农业技术推广的国际比较的策略探讨

 解决农业问题的根本出路在于科技创新，而农业技术推广体系是传播科技创新成果和促进创新成果转化为实际生产力的重要组织，在确保农业技术从实验室到达田间地头的过程中起到关键作用。党的十七大报告和近年来的中央“一号文件”都把农业科技放在突出的地位加以强调。2006年，《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》出台，对基层农技推广体系改革作出全面部署。2008年，党的十七届三中全会要求加强农业公共服务能力建设，创新管理体制，提高人员素质，力争在三年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广公共服务机构，逐步建立村级服务站点。2009年7月农业部印发了《农业部关于加快推进乡镇或区域性农技推广机构改革与建设的意见》，将农技推广体系改革推向深入。
    我国已进入工业化、城镇化快速推进阶段，但农业现代化进程仍然滞后于工业化和城镇化进程。加快农业科技创新和完善农业技术推广体系建设，能为现代农业发展提供重要支撑。“十一五”时期，我国农业技术推广体系建设稳步推进，形成了相对稳定的农业技术推广服务机构与队伍，培养了一大批新型农民，在农业增产增效和农民增收方面发挥了巨大作用。然而，一个与社会主义市场经济相适应，推动现代农业发展的新型农业科技创新与推广体系还没有真正建立起来[1]。这里将从如下五个方面来论述我国的农业技术推广体系，以期为农业技术推广体系的深入改革做参考。
    一、我国农业技术推广体系的发展历程
    我国农业技术推广主要经历了六个阶段：
    (一)基层农技推广体系创建(1949～1957年)
    新中国成立初，党和政府就高度重视农业生产恢复工作，制定了一系列政策，推动了农业推广体系的迅速发展。1952年，农业部根据《中共中央关于农业互助合作的决议(草案)》精神，提出了“以农场为中心，互助组为基础、劳模技术员为骨干组成技术推广网络”，这是最初农业技术推广体系的构建模式，也是企业主导模式农业技术推广体系的最初形式，其推广主体是农业企业——农场，推广对象是附近农民，主要推广技术是良种等物化技术，技术推广实行无偿援助服务方式，农场领导层是这一体系的直接管理主体[2]。
    1953年，农业部根据国务院的指示颁布《农业技术推广方案》，提出了《关于充实农业机构，加强农业技术指导的意见》，规定在区一级设立技术推广站，开展农业技术指导。1954年，农业部拟定《农业技术推广站工作条例》，对推广站的性质、任务、组织领导、工作方法、工作制度、经费、设备都做了规定，农业技术推广站的建设进入普及阶段。经过几年的努力，到1957年左右，全国普遍建立起了基层农业技术推广站、畜牧兽医工作站和水产技术推广站[3]。
    这一阶段农业推广体系开始逐步创建与完善，但是体制建设并不健全，没有上层机构，还没有形成完整的推广体系[4]。由于基层农技推广组织缺乏上级技术指导，加之生产条件、技术力量等方面限制，农业技术推广主要是总结和推广老农、劳模生产经验和农家品种，农业技术应用仍然维持在传统生产技术水平。
    (二)农技推广体系的第一次严重受挫及调整(1958～1965年)
    1959～1961年的三年间，国家处于经济困难时期，同时也为了配合人民公社体制，各地农业技术推广机构开始精简。1959年后，全国农业技术推广站被砍掉了三分之一，人员减少三分之二，许多农技人员改行，农业技术推广体系元气大伤，新中国成立后农业技术推广体系第一次受到了严重挫折。1962年后，国民经济逐步恢复，农技推广体系再度受到重视，并开始由综合性向专业化转变；1962年12月，农业部发出《关于充实农业技术推广站，加强农业技术推广工作的指示》，对农技推广体系发展作了全面部署；同时，农技干部开始到社队蹲点，搞样板田，运用示范和培训推广方式，推广了大量先进技术和先进经验，培训了上百万农民技术人员。到1965年，全国恢复农业推广站14460个，共有农技推广人员76560名，各地县农技站还出现了专业分工，设置了农技、种子、化肥、植保、农机、畜牧等站[5]这一时期，农技推广体系通过受挫与恢复调整，得到了进一步加强与完善，一个突出的特点是专业分工更为细致，服务效果显著增强。省农业厅、省农科院、大专院校、地区农科所、县农技推广部门等机构共同构成这一时期农技推广体系中的农技供给主体。
    (三)供给型推广体制向需求型推广体制转变(1966～1977年)
