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浅析日本财政金融改革下的地方政府债券市场

发布时间:2016-04-14 10:46

  在当前欧洲主权债务危机愈演愈烈的背景下,政府破产这一在中国人难以想象的话题,开始逐渐为国人和学术界所讨论和研究,而与主权债务相比,地方政府的债务并不为人们所关注。日本作为世界重要的经济体,其正经历着深刻的财政金融改革,而其地方政府债券市场的管理和发展模式,值得我们进行研究和借鉴。本文将重点关注日本的财政金融体制改革下,日本地方政府债券市场的发展、变化及最新情况,以期为中国日益深化的财政金融改革提供给参考。

 

  和目前的中国相似,过去日本地方政府的债务(公开发行债券)都有日本中央政府的隐含担保,因此债券利率都相同,债务的风险评估和管理机制也处于较低水平。在这种情况下,地方政府容易过度开支并过度借款,同时,放款人对地方政府信用状况会疏于监管,使得中央政府负担较重。为了改善这种情况,中央政府计划将地方政府融资行为逐步市场化。中央政府对地方政府的隐含担和行政监管将逐步退出,取而代之的是财政预算内部约束及市场外部约束。

 

  一、基本情况

 

  日本的地方政府债券,最早可追溯到明治初年。1879年,日本确立了举借地方政府债必须通过议会决定的原则,从此开始了地方政府举借债务的历程。日本地方政府在医疗、教育、公用设施方面承担着较大的职能,因此其财政支出占全国财政支出总额约60%,超出了经合组织(OECD)国家的平均水平。过去,日本地方债券主要是由中央政府资金支持或者是向本国金融机构私募发行,公开发行的数量很少。1999年进行地方分权改革后,日本中央政府资金支持比例不断下降,而公开发行债券数量和比例均有所提高。目前,地方政府债券收入是日本地方财政收入的第三大来源,近十年来其占到日本地方政府财政收入的比例保持在10%—20%的水平,总体债务规模也在不断扩张,日本地方政府债务余额从1993年的约4000亿美元扩张为2010年末的约2万亿美元,成为仅次于美国的全球第二大地方债券市场。

 

  二、制度保障

 

  ()财政预算制度——偿债能力保障

 

  日本对地方政府债券发行实行计划管理,即地方政府在财政预算时都要明确规划今年发行债券及偿还债券的金额。在计划发行债券时,发行所获得的资金列入该年地方财政收入中,而本年需要偿还的债券本息列入地方财政支出。因此,债券的本息偿还在财政预算审核中就要接受总务省或上级都道府县的审批,即在制度上提供保障。同时,在总务省的批准下,地方政府在增加附加税方面具有一定的自由度,同时也可在《地方税务法》允许的范围内调整地方税率,这也在一定程度上提高了地方政府的偿债能力。除了地方税收来保障债务偿还外,日本财政平衡制度中还包含了地方交付税制度,日本的地方交付税每年按照地方政府基本财政需求超出基本财政收入的差额进行拨付。在计算地方政府财政需求时也会考虑地方政府债务本息偿还水平,使其在地方交付税中得以体现,进一步保障地方债务偿还能力。一般来说,地方交付税一直占地方财政总收入的20%左右。此外,根据总务省的规定,地方政府每年要设立偿债基金,以应对债券本息偿付。上述制度都是为了确保地方政府能如期偿还债务而设立的。

 

  ()协商制度——事前管理

 

  2006年日本进行了地方分权改革,在《地方分权总法》中明确规定,地方政府债券发行制度要从审批制改为协商制。总务省的总务大臣每年会发放能获得发债许可的地方政府各项标准。地方政府在发行债券前,必须与总务省或相关都道府县行政长官就债券发行规模、利率以及偿还方式等因素进行协商,同时,明确所募资金的用途。经过协商,地方政府获得许可即可发行债券。

 

  如果要发债的地方政府属于财政赤字较高、债务负担较重等情况,则必须要获得总务大臣或上级主管批准才能发债。若地方政府债务负担超过25%,则需要提交财政恢复计划后才可能通过发债申请;若债务负担超过35%时,除了筹集灾后重建资金等项目外,地方政府发债基本受到限制,必须提交财务重组计划,才有可能获得总务部批准

 

  ()早期预警机制和重组机制——事后控制

 

  日本历史上曾经有过一次地方政府财政破产事件,那就是位于北海道的夕张市,主要是因为其在城市转型过程中缺乏财政约束、过度投资建设。该市在进行2005年度决算时发现,其负债总额达到632亿日元,而全年税收只有约10亿日元,严重入不敷出。根据规定,夕张市在2006620日提交了财政重组计划,200736日获得日本总务省的批准。根据计划,夕张市由总务大臣接管,财政预算和收支都由总务大臣进行监管,且在未来18年内(2024)进行财务重组,包括大规模裁员降薪、减少关闭部分公共设施、出售部分资产以及增加居民税费。

 

  为避免地方政府再次出现破产事件,2007年,日本政府推出了改善地方政府财政状况法案,引入了早期预警机制对包括财政赤字、债务负担和市政单位融资缺口等一系列比率进行监控来加强地方政府财政状况的全面管理和监控。当地方政府财政状况良好,各项运作正常,指标都符合要求时,该地方政府只需向当地议会和公众披露相关财务指标,并出具审计师意见;当上述指标达到或超过早期预警上限值时,如都道府县实际财政赤字比率超过3.75%,或者市町村实际财政赤字比率超过15%,则地方政府要制定财政恢复计划,该计划必须经过议会批准,同时要每年向议会和公众报告上述计划的执行进展情况。如果都道府县实际财政赤字比率进一步超过5%,或者市町村实际财政赤字比率进一步超过20%,则该地方政府必须进行财政重组,并且由上一级行政主体将对其进行管理,财政预算及投融资活动均受到限制。

