国际治理机制视角下的中东难民问题研究

　　【摘要】难民问题是长期困扰中东的一大难题。随着难民问题的愈发严峻，与之而来的地区矛盾也愈发严重。中东难民问题的严峻现状对全球治理机制构成重要挑战，本文开辟蹊径，从国际机制的视角为中东难民问题作出合理的制度设计，更深层更全面的剖析问题来找出解决问题的方案，为中国应对难民问题提供借鉴。

　　【关键词】中东难民、治理、国际组织

　　当今世界难民问题越来越突出，而中东难民问题更是其典型。2015年夏天，由于中东地区民族和宗教矛盾尖锐，冲突和战争频发，难民们冒着生命危险背井离乡逃到欧洲各地，数目庞大的难民不可避免的给接收国带来了沉重的负担。难民潮使欧洲遭受了重大冲击并引发了严重的人道主义危机。难民问题长期得不到有效解决，必然使地区矛盾愈发严重，继而会爆发整个世界，所以找出合理有效的方法解决中东难民问题已经迫在眉睫。

　　一、中东难民问题的概述

　　（一）中东难民历史及形成原因

　　如今普遍使用的难民定义，源于1951年联合国《关于难民地位的公约》和1967年联合国《关于难民地位的议定书》。这两个文件相互补充、完善并确定了难民的定义：难民是指“有充足根据担心因其民族、种族、宗教、属于特定的社会团体或持有异见而受到迫害，故逃离其祖国或故土，不能或不愿重返家园的人”。《公约》和《议定书》也具有了普遍指导意义，成为难民保护和国际难民法的基本文件，确保了难民的基本权利。

　　中东地区本来民族和宗教矛盾就持续不断，在其殖民主义期间，法国和英国等国对中东国家进行殖民统治。然而他们不顾宗教、文化和地缘等因素，对其实行“分而治之”，对中东造成了更多矛盾；在美苏冷战期间，美国和苏联竞争在中东地区的影响力，纷纷培养自己的支持力量，造成地区内部分化，冲突不断；冷战过后，美国又在其实行“大中东民主计划”，随后伊拉克战争、叙利亚战争等一系列战争冲突又接踵而至，中东国家发生了一波“阿拉伯之春”——顏色革命，导致中东政治经济巨变。这样从历史上看，中东地区一直处于矛盾与冲突之中，其内部人民水深火热，大批难民孕育而生，于是像“伊斯兰国”这样的极端宗教组织自然也随之崛起。今天，整个中东基本上处于无政府状态，各种冲突依旧连绵不断，人们的家园被毁，生存环境遭受严重压迫，于是造成了难民潮。

　　（二）中东难民潮特点

　　第一，中东难民规模在不断扩大。据联合国难民署统计，涌人欧洲的难民数量2013年、2014年、2015年分别约6万、21.8万和50万，2015和2016两年预计至少有85万难民通过地中海前往欧洲，请求在欧洲避难的人数也逐年攀升，而2015年的难民主体80%来自叙利亚。而且，据国际移民组织数据显示，2014年，3500名难民在地中海丧生，2015年1月—9月中旬，已有2800多名难民葬身地中海，这一数字也在持续上升。

　　第二，难民大多以战争冲突的移民为主。受近年发生的中东变局持续的影响，此次涌向欧洲的大多是中东的战争难民，这些地区战乱不断、持续动荡，加上打击“ISIS伊斯兰国”极端组织的猖獗活动，使得大批难民外涌。

　　第三，难民的流向趋于集中。大多数难民都是涌向地中海后再分成三条路径：一是登陆西班牙；二是登陆意大利，转进德国；三是登陆希腊，进人马其顿，穿过塞尔维亚、匈牙利，再进人奥地利和德国。造成这种局势的重要因素首先是信息技术。逃难者的生存工具是智能手机、电脑等高科技产品和“facebook”等社交网络媒介。社交网络媒介给逃难者提供重要平台使他们向某个方向移动。其次是利益驱动。难民潮衍生人口贩运产业，难民向人口贩子支付高额费用。据数据媒体组织“移民档案”的统计，2000年至2015年6月，难民为人口贩子支付费用达160亿欧元。

