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WTO与区域贸易组织管辖权的冲突与协调

发布时间:2019-02-13 10:02

  近年来,区域贸易自由化发展迅速。国家之间通过签订自由贸易协定(FTA)来建立自由贸易区,开展区域经济合作。在WTO与区域贸易安排的关系方面,应遵守GATT1994第24条等条款的规定,也就是说,区域贸易应在WTO的多边框架下发展。但在实践中,FTA与WTO之间不可避免地出现了一些冲突,需要进行协调。本文将就WTO与区域贸易组织争端解决管辖权的冲突与协调进行探讨。


  一、FTA对管辖权的规定


  各国之间所签署的FTA在争端解决方面通常模仿WTO《关于争端解决规则和程序的谅解》(DSU)的规定,要求签署国将贸易纠纷诉诸一个独立的裁决机构进行解决,并辅之以执行程序。WTO成员之间所签署的FTA所遇到的一个问题是,如何处理FTA的争端解决程序与WTO的争端解决程序之间的关系。如果违反FTA的贸易措施也违反了WTO规则,那么当事国向哪一个机构投诉?如果FTA的争端解决机构和WTO的争端解决机构都有管辖权,哪一个机构具有优先管辖权?


  FTA通常都有专门处理争端解决的条款,如果一项争端可以诉诸多个争端解决机构,FTA通常对管辖机构的选择作出规定。例如,中国―东盟自由贸易区《关于争端解决机制的协议》第2条第6款规定,涉及本协议项下或者争端当事方均是缔约方的其他条约项下具体权利或义务的争端,若本协议项下或其他条约项下的争端解决程序已经启动,起诉方所选择的争端解决机构就排除了其他争端解决机构的管辖。该条第5款规定,在遵守第6款的前提下,本协议不妨碍缔约方依据其均是缔约方的其他条约诉诸该条约项下争端解决程序的权利。该条第8款规定,一俟起诉方依据本协议或争端当事方均是缔约方的其他条约要求设立或将争端提交一争端解决专家组或者仲裁庭,将视为起诉方已经选择了争端解决机构。


  二、有关案例


  在本部分将介绍墨西哥饮料案,并就该案所涉及的管辖权问题进行探讨。在1991年至1992年美国与墨西哥进行北美自由贸易协定(NAFTA)谈判时,美墨之间就食糖贸易问题达成了协议,在2008年完全自由贸易之前,墨西哥从食糖净进口国变为剩余生产国之后,每年都可以免税向美国出口一定数量的食糖。之后,美国政府由于国内压力,要求与墨西哥协商更改协议。双方经过协商达成了两个文本草案(英文和西班牙文文本),虽经双方谈判代表签署,但未经两国贸易部长签署。美国认为新文本已经生效,拒绝根据协议的数量免税进口墨西哥蔗糖,墨西哥则坚持新文本未生效,要求美国按照协议执行。


  1998年墨西哥将与美国之间的争议诉诸NAFTA项下的争端解决程序。由于美国阻扰,NAFTA仲裁庭不能成立。鉴于美国玉米糖浆在墨西哥甜味剂市场上的份额逐渐攀升,墨西哥于2002年1月开始实施《产品和服务特别税法》,对非蔗糖生产的软饮料征收20%的税,目的在于限制美国玉米糖浆的进口,并促使美国向墨西哥开放蔗糖市场。该法效果明显,墨西哥对玉米糖浆的进口大幅下降。美国在与墨西哥交涉未果后,于2004年3月16日向WTO争端解决机构(DSB)投诉墨西哥,认为墨西哥对非使用蔗糖作为甜味剂的饮料额外征税的行为违反了GATT1994第3条的国民待遇。2005年10月7日,专家组散发了报告,认为墨西哥违反了WTO的国民待遇原则。2006年3月6日,上诉机构发布报告,维持专家组的裁定和建议。2006年4月21日,墨西哥表示将执行DSB的裁决。


