为，风险信息交流机制的建构核心在于做好互联网食品安全信息与食品安全实体监管的衔接。这一制度的建构应当围绕着风险信息的提供、接收、媒介三个环节进行，即确定规制机构有助于解决“谁来说”的问题;建设信息发布平台有助于为“说什么”提供传播工具;选择风险信息的媒介，有助于在互联网食品交易领域的各主体之间建立纽带。风险信息交流机制建立的目的是防患于未然，但作为信息规制方式，对其使用应当考虑其双重性，即要处理好互联网经济的现实张力问题。“互联网+”时代与“风险交流”的结合，并非是一种牵强的理论嫁接，在互联网食品信息不对称问题日趋严重的背景下，有其理论探讨与制度设计之重要意义。
作者：方扬 来源：行政与法 2016年8期