　　（三）难民问题的影响

　　一方面，毫无疑问，难民的涌入会给接收国带来沉重的负担。主要表现在：（1）经济上，接收国需要每年都为这些难民支付费用，如医保、卫生、住房等一系列基本保障的费用，这给接收国带来巨大的经济负担。（2）社会上，由于被迫背井离乡的难民与接收国的居民可能存在宗教矛盾和文化差异，当地居民容易歧视和攻击他們，使他们无法融入当地的主流社会，造成不易调解的社会矛盾甚至会引发社会动荡。（3）安全上，难民潮具有不确定性和不稳定性，这给相关国家和地区的安全造成了严重威胁，难民中不安定分子容易发展成为恐怖分子，甚至可能会给国际安全带来严重冲击。另外，许多难民在边境处徘徊，造成边境管理混乱，给恐怖分子可乘之机，难民营不仅为恐怖分子提供了藏身之所，也为他们增添了连续不断的新成员。而另一方面，难民对接收国也有积极的影响。像西方一些发达国家，人口老龄化正逐步加快，随之带来了劳动力不足、经济效率低下等一系列问题，而难民的涌入正恰恰解决了这部分问题。在这些难民中也不乏具有技术性人才，他们的加入会给本国的经济带来巨大的活力。

　　二、中东难民问题的治理

　　从理性制度主义来看，各国对待中东难民问题肯定是在追求利益最大化的同时来解决它，而这是一个国际问题涉及到各国的责任，制度产生的前提便是合作，解决这一难题主要靠各国共同的努力和合作，但合作往往是难以进行的，“囚徒困境”就显示了合作的困难性，交易成本的出现是难以合作的结果。在中东难民问题的多轮博弈中产生的合作很容易遇到“搭便车”和欺骗的问题，如欧洲对待难民问题就一直纠结于各国接收难民的数量，有些国家便会采取搭便车或欺骗的手段来减少自己的责任。这便需要加强监督，加强监督就会产生交易成本，为了降低交易成本便有了制度，各国便可以为接收国提供积极的激励和消极的激励，来使接收国遵守制度，从而实现行为者的自我实施，进而实现制度的自我实施。

　　从历史制度主义来看，追溯难民的历史来找出过去对现在的重要影响。1991年的海湾战争及2003年的伊拉克战争都造成了大量的难民，虽然国际社会给予这些难民人道主义援助，提出许多解决问题的方案，但由于伊拉克难民具有数量多、规模大和复杂性的特征，使得难民问题一直无法很好的解决，于是这一问题便积累下来。2015年又爆发了难民潮，按照路径依赖的原则，大量难民奔赴欧洲，本来欧洲历史遗留的难民问题就存在，再加上这次的爆发，给欧洲带来了严重的社会危机。就这两场难民潮来分析，主要是由于战争导致了大量的难民，美国声称发动叙利亚战争是为了更好的进行人道主义援助，而发动伊拉克战争是为了防止恐怖主义，这些理由未免太理想化，其实真正原因应是美欧为了维护和追求在地中海地区的政治经济利益而发动的。欧盟在对待接收难民的问题上产生了分歧，这表明把难民危机与人道主义结合在一起是不妥的。德国等国因为有着较强的经济实力，所以之前敢于把解决难民问题提升到道德层面，而现在接收难民势必会消耗接收国的财政实力，进而影响到这些国家民众的福利待遇和工作机会，易引起其不满造成社会动荡。所以说到底，道德是靠经济因素为前提和基础的，脱离了经济基础的道德是根本无法扶持下去的。

