城市化、新农村建设对解决三农问题的作用

　　三农问题一直是社会各界关注的热点，但对解决三农问题的根本途径看法不一,有人认为城市化是解决三农问题的根本途径，也有人认为解决三农问题的根本途径是新农村建设。笔者认为，和谐健康的城市化是解决三农问题的主渠道,新农村建设对解决三农问题也不可或缺。

　　一、和谐健康的城市化是解决三农问题的主渠道

　　人地紧张是制约农业产业化和市场化的一个瓶颈性因素,也是制约农民致富、造成三农问题的主要根源。国土资源部公布的2008年全国土地利用变更调查结果显示，截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.3亿亩,不含进城农民工在内的农村人口（7.2亿)人均耕地只有2.5亩,如果将农民工(以1.2亿计)计算在内，农村人口人均耕地只有2.2亩,户均只有6-7亩。在这么狭小的耕地面积上，农民致富是根本不可能的。因此,乡镇企业和进城务工成为转移农村富裕劳动力、支撑农民收人增长的重要途径。有资料显示,2007年我国乡镇企业从业人员达15090万人，占农村劳动力总数的29.13%，极大地缓解了我国的就业压力，优化了农村劳动力结构,为农业适度规模经营、提高劳动生产率创造了条件。同时,农民也从乡镇企业获得收入,人均达1440元,占到农民人均纯收人的34.8%。转移进城务工经商的农民工在1.2亿人以上，2006年国家统计局对城市农民工生活质量状况专项调查的结果表明，进城务工、经商的农民工平均月收入为966元。

　　但是，绝大多数农民工不仅在城市从事的是苦、脏、累的工作，而且工资低,难以在城市真正扎根，一些携家带口的农民工又遭遇子女人学难等问题。从乡镇企业看，技术、资金、劳动力素质、对市场的把握、环境污染等各方面的制约,其发展受到较人限制。实践证明农民工和乡镇企业的形式不能从根本上解决三农问题。目前,许多地区的农村开始实施“三集中”发展模式，其中之一是乡镇企业向开发区和工业园区集中，开发区和工业园区集中地一般为城镇或未来将可能发展为城镇，走的是乡镇企业布局城市化的道路。“三集中”发展模式中的另一个集中--农民居住区向城镇和农村新型社区集中，走的更是人口城市化的道路。人们已经认识到要想富裕农民必须减少农民，减少农民的途径就是城市化。很难想象在农民比重过大的情况下,三农问题能够真正解决。城市化不仅使农民逐步减少，也使“三农”发展的条件和环境逐步改善，三农问题才能逐步解决，没有城市化现代化就难以实现，城市化是解决三农问题的主渠道。

　　我国正处于城市化加速时期，为减少农民以富裕农民提供了契机。根据发达国家的城市化经历,一个国家的城市化过程大致呈一条拉平的“S”形曲线，当城市化水平达到30%左右时，进入快速发展阶段;达到70%左右时,进入相对稳定阶段。H美国著名经济地理学家诺瑟姆也将城市化进程分为三个时期:城市化率由起步到25%，为城市化的初期，城市化进展缓慢;城市化率由25%提高到75%为城市化的中期,其中城市化率由25%提高到59%为城市化的加速发展时期;城市化达到75%以上为后期，也是城市化的稳定时期，城市化基本处于停滞状态。

　　中科院《2005:中国可持续发展战略报告》认为，当农村人口数量降到全国人口的25%以下时，一方面，城市人口增多,对农产品的需求扩张，增加农民收入。另一方面，农村人口减少，劳均耕地增多，农村土地即达到市场化要求，土地的集约化、规模化和专业化生产才可达到一定程度，农业的科技含量、服务水平和生产成本才可大幅度改善，农民收入水平和整体素质才有明显进步，“三农”问题才能得到彻底解决。

