发展党内民主 健全党内民主制度

　　十六大报告指出，要“坚持和健全民主集中制，增强党的活力和团结统一”。报告突出强调了发展党内民主的极端重要性，明确提出了健全党内民主制度的基本思路、主要任务和重大措施，为在新的历史条件下发展党内民主、健全党内民主制度指明了方向，是对加强和改进党的建设提出的新要求，对于调动全党的积极性、主动性、创造性，保证党的兴旺发达，推进中国特色社会主义伟大事业具有十分重要的意义。

　　一、党内民主是党的生命

　　党内民主问题，历来是党的建设的一个重大问题。十六大报告指出：“党内民主是党的生命”。这是总结党的历史经验得出的科学结论。事实表明，没有党内民主，就没有党的兴旺发达。什么时候党内民主坚持和发扬得好，我们党和党所领导的事业就充满生机，蒸蒸日上，即使犯了错误、出了偏差，也能够及时纠正。什么时候党内民主受到削弱和破坏，党就会犯错误，党的事业就会遭受严重挫折。

　　发展党内民主，是我们党在长期的革命、建设和改革实践中形成的优良传统和基本原则。毛泽东同志指出：“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要的步骤，是使党在伟大斗争中生动活跃，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要的武器。”邓小平同志指出：“我们各种政治制度和经济制度的改革，要坚定地、有步骤地继续进行。这些改革的总方向，都是为了发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主。”江泽民同志指出：“发展党内民主,充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”正是我们党在中国革命、建设和改革的不同历史时期形成了一系列关于党内民主建设的重要思想，培育了党内民主的优良作风，有了一整套发扬党内民主的方式和方法、制度和机制，才使党焕发出蓬勃的生机和旺盛的活力，从而把党的事业从胜利推向新的胜利。

　　同时，必须清醒地看到，在发展党内民主的问题上，我们党也犯过一些错误，给党和党的事业带来严重影响，甚至是灾难性的后果。在第一次国内革命战争期间，右倾机会主义的产生和发展，原因之一就是陈独秀利用他的威望和在党内的地位搞家长制，听不进党内许多同志的正确意见，致使轰轰烈烈的大革命失败了。第二次国内革命战争时期，王明在共产国际的支持下，以“钦差大臣”自居，标榜自己是“百分之百的布尔什维克”，置党中央的集体领导和组织纪律于不顾，大搞独断专行，多次以党中央的名义发表宣言、谈话、文章，鼓吹他的错误主张，强行推行脱离中国实际的路线和方针政策，使苏区根据地和红军力量几乎丧失殆尽。建国以后，党成了执政党，特别是在生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，在党的中心任务发生转变的情况下，我们对权力过分集中的问题长期没有充分的认识，致使破坏党内民主的现象不断发生。1957年以后，党和国家的民主生活越来越不正常，一言堂、个人决定重大问题，个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象不断滋长，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱和破坏，在其他复杂的社会历史条件的共同作用下，终于导致了“文化大革命”的发生，给党和人民带来了惨重灾难。历史的经验教训充分说明，党内民主是党的生命线，直接关系到党和国家政治生活的全局，关系到党和国家事业的兴衰成畋。

　　跨人新世纪，我国进人全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。在新的历史条件下，党要肩负起自己的重大使命，全面推进中国特色社会主义伟大事业，全面推进党的建设新的伟大工程，就必须高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，解放思想，实事求是，与时倶进，开拓创新，不断发展党内民主，进一步巩固和发展党内生动活泼的良好局面。

　　发展党内民主，有利于最大限度地发挥全党的积极性、主动性和创造性，凝聚全党的意志和力量。建设中国特色社会主义事业是一项崭新的伟大事业’马克思没有讲过，我们的前人没有做过，其他社会主义国家没有干过，任务光荣而艰巨。这就要求我们充分发挥全党全国人民的积极性、主动性和创造性，依靠全党全国人民的智慧和力量，才能完成这一历史伟业。而要做到这一点，就必须充分发扬党内民主。毛泽东同志指出：“处在伟大斗争面前的中国共产党，要求整个党的领导机关，全党的党员和干部，高度地发挥其积极性,才能取得胜利。所谓发挥积极性，必须具体地表现在领导机关、干部和党员的创造能力，负责精神，工作的活跃，敢于和善于提出问题、发表意见、批评缺点，以及对于领导机关和领导干部从爱护观点出发的监督作用。”“而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。党内缺乏民主生活，发挥积极性的目的就不能达到邓小平同志说：“调动积极性是最大的民主。”事实表明，R有发展党内民主，才能把全党的积极性、主动性、创造性调动起来,把全党的智慧集中起来，把全党的意志凝聚起来，使广大党员以主人翁的姿态投身党的宏伟事业，形成推进中国特色社会主义的磅礴力量。