 

  三、资金来源

 

  日本地方政府融资来源可以分为两大部分,国内融资和国外融资。前者可以进一步区分为财政性资金、政府机构资金以及日本国内私人部门资金,而后者即指从国外投资者那里获取的资金。

 

  ()财政资金:主要是中央政府通过向市场发行FILP债券(日本财政投资和贷款计划项目,Fiscal Investment and Loan Program,简称FILP)获得资金,将所获得的资金向地方政府提供贷款。过去,财政资金是日本地方政府债务融资最主要的来源,但日本财政金融改革后,财政资金占比日益下降。2010年,日本地方政府的财政融资总额为4.339万亿日元,比重也随之从历史最高水平的60%下降至27.3%2009年和2010年,财政资金规模有小幅反弹,主要是应对金融危机所采取积极财政政策的结果。考虑到今年3月份日本发生重大地震及核泄漏事故,预计2011年的财政资金规模将进一步上升,但这些回升都是暂时的举措,不会改变财政金融改革的长期趋势。

 

  ()地方公共团体金融机构资金(Japan Finance Organization for Municipalities,简称JFM)JFM在金融市场(包括国内和国际市场)发行本、外币债券,将获得的资金借给地方政府。JFM的前身是公营企业金融公库(Japan Finance Organization for Municipalities),是日本政府在1957年设立的政策性金融机构,日本政府提供资本金,其发行的债券也获得中央政府明确担保,主要是负责向日本地方政府及其企业提供资金支持。根据日本财政金融改革安排,200961日,JFM从政府全资控股过渡为日本地方政府共同控股,主要负责向地方政府及相关市政企业提供资金支持。2010年,JFM向日本地方政府提供融资规模达到2.159万亿日元,占比13.6%。随着财政资金规模逐步下降,JFM在日本地方政府融资中将扮演越来越重要的角色。

 

  ()私人部门资金

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  1、公开发行债券:即地方政府凭借自身信用状况在公开市场上发行债券进行融资。日本地方政府债券市场主要包括都道府县和市町村两个层面,共有1779个发行体。过去,日本地方债券主要是由中央政府资金支持或者是向本国金融机构私募发行,公开发行的数量很少。1999年进行地方分权改革后,日本中央政府资金支持比例不断下降,而公开发行债券数量和比例均有所提高。2010年,日本地方政府公开发行债券共计4.3万亿日元,占所有资金来源的27%

 

  根据发行人不同还可以将地方政府债券进一步划分为三类:

 

  (1)普通地方政府债券(Local Government Bond ,简称LGB),就是各地方政府凭借自身的信用状况,在金融市场上发债融资。一般规模较大、经济状况较好的都道府县会采用这种方式发行债券,如东京都。2010年度,有49个日本地方政府发行债券,其中包括30个都道府县和19个政令指定市,发行规模达到2.45万亿日元,占公开发行债券规模的57%

 

  (2)地方政府联合债券(Joint Local Government Bond, 简称Joint LGB),根据日本地方融资法第5-7条的规定,由两个或两个以上的地方政府,在获得各自上级机关批准后,可以联合发行债券,相关地方政府对所发行的债券本息承担连带责任。20034月,日本发行了第一笔地方政府联合债券,至今,已经有35个地方政府参与发行。JLGB以公募发行为主,也可以私募发行。由于是多个地方政府联合发债,JLGB发行量较大,平均每个月发行量能达到1350亿日元,在日本是除国债外发行量最大的债券种类,因此流动性好于一般的地方政府债券。2010年,此类债券规模达到1.6万亿日元,占地方政府公开发债规模的37%

 

  (3)市民债券(citizen-participation publicly-offered local bonds),主要是针对市民发行的债券,这类债券不仅提高了市民的参与感,同时也拓宽了融资渠道。市民债券的普及不仅是由于安全性和收益性广受市民欢迎,还有一个重要原因是市民债券发行时会明确说明此次发债的目的,如修建医院、学校、公园、公路等公共设施,更容易获得市民的理解和支持。2010年,市民债券发行量达到2500万日元。

 

  2、银行融资:即地方政府向银行等金融机构借款,2010年,此类资金规模达到5.0996万亿日元,占所有融资规模的32.1%

 

  3、海外融资,包括本外币融资。过去,地方政府发行的外币债券都有中央政府担保,2001年地方分权改革后,中央政府不再对这些债券进行担保,因此发行规模越来越小。

 

  借鉴与启发

 

  日本近年来在财政金融体系的改革,尤其是其对地方政府债券市场的培育与管理,值得同样实行分税分级财政体制的中国进行学习与借鉴。目前中国的地方政府债务问题也日益引起各方重视,中央政府应重点关注地方政府融资平台的债务风险以及由此引发的信贷风险及财政担保风险。借鉴国外债务风险管理和危机处理的经验教训,通过引入市场化机制这个无形之手对地方政府的融资行为进行规范与监督,逐步建立流动性的市政债券市场,形成管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制,建立地方政府债务规模管理和多层次的风险预警体系和危机化解机制。

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