　　但是，拉美“城市化陷阱”从反面告诉我们，城市化水平达到75%并不必然带来三农问题的解决，还要看城市化过程是否与经济社会发展相协调，也就是说取决于城市化的“量”和“质”两个方面。1980年拉美城市化率为64%，1997年达到77.7%(联合国预计2025年将达到85%)。但其城市化速度远高于工业化速度，2_年拉美城市化水平达到75.3%时，工业化水平只有30%左右。大批农民转移到城市后,不能得到充分就业,收入水平很低,城市没有能力为迅速增加的外来人口解决住房和基本服务，出现了大批非正规住宅和贫民居住区(贫民区)。贫民区中的许多居民是非正规部门的劳动者，没有稳定的就业和收入，没有社会保障和社会福利，不少人滋生了对社会的不满情绪。贫民区成为犯罪率最高、毒品买卖和色情服务猖獗的地区，是社会不稳定的重要发源地。这些人逐渐成为城市的“边缘群体”，且规模越来越大，边缘群体和大量贫困人口的存在，突出了拉美国家城市化进程的混乱，对社会稳定构成现实威胁，国家陷入动荡，经济发展停滞不前。

　　从拉美城市化陷阱可以看出，城市化率达到75%不是解决三农问题的充分条件，“质”和“量”缺一不可。城市化必须与经济社会协调发展，也需要与三农协调发展，新农村建设对解决三农问题不可或缺。

　　二、新农村建设是解决三农问题不可或缺的途径

　　根据《2001-2002中国城市发展报告》预测，我国2050年城市化率将达到75%以上J即农村人口数量降到25%以下。2008年我国公布的城市化率达到45.7%，但其中的城市人口包括在城市工作生活半年以上的农民工，他们并没有真正在城市定居，其数量至少达1.2亿人。有学者对2006年城市化率进行研究后认为，如果扣除这部分人口，2006年的城市化率可能就不是43.9%,而是ssy。。也就是说,如果2050年城市化率达到75%，到2050年城市化率还有约40%的增长空间，在时间上还需要40年左右。

　　但是,三农问题难以等40年后城市化率达到75%时自然解决，需要主动、积极的解决,新农村建设即是其重要举措。主要原因，一是40牟需要耗费两代农民的时间，这些人不会甘心目睹城市居民生活水平日益提高而自己耐心等待2050年的到来，城乡差距继续扩大将会使农民不满增强，城乡矛盾、社会矛盾日益尖锐。不可否认目前所处发展阶段社会公平、社会阶层等问题已经成为社会稳定和发展的不和谐因素，不能妥善处理,不仅会导致经济徘徊不前,而且会不断加剧社会矛盾，引发社会动荡。小平同志曾说:中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。18|a7M8)城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。如果搞资本主义，可能有少数人富裕起来，但大量的人会长期处于贫困状态，中国就会发生闹革命的问题。W(K29>二是在城市化水平达到75%前，三农问题的存在也会直接影响我国经济社会发展，本次国际金融危机导致外需萎缩，内需也难以令人满意的增加,其中一个重要原因就是农民没有足够的消费能力，影响经济尽快回暖复苏。三是经过30年快速发展，经济总量迈上新台阶,2008年GDP达到30万亿元，为10年前的3.6倍，经济实力和综合国力显著增强,经济增长的动力主要来自于非农产业，不再需要从农业大量吸纳资本等要素推进自身的发展，逐步具备了工业反哺农业、城市支持农村的条件。四是不断富裕农民、提高农民的生活水平，是发展成果由人民共享的具体体现，是党的宗旨决定的，是全面建设小康社会、走共同富裕道路的必然要求。五是正反两方面的城市化经验和教训都说明，发达的农业是城市化的重要基础之一。发达国家的城市化大都建立在农业进步的基础之上，农业发展与城市化之间形成了互利的良性循环。拉美城市化的陷阱之一，是农业还没有取得突破性进展、农业生产力还未达到相应高度情况下的快速城市化，是大量农民失地被迫向城市流动。同时，政府长期重视工业化而轻视农业发展，重视城市化而轻视农村发展，造成了农业部门的衰落，而农业的衰落又促使大批人离开农村，涌人城市。六是现代农业经济发展是新农村建设的重要内容，粮食生产事关国家安全。有观点认为,没有必要担心粮食安全问题，粮食问题可以通过国际粮食市场解决。笔者认为，中国是一个人口大国，如果13多亿人口的吃饭问题依赖国际粮食市场，将受制于人，后患无穷。因为说到底，国际粮食市场不仅与国际经济关系有关,更受国际政治关系变化制约。农业是安天下、稳民心的战略产业,粮食生产和粮食安全是事关国家长治久安的战略性问题。