　　发展党内民主，是进一步解放思想，形成生动活泼政治局面的基本条件，解放思想、开拓创新，是引导和推动社会前进的强大动力。而解放思想、开拓创新,必须以发展党内民主为前提。邓小平同志指出：“解放思想,开动脑筋，一个十分重要的条件就是要真正实行无产阶级的民主集中制。我们需要集中统一的领导，但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中。”只有发展党内民主，在全党形成认真学习的风气、民主讨论的风气、积极探索的风气和求真务实的风气，广大党员才能敞开思想，畅所欲言，各抒己见，才能敢讲真话、敢讲实话、敢讲心里话,也才能充分表达新的见解、新的观点、新的思想。离开了党内民主，连讲话都顾虑重重，怎么把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来？又怎么形成党内生动活泼的政治局面？

　　发展党内民主，是开展批评和自我批评，实行党内监督的有力武器。批评和自我批评，是我们党抵御各种政治灰尘和腐朽思想侵蚀、纠正自身错误、解决党内矛盾、维护党的纪律的有效方法。党内监督是我们党跳出“人亡政息”的历史周期率、永远立于不败之地的可靠保证。然而，无论是开展党内批评，还是加强党内监督，都与发展党内民主密切相关。现在，一些地方和部门党内批评开展不起来，党内监督软弱无力，领导班子自身存在的问题得不到解决，主要负责人搞独断专行得不到制约，有的领导干部屡犯错误得不到提醒，一个重要原因，就是缺乏党内民主。毛泽东同志指出“如果没有充分的民主生活，没有真正实行民主集中制，就不可能实行批评和自我批评这种方法。”邓小平同志指出无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风”。党内缺乏民主空气，开展批评就没有环境和氛围，人们就会有种种顾虑，就不可能开展积极的思想斗争。而没有真正的党内批评，党内监督就会大打折扣，甚至会完全流于形式c

　　发展党内民主，对人民民主的发展具有重要的示范和导向作用。建设社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化，就没有国家的长治久安。进人新世纪，我们要把人民当家作主始终作为社会主义民主政治建设的出发点和落脚点，保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，我们要经受住长期执政、改革开放和发展社会主义市场经济的考验，确保党永不变质，我们要不断开创中国特色社会主义事业新局面,实现中华民族的伟大复兴，一个根本途径就是发展人民民主，充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性。而发展人民民主，首先必须发展党内民主。我们党是执政党，许多党员在国家政权机关和社会组织中担负着领导工作，执掌着重要权力，党内民主状况的好坏，都会对国家政治、经济和社会领域产生极其重大的影响。党员特别是党的干部，在党内民主生活中树立了民主观念，养成了民主习惯，培养了民主作风，形成了民主传统，就会以身作则，言传身教，把党内民主的经验、作风和传统带到各自的工作岗位，带动自己工作领域的民主风气。从这个意义上说，党内民主是人民民主的核心和灵魂，是发展人民民主的关键。只有积极发展党内民主，才能有力地推动人民民主的发展。

　　总之，发展党内民主，是实现第三步战略目标和完成新世纪三大历史任务的需要，是改进党的领导方式和执政方式的需要，是解决党自身面临的一系列问题的需要。一句话，是全面贯彻“三个代表”重要思想，使党始终走在时代前列的必然要求。

　　二、认真总结发展党内民主的经验

　　十一届三中全会以来，党内民主的优良传统和作风得到恢复和发扬，并且随着时代的前进和党的事业的发展有了长足的进步，取得了显著的成效p党内生活日趋正常，党员思想空前活跃，民主空气愈益浓厚，广大党员的民主意识、权利意识、创新意识进一步增强。党内重大问题的决策机制不断完善,开始走上科学化、民主化的轨道。以扩大民主为基本方向，积极推进干部人事制度改革,不断提高民主和公开程度，群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权逐步得到落实。党内的民主监督有了新的加强，特别是对领导干部滥用权力行为的制约不断强化。按照民主集中制原则，形成了一系列正确处理党内关系的基本准则，党内的工作制度、领导制度和组织制度、党员权利保障制度等日趋完善，为党内民主的正常化、规范化提供了重要保证。改革开放以来，我们党在发展党内民主方面积累了丰富的经验，这是加强和改进党的建设的宝贵财富。