　　对于难民解决问题重点当然关注的是社会救助制度，从社会结构制度主义来看，社会救助制度是社会的一个层面，反映并遵循着一定的社会规律。在欧洲难民潮中，围绕着这个社会规律，欧盟各个国家通过各种手段和途径争取和强化在社会救助制度的有力位置，并通过合法化的过程来使这个社会救助制度得到认定，且国家也因此得到良好的声誉，就算是美国也是如此。美国一直奉行的是拒绝接收难民的政策，但是在社会救助上，美国一直都是捐助了大量的钱财和物资来帮助难民，并采取了积极行动维护这种制度。在社会救助制度中人们都默认参与和共谋这个社会规律。

　　面对中东难民问题，我们应该对相关国际治理机制进行进一步的完善，包括系统推进全球治理——从经济社会到安全领域，从区域内到跨区域来推动治理。

　　1、国际层面：加强与国际组织的合作，推动国际难民机制

　　由于难民问题复杂，各国经济能力有限，故与国际组织协调治理行之有效。联合国难民署、难民国、周边国家、救助大国以及相关国际组织在面临难民危机时，应始终清楚各自应当扮演的角色和承担的责任。通过多边谈判，各国建立起有效的难民问题评估机制。这样一旦出现难民问题就能准确评估难民潮带来风险的大小和需要的援助资金，为尽量保证国家间的义务平衡便在此基础上做出预算，然后根据难民实际情况实行就地安置、第三国安置或自愿遣返。联合国难民署也需与时俱进，更新和完善难民保护理念，可按照民族国别划分难民群体进行分别安置、治理，达到长期安置、稳定的效果。而在扩大难民保护的同时也要防止恐怖分子钻了庇护的空子，与世界反恐组织相合作，为难民进行反恐思想教育，为国际社会提供安全环境，推动国际难民机制的治理。。

　　2、区域层面：区域内加强交流，尤以经贸合作带动区域难民机制

　　中东地区在难民治理过程中，可以充分发挥资源条件（尤其是劳动力资源）和经济结构等方面的互补性，与各国进行区域合作，努力实现共赢。中东地区开展各种各样的经贸合作项目，一方面，为难民提供更多的就业岗位，促进和维护社会稳定，另一方面，为中东地区各国的经济加强紧密联系，改善各国对待难民问题的态度，从而促进地区难民机制的管理，对恐怖组织的源头进行有效限制，为中东地区营造和平安全的经济环境提供保障。

　　3、政策层面：完善国际难民相关法规原则

　　难民法规是国际难民机制运作的法律基础，是解决难民问题的法律保障。随着全球化的发展，难民问题越来越复杂，虽然国际社会在二战后逐步制订、完善了国际难民法规，但仍有国际难民问题部分法规、惯例已经不适应时代化的需要，且与一些国家国内法律法规相抵触。如安哥拉在立法过程中忽视了少数民族的利益，导致内战连绵不断，从而难民问题迟迟未解决。因此，通过联合国等相关国际组织的努力，国际社会应该加强在难民法规的沟通，解决难民保护的国内外合法性问题。

　　三、结语

　　把难民治理纳入中国发展的内容，符合中国国情，体现了以人为本，重视人权，展示中国负责任的大国形象。在难民治理过程中，中国可以向中东国家学习，借鉴经验，双方可以举办难民治理相关会议，相互交流经验学习，开展经济合作促进区域难民机制的完善；积极与联合国的相关难民治理机构等国际组织交流，与他们强强联手共同治理全球难民问题，为国际难民治理机制贡献自己的一份力量；同时，中国国内在这方面的立法文件及法律条例都很不完善，因此应在遵循国际难民法下借鉴各国的难民法律，结合自己的特殊国情来制定本国的难民法，完善相关法律措施，为保护难民提供法律基础。

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　　作者简介：黄雅倩，1995年10月，女，汉族，安徽芜湖人，安徽财经大学法学院，2014级本科生，国际政治专业。