　　更为重要的是,简单估算可知，城市化水平达到75%后，仍有数亿农民留在农村，即使在此意义上,解决三农问题、进行新农村建设也具有重要意义。为估算城市化水平达到75%后农村人口数量，需要预测2050年我国人口总量。对我国2050年人口总规模有不同的预测，陈卫预测我国总人口达到峰值后缓慢减少到2050年为13.8亿人0^联合国中位预测2050年我国总人口为14.78亿人。M郭震威、齐险峰仿真研究结果表明:在“双独”生育政策条件下，全国总人口将于2020年达14.4亿人，于2034年达峰值14.6亿人，2050年下降至14.2亿人;在“单独”生育政策条件下，总人口将于2020年达14.5亿人,2039年达峰值14.9亿人，2050年下降至14.6亿人;在“二孩”生育政策条件下，总人口将于2020年达15.2亿人，2038年前后突破16亿人，此后继续保持增长态势，2050年达16.4亿人。《国家人口发展战略研究报告>(2007)明确提出，2020年全国人口总量要控制在14.5亿人左右;本世纪中叶，人口峰值控制在15亿人左右,之后人口总量缓慢下降。

　　上述预测中，2050年总人口最高为16.4亿人，最低为13.8亿人，二者的均值大致为15亿人，与《国家人口发展战略研究报告>(2007)提出的本世纪中叶控制人口峰值吻合。以此估算2050年农村人口为3.8亿人,如果按最低值估算则为3.5亿人,即2050年至少有3.5亿农民。从绝对量看农民依然是一个庞大的群本，新农村迮设绝非因城市化而可做可不做.

　　三、城市化与新农村建设需要用统筹城乡发展的理念协调

　　城市化和新农村建设是解决三农问题的两个推动器,虽然有主有次，但都不可缺少。城市化与新农村建设的过程实际上也是全国性城乡整治的过程，是彼此紧密相联的互动过程，两者并行不悖,但两者之间需要以统筹城乡发展的理念相互协调，既包括二者之间的协调，也包括城市化和新农村建设自身的协调。

　　首先，城市化与新农村建设之间的协调。解决“三农”问题有内生性发展和外生性发展两种途径。前,者由政策改善、科技创新、产业调整、政府投入等因素直接推动农业、农村发展和农民增收，是新农村建设的主要内容。后者则是大量吸纳农村转移人口，通过减少农民、富裕农民，是城市化进程的体现。两者具有相同的目标，也相互紧密联系，因此需要将新农村建设和城市化共同置于现代化发展的框架之中统筹考虑。两者需要统筹的内容非常庞杂，其关键是作好城乡经济社会发展的一体性规划。例如，根据《国家人口发展战略研究报告》，我国总人口峰值为15亿人，2050年城市化率达到75%时，按照目前有关部门规定的农村居民点人均建设用地上限150平方米的标准，农村居民点建设需用地为562.5万公顷，但目前全国农村居民点占地约1667万公顷，农村居民点占地从理论上需要减少1000多万公顷。届时城市规模、数量会有大的发展，而现有的村庄显然不可能全部存留，村村大拆大建必然造成巨大浪费。因此需要结合城市发展规划和根据农村人口、村庄数量和农村建设用地逐步减少的趋势，科学预测和确定需要撤并及保留发展的村庄。在城市化过程中城市发展和新农村建设之间的此消彼涨的联系，需要区域城乡一体的发展规划解决。新农村建设不仅仅是住宅的建设、村容村貌的整理，也包括经济社会发展的内容，因此区域城乡一体发展规划也要对产业结构、教育、医疗、社保、交通等方面城乡之间的协调发展进行规划，使城市化与新农村建设相协调。