　　必须服从和服务于党的政治路线。党内民主既是党的政治路线的重要内容，又是实现党的政治路线的有力保证。只有发展党内民主，党组织和党员能够平等地享有管理党内事务的权利，他们的意愿、主张能够得到充分表达，积极性、主动性、创造性能够得到充分发挥，才能更自觉地贯彻执行党的路线方针政策，更好地为党的基本路线服务，把我们的事业不断推向前进。现在，有些党组织缺少畅所欲言的民主气氛，党员个人意见特别是不同意见难以表达出来。有的只让党员负责任、尽义务，而不尊重党员应有的权利，严重挫伤了党内的积极性，影响了党的政治路线的顺利实现。因此，发展党内民主要紧紧围绕党的基本路线，以实现党的纲领为目的，以引导、保护、发挥积极性为出发点，紧密结合党组织的职能和党员的权利、义务而展开。

　　必须与经济社会发展水平相适应。

　　经济社会的发展水平是党内民主的物质基础。因此,党内民主既不能滞后于经济和社会的发展进程，也不能操之过急。经过20多年的改革和建设，我国的经济发展水平显著提高，人民生活明显改善，社会全面进步，广大党员的民主意识普遍增强，要求更多地参与党内事务的愿望也越来越强烈。我们必须自觉适应这一要求，坚定不移地把党内民主推向前进，不能因一时一地的困难、挫折而退缩，更不能简单地因求稳怕乱而停滞不前。同时，也要看到，发展党内民主，是一项复杂的系统工程,也是一项长期的任务,一定要从实际出发，符合我国社会主义初级阶段的国情，而不能脱离实际，超越阶段，急于求成，做到既积极又稳妥。

　　--必须不断肃清封建专制主义的遗毒。我国是一个有几千年封建专制历史的国家,封建专制主义思想的影响根深蒂固。新中国成立以来特别是改革开放以来，尽管我们在清除封建主义残余思想方面做了大量工作，也取得了一定成效，但任务仍很艰巨。现在，一些地方和部门，有的领导班子进行重大决策，任免重要干部，决定重大问题，没有充分酝酿和讨论，不认真听取多数人的意见，而是由少数人说了算，甚至将个人凌驾于组织之上；还有的自觉不自觉地把所在地方和部门视为个人的“领地”,习惯于搞家长制、家天下。这些观念、现象和作风大都带有浓厚的封建主义色彩，极大地阻碍着民主的进步与发展。所以，一定要坚持不懈地肃清封建专制主义的残余，为党内民主的发展扫清障碍。

　　必须坚持发展党内民主与始终维护党的集中相统一。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，其核心是实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。民主是集中的前提和基础，集中是民主发展的必然要求和结果，二者是相辅相成、内在统一的。没有民主，就不可能有正确的集中；没有集中，就不能形成正确的路线方针政策，不能形成全党的统一意志。现在，民主不够和集中不够的现象同时存在，在同级中主要倾向是民主不够，在上下级之间主要倾向是集中不够。因此，坚持和完善民主集中制，既要防止权力过分集中、独断专行，发展党内民主，增强党的活力，又要防止自由主义、分散主义和极端民主化，坚决维护中央权威，保持党的集中统一。

　　必须切实加强制度建设。完善党内民主制度是保障党内民主发展的固本之策。我们党总结历史经验，特别是“文化大革命”的惨痛教训，在党的建设方面得出一个重要结论,就是“制度是决定性因素”。制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。党的十一届三中全会以来，我们党努力加强制度建设，并使其贯穿于党的思想建设、组织建设和作风建设之中，取得了显著进步。近几年又陆续颁布了一系列发展党内民主的条例、准则和规章，在健全党内民主制度方面迈出了新的步伐。但是，从总体上看，党内民主制度有些执行得还不严格，有的制度也不够完善，特别是没有形成一种科学有效的机制。我们必须不断适应形势发展的需要，进一步加强党内民主制度建设，建立健全党内民主的规章体系，逐步实现党内民主的制度化、规范化。