  (一)关于管辖权的争论


  墨西哥明确表示其税收措施意在迫使美国执行NAFTA下的义务,或者迫使美国与墨西哥在NAFTA争端解决机制下一揽子解决美墨食糖纠纷的所有问题。因此,墨西哥不愿意WTO就其税收政策进行审查,并请求专家组拒绝或克制行使其在本案中的管辖权。墨西哥指出其税收措施以及美国的诉讼请求与美墨之间的食糖纠纷有关,尽管承认WTO专家组对本案具有初步管辖权,鉴于墨西哥已经在NAFTA项下启动关于美墨食糖争议的争端程序且该程序由于美国拒绝合作而无法进行,墨西哥请求WTO专家组在本案中拒绝或克制行使管辖权,以利于NAFTA项下争端的解决。


  专家组拒绝了墨西哥的请求,认为根据DSU其无权决定在一个案件中是否行使裁判权,而且假使其有这样的权力,也不认为本案的事实足以使其克制行使裁判权。墨西哥对专家组的决定提出上诉,并重申其理由。


  美国在上诉中支持专家组的决定。美国认为其完全遵守了NAFTA项下的义务。中国作为上诉阶段的第三方,支持专家组无权拒绝行使其法定职能的结论,并指出,如果有权并且有义务协助DSB进行争端解决的专家组拒绝行使管辖权,那么此种拒绝将造成法律不确定性,有违多边贸易体制提供可靠性和可预测性的目标,并有违DSU第3.3条规定的迅速解决争端的要求。


  上诉机构指出,专家组作为裁决机构的确具有某些内在的权力,例如,在具体案件中确定某项措施是否属于其职权范围,但不能必然认为基于这些权力专家组就有权在一个合理受理的案件中拒绝审理争端方的全部法律主张。上诉机构还认为,专家组如果拒绝行使其所具有的裁判权,将损害起诉方通过诉讼寻求救济的权利,这有违专家组在DSU第3.2条和第19.2条项下的义务。上诉机构还特别指出,DSU中没有任何规定允许专家组和上诉机构来裁定非WTO争端。DSU第3.2条规定争端解决机制适用于保护各成员在适用协定项下的权利和义务,以及澄清这些协定的现有规定,而接受墨西哥的主张意味着WTO争端解决机制将被用来决定WTO适用协定范围以外的权利和义务。


  (二)对管辖权冲突的处理方式


  DSU强调保障争端方通过诉诸WTO的争端解决程序从而寻求对违反WTO规则的措施救济的权利,并没有明确DSB处理争端的范围。DSU没有对管辖权的冲突问题作出规定,如果WTO某一成员的贸易措施被诉诸区域贸易协定的争端解决程序,如何处理?WTO是否还有权再审查该措施?笔者认为,DSB是否有权管辖,要看投诉方指控的依据,如果WTO成员根据WTO规则提出主张,DSB就应当按照DSU的程序受理并进行审查。如果WTO成员既指控对方违反了WTO规则,也指控对方违反了区域贸易协定,则DSB对于违反WTO规则的行为仍然有权受理,对于违反区域贸易协定的行为,则有权拒绝受理。如果WTO成员仅仅指控对方违反了区域贸易协定,则DSB有权拒绝受理。


  DSU第11条规定,专家组应当对审议的事项作出客观评估,包括对该案件事实及有关协定的适用性和与有关适用协定的一致性的客观评估,并作出可协助DSB提出建议和提出适用协定所规定的裁决的其他调查结果。从该规定中可以看出,专家组应作出客观评估的事项是与适用协定有关的事项,这些适用协定即是WTO协定或WTO规则。至于与WTO规则没有任何关系的有关区域贸易协定的问题,专家组是无权审议和进行评估的。如果某一事项既与WTO协定有关,又与区域贸易协定有关,这才会真正产生DSB与自由贸易区争端解决机构的管辖权冲突问题。在这种情况下,被诉成员的某一行为可能既违反了WTO的有关协定,也违反区域贸易协定。这种管辖权的冲突如何解决呢?笔者认为,应看投诉方首先启动了哪个程序,如果投诉方先启动了WTO的争端解决程序,则DSB就具有管辖权,它不能拒绝或放弃行使管辖权;如果投诉方先启动了区域贸易协定的争端解决程序,则自由贸易区争端解决机构有权行使管辖,若争端方又向DSB投诉,DSB应拒绝受理。