　　其次,城市化过程的协调。第一，城市化必须与经济社会发展相协调,其中尤为重要的是农村向城市转移人口的速度要与城市就业机会增长相协调，转移到城市的人口能够融合到城市社会之中。拉丁美洲城市化水平高达75%以上，但是失业和从事非正规经济的人口约占全部劳动力的一半；就是过度城市化的结果之一。第二，城市化应促进城乡发展相协调。统筹城乡发展是中央提出的八个协调中最重要的协调方面之一，城市化过程应贯穿城乡统筹发展的理念,不能以牺牲农村、农业和农民利益为代价。城市化进程应是促进农村经济发展、新农村建设和农民生活水平提高的过程。第三，城市化的质和量要协调。城市化速度不宜过快，城市化速度并非越快越好,就当前而言，速度已经不是城市化进程的最主要问题，更应注重城市化的质量。城市化的质量包括:合理的城镇规模结构、空间结构，大中小城市协调发展、各具特色，方便易居的城市设施和环境等。第四，城市化应做到人与自然的协调。坚持可持续发展理念，集约节约占地,推行低能耗的经济与生活，走资源节约型城市化道路。第五,政府与市场的作用相协调。推进城市化进程要政府与市场相协调，坚持政府引导、市场主导的城市化机制，尊重农民意愿,尊重城市化规律，使城市化进程健康、有序、和谐。

　　第三,新农村建设的协调。一是，新农村建设要与区域发展、区域规划协调。随着城市化进程的推进，农村人口逐步减少，农村居民点数量会减少，这需要在把握区域城市化趋势的前提下，结合区域城乡一体规划，编制区域村落发展规划，提出村落的空间结构、数量结构、规模结构等。根据规划对拟保留的村庄和拟撤并的村庄分别有针对性地提出建设思路，避免土地、资金等资。

　　源的不合理使用。二是，农民的主体地位和政府的引导作用相协调。农民是新农村建设的主体，新农村建设要尊重农民的需求，保障农民的参与权和决策权，调动农民建设新农村的积极性，发挥农民的主体作用。所谓政府的引导作用主要是为更好地发挥农民的主体作用提供良好的支撑平台;发挥政府的资金和政策对新农村建设的引导作用;投资受益面比较广的公益性项目；统筹协调解决农民自身不能解决的问题;通过组织协调、建章立制等提供服务;组织编制乡村发展、.产业发展等规划,提供各类技术支持等。三是,村庄建设与经济社会发展相协调。村庄建设和“村容村貌”整治是新农村建设的重要内容之一，但不是新农村建设的全部。推动农村经济社会发展、提高农村生产力是新农村建设更为重要的内容，村庄建设必须建立在经济社会发展的基础之上，要与经济社会发展相协调。四是，农民自力更生与国家扶持相协调。经济快速发展,国家综合实力增强，国家应在新农村建设中承担比以前更多的责任，加大对农业和农村发展的支持力度。如教育、医疗、社保、道路等公益性设施的建设、改善，政府应努力增加投资。但我国人均GDP还很低，政府财力有限，只能承担新农村建设中部分投资，农民建房等主要是农民自己的事情，应当主要由农民自己来投入。除上述需要协调的关系外，诸如典型示范与整体推进、体制改革与.财政投人等关系也需要协调。

　　                                                              李景国

　　                                                    (中国社会科学院，北京100732)