　　认真总结经验是为了更好地开辟未来。发展党内民主，解决存在的问题，需要做多方面的工作，进行坚持不懈的努力。必须在全党深入开展党内民主生活的教育，组织广大党员积极投身党内民主生活的实践，使党员特别是各级领导干部增强民主意识，树立民主观念，培养民主作风，掌握民主方法，养成民主习惯，在全党形成生动活泼的局面。必须疏通党内民主渠道，拓宽党内民主途径，丰富党内民主形式，使党员更多地了解和参与党内事务，认真落实党员在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督方面的权利，等等。而最重要、最紧迫、也是最根本的，就是不断完善党内民主制度。

　　三、切实加强党内民主制度建设

　　健全党内民主制度，是顺应时代发展潮流、坚持与时俱进的必然要求，是推进政治体制改革、发展中国特色社会主义民主政治、坚持依法治国的关键所在，是经济体制改革和其他方面改革的迫切需要。十六大报告指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制、机制入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”这一基本思路和总体要求，每一条都包含着丰富的内容，同时又相互联系，构成健全党内民主制度的有机整体，必须准确把握，全面贯彻。当前和今后一个时期，健全党内民主制度要着重在以下几个方面作出努力：

　　一是扩大在市、县进行党代表大会常任制的试点。党的代表大会是党内的最髙权力机关和监督机关。党的代表大会制度是党的根本制度。健全党的代表大会制度，对加强和改进党的建设，坚持和完善党的民主集中制，提高党的凝聚力、创造力、战斗力，促进改革开放和现代化建设，具有十分重要的意义。对于实行党的代表大会常任制，我们党曾在八大党章中规定，从中央到地方党的各级代表大会实行常任制。邓小平同志在关于修改党章的报告中指出，党的代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果是几年开一次会和每次重新选举代表的原来制度所难以达到的。并说我们相信这种改革，必然可使党内民主得到重大发展。”后来由于种种原因，未能坚持下来。从20世纪80年代末开始，中央有关部门先后组织在11个市县区进行了党代表大会常任制的试点工作。实践证明，实行党代表大会常任制，有利于调动党代表参与党内事务的积极性，带动广大党员更加关心党内事务；有利于充分发挥党代表大会作为本地区党的最高领导机关的作用，加强和改善党对地方工作的领导;有利于发展党内民主，提高党委决策的科学性;有利于加强党内民主监督，推进领导机关、领导干部的作风建设;有利于密切党群干群关系，增强党组织的凝聚力。因此，要进一步扩大在市、县进行党代会常任制的试点，继续积累经验。同时,要积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。比如，党委全委会议题的确定、需要讨论的内容,可充分听取党代表的意见，还可组织党代表进行视察、调研活动等。

　　二是进一步发挥党的委员会全体会议的作用。全委会在党代表大会闭会期间是同级党组织的领导机关，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地区的工作，负有重大责任。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出，要“进一步发挥党的中央和地方各级委员会全体会议的作用”。江泽民同志强调，必须按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,进一步发挥党的委员会全体会议的作用，不断完善党委内部的议事和决策机制。长期以来,在不少地方全委会的职责履行得不充分，次数过少，作用不明显,不同程度地存在着常委会代替全委会、书记办公会代替常委会、全委会形同虚设的现象。这不仅严重损害了全委会的权威,影响了全委会作用的发挥，而且妨碍了党内民主，也是造成在重大问题决策上由少数人说了算，甚至个别主要领导人搞个人专断的重要原因。因此，必须适当增加全委会的次数，落实全委会的职责，发挥全委会的作用。凡属贯彻上级重大决策和部署、本地区全局和战略性的重大问题，都应由全委会讨论决定。市(地）、县(市)党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，要由上一级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议,进行无记名投票表决;在全会闭会期间，可由党委常委会作出决定，在决定前要征求全委会成员的意见。全委会要每年听取一次常委会的工作报告，对常委会的工作进行审议，对常委会组成人员履行职责的情况进行评议，以加强全委会对常委会及其成员的监督。