  上诉机构在墨西哥饮料案中指出,DSU中不存在允许专家组和上诉机构裁定非WTO争端的依据。“非WTO争端”是指不是根据WTO协定提出的争端,被诉方没有违反WTO规则。以此推论,专家组只能对与WTO规则有关的事项进行审查,不能审查自由贸易协定的实施情况,也不能对成员方是否违反自由贸易协定的情况进行裁定,这不属于WTO争端解决机构的职权范围。对于成员方在自由贸易协定中的权利和义务,专家组无权发表意见。


  三、FTA争端解决条款的效力


  有的FTA中含有选择争端解决程序的条款,例如,如果先启动WTO的争端解决程序,那么争端方就不能把同一措施再诉诸FTA的争端解决程序;如果先启动了FTA的争端解决程序,那么争端方就不能再把同一措施诉诸WTO的争端解决程序。这样的规定有效吗?笔者认为,该规定应该附有条件,在“同一措施”既违反WTO规则也违反FTA时,这样的规定还是可行的。如果成员方的一项措施只违反了FTA,而没有违反WTO规则,当然应该根据FTA的争端解决程序来处理,即使争端方向DSB进行了投诉,DSB也应该拒绝受理。


  令人遗憾的是,DSU并没有协调管辖权方面的规定,DSB对于其职权范围内的事项有权受理,不论区域贸易组织的争端解决机构是否已受理。按照FTA的选择争端解决程序条款,如果争端方先启动了FTA的争端解决程序,就不能再把同一措施诉诸WTO的争端解决程序。然而,FTA这种协调管辖权的规定没有约束DSU的效力,如果成员方的一项措施既违反WTO规则也违反FTA,争端方先启动了FTA的争端解决程序,后来不满意,再启动WTO的争端解决程序,对于这种情况,DSU并没有拒绝受理的规定。也就是说,如果争端方对FTA的争端解决程序不满意,仍可以按照DSU的规定提出磋商和成立专家组的请求,DSB仍可以成立专家组来审查。在这种情况下,争端方诉诸WTO争端解决程序的行为违反了FTA的规定,但并不违反DSU的规定。


  FTA中协调管辖权的条款只对区域贸易组织争端解决机构具有约束力,不能将其效力延伸至WTO的争端解决机构。因此,管辖权的协调需要区域贸易组织与WTO之间的对话,只有它们在管辖权冲突方面达成了协议,才能有效解决管辖权的冲突问题,区域贸易组织单方面努力的效果是有限的。


  根据DSU的规定,专家组和上诉机构应当根据WTO协定对案件进行审查,包括对案件事实的审查,对WTO有关协定的适用性的客观评估,以及对争端方的行为与有关协定一致性的客观评估。既然DSU明确规定根据WTO协定来进行客观评估,那么专家组和上诉机构在审查案件和作出裁决时就不会去考虑争端方所签订的FTA是如何规定的,专家组和上诉机构不会接受FTA选择争端解决程序条款的效力,也不会根据该条款来拒绝受理其认为属于自己职权范围的案件。


  显然,从现实来看,专家组和上诉机构也不应完全漠视FTA选择争端解决程序条款的效力。专家组是否可以根据善意原则拒绝受理已启动FTA争端解决程序的案件呢?DSU第3条第10款规定,如果争端发生,所有成员将善意参与这些程序以努力解决争端。在欧共体糖补贴案中,专家组和上诉机构从该规定中的“善意”措辞出发,引入了禁止反言规则,指出专家组在确定一成员是否根据DSU第3条第10款善意地参与这些程序的过程中,根据禁止反言进行审查是合理的。笔者认为,如果争端方在FTA的争端解决程序已启动的情况下,再诉诸WTO的争端解决程序是非善意的或明显违反其在FTA中的承诺,则DSB可以考虑拒绝受理。作者:蒋帅,本文来自《世界贸易组织动态与研究》杂志

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