　　三是改革和完善党内选举制度。党内选举制度是党内民主的一项根本制度，是党内民主发展程度的重要标志。要健全和完善候选人提名方式。候选人的产生必须充分发扬党内民主，广泛听取党员的意见，经过民主推荐,并把组织提名与党员提名结合起来，多数人不同意的不能作为候选人。适当扩大差额选举的比例,坚决杜绝变相等额选举，努力克服搞形式、走过场的现象。在选举之前，要使党员或党员代表切实了解候选人的主要业绩、领导能力以及廉政勤政等情况。凡是选举产生的领导干部，除特殊情况外，在任期届满之前一般不得调动，以尊重党员的选举意志。近年来,不少地方在农村党支部换届选举中，采取“两推一选”（即分别由党员和村民民主推荐党支部委员候选人，经上级党组织考察后进行党内直接选举）的方式选举党支部,这是农村基层干部选拔任用制度的重大改革，也是农村基层党组织选举制度的成功探索，实践证明效果很好，要在农村积极推行。

　　四是健全党負民主权利的保障机制。随着社会主义市场经济的不断发展和社会的全面进步,广大党员的民主意识不断提高,参与党内事务的愿望不断增强。这就要求我们必须疏通和拓宽党内民主渠道，开辟和创造党内民主的新途径，实现党员对党内事务的广泛参与、有效管理和切实监督。现在,一些地方党内知情渠道不畅、形式单一，基层的许多真实情况不能及时反映到上面，少数人甚至个人盲目决策、随意决策的问题时有发生，这不仅影响了党员的积极性，而且客观上助长了弄虚作假、欺上瞒下的歪风,也是造成决策失误的重要原因。要建立和完善党内情况通报制度，做到重大事情党内先知道，重要文件党内先传达，重大问题的决定党内先讨论,重大决策的实施党内先发动，从而增强党员的荣誉感和责任感，调动党员的积极性、主动性和创造性。要建立和完善党内情况反映制度，积极疏通和拓宽党内下情上达的渠道，保证基层党员和下级党组织的意见能够及时、准确地反映到上级党组织中来，对反映的重大问题和提出的重要意见和建议,要认真办理’并将办理结果通报有关党组织和党员。严肃查处压制批评、对敢于反映真实情况的同志进行打击报复等严重侵犯党员民主权利的行为。要建立健全党内重大决策征求意见制度，坚持从群众中来、到群众中去的工作方法，充分调查研究，广泛听取各方面的意见，尤其是善于听取反对的意见。党的上级组织作出与下级组织有关的重要决定，一定要征求下级组织的意见。与广大党员利益密切相关的重大事项的决策，要向党内公开，组织党员充分

　　2003年第1期讨论，使之具有坚实的群众基础，以保证党内重大决策的科学化、民主化。

　　四、坚决维护党的集中统一

　　维护党和国家的集中统一，是执行民主集中制的一个重大问题，也是全国各族人民的根本利益所在。我国是一个幅员辽阔、人口众多的多民族大国，我们党是一个有6600多万党员、300多万个党组织的大党，如果没有统一意志、统一领导，各行其是，一盘散沙，非乱不可。进人新世纪，我们党面临着复杂多变的国际形势、艰巨繁重的改革建设任务和不断出现的新情况、新问题、新矛盾，维护党和国家的集中统一就显得尤为重要。江泽民同志一再告诫全党：“由于实行改革开放和发展社会主义市场经济，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。如果我们思想上不清醒，工作上不注意，是很容易搞散的。”因此，我们在强调发展党内民主的同时，任何时候都不能忘记维护党和国家集中统一这个大局，在指导思想和路线方针政策以及重大原则问题上，全党全国必须保持高度一致。各个地方、各个部门、各个方面，都应当在这个大局下行动。

　　维护党和国家的集中统一，必须坚决维护中央权威。要认真执行党章的规定,坚持个人服从组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党服从党的全国代表大会和中央委员会的原则。“四个服从”，最重要的是全党服从中央。各级领导班子和领导干部要用坚强的党性保证中央的政令畅通无阻，保证中央的决议、决定不折不扣地得到贯彻落实。党的各级组织和全体党员必须坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领，在思想上政治上同党中央保持高度一致，自觉维护中央权威。

　　维护党和国家的集中统一，必须严明党的纪律，坚决反对自由主义和分散主义。决不允许把自己管理的地方、部门和单位,搞成不听党的统一指挥，不受组织约束和群众监督的“领地”；决不允许有令不行、有禁不止，搞“上有政策，下有对策”，搞地方、部门保护主义；决不允许制定与中央政策和国家法律相抵触的规定；决不允许违背集体决定自行其是,擅自行动。无论什么人，无论哪一级组织，违反和破坏民主集中制，都应受到严肃批评和处理。