    1966年后，大部分农技推广机构被撤销，技术人员被下放或被迫改行，农技推广工作处于停滞状态。但是，广大农民群众还是在进行农业生产，仍然迫切要求技术指导。有的地区在群众中成立了科学实验站，吸收有经验的农民做技术员。湖南华容县于1969年创办了“四级农业科学实验网”，即县办农科所、公社办农科站、生产大队办农科队、生产队办农科小组。1974年，农林部和中科院在华容县召开“全国四级农业科学实验网交流会”，要求在三年内将“四级农科网”普及到全国大部分农业区。1976年起，财政部每年补助社队农科组织2000万元，逐步把“四级农科网”装备起来。
    在当时特定条件下，由于不分层次地大搞群众性科学实验运动，混淆科研与推广的性质，简单地以群众运动代替专业农技推广队伍，不仅许多科研、推广队伍无法完成，也造成了大量的人力、物力浪费。但不可否认的是，这种由需求引发的自给制农技推广体系在传播农技知识、培训农民技术员、提高农业生产方面发挥了一定作用。
    (四)农技推广体系的恢复和发展(1978～1989年)
    1978年改革后，农村普遍推行家庭联产承包责任制，农技推广机构由原来面向公社、大队转向直接面向千家万户，原有的四级农科网的农业技术推广体系已不再适应农村经营形式的变化，而农业生产和农村经济的发展又迫切需要农业技术服务，在这种情况下，重新构建农业技术服务体系，以适应农村改革后的新形势，便成为当时改革的主要任务。
    这个阶段改革的主要内容包括：一是建立和发展县农技推广中心，使之成为农业推广工作骨干，相关文件有1979年4月农业部批转的《建立农业科学试验、推广、培训中心试点县座谈会纪要》，1983年7月农牧渔业部发布的《农业技术推广工作条例(试行)》；二是改革农技推广机构经营形式，发展多种形式的农技服务主体，逐步减轻 对政府财政的依赖，相关文件有1984年3月农牧渔部发布的《农业技术承包责任制试行条例》，1988年5月国务院发布的《关于深化科技体制改革若干问题的决定》，1989年11月国务院发布的《关于依靠科技进步振兴农业加强农业科技成果推广工作的决定》；三是稳定基层农技推广机构队伍，加强一线工作，相关文件有1984年4月国务院批转的《关于加强农林第一线科技队伍的报告》以及国家有关部门分别于1985年、1987年启动的“星火计划”和农牧渔业“丰收计划”。
    这些改革推动了农技推广体系的恢复与发展。截至1989年底，我国有农技推广机构20.3万个，技术人员86.8万人(其中国家农业技术干部40.3万人，农民技术员46.5万人)；全国有上万个专业技术协会，1000多个农民技术服务组织，初步形成了农业技术服务体系雏形。1984～1986年共推广农业新技术15947项次，推广应用面积1.107亿公顷，增加经济效益163.6亿元，举办各种类型的技术培训班7.4万期，受训人员达127万人次[6]。
    (五)农技推广服务体系深化改革(1990～1999年)
    随着商品经济向市场经济的转化，我国农业和农村经济已经进入一个新的发展时期，优质农产品供不应求。为此，农业在重视产品数量的基础上，转向高产优质并重、提高经济效益。农业技术推广机构在这一调整过程中被寄予厚望。与此同时，上一阶段遗留的问题成为这一阶段需要重视的问题。而从1993年起我国进行的重点转变政府职能的政府机构与行政体制的改革，对基层农技推广机构也产生了重大影响。
    这个阶段改革的主要内容包括：一是继续稳定基层农技推广队伍，相关文件有1990年3月第七届全国人大第三次会议上通过的《1990年政府工作报告》，1992年1月农业部、人事部的《关于颁发〈乡镇农业技术推广机构人员编制标准(试行)〉的通知》，1993年7月农业部、林业部、水利部、人事部、国家计委、财政部联合发布的《关于稳定农业技术推广体系的通知》等；二是进一步改革农技推广机构，鼓励发展多元化农技服务体系，相关文件有1991年10月国务院发出的《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，1993年10月国家科委印发的《关于加强县(市)科技工作的几点意见》，1994年2月国家科委、国家体改委联合发布的《适应社会主义市场经济发展，深化科技体制改革实施要点》等；此外，值得特别指出的是1993年7月发布的《中华人民共和国农业技术推广法》，从法律上确定了各级农技推广机构的地位，为我国农业技术推广体系的建设和发展打下了坚实的法律基础。
    这些改革措施极大地推动了农技推广体系的发展，初步建立了政府农技推广体系，并使之成为农业社会化服务的生力军。到1996年全国共建县农业技术推广中心1880个，截至1999年底，全国共有农业技术推广机构21.2万个，其中县级1.97万个，乡级约18.3万个，共有职工125万人，其中实有在编人数91.2万人；乡镇农业五站在编人数90.3万人。农技推广体系推广了一大批先进、适用的农业新技术与新品种，为我国农业发展做出了历史性贡献[7]。但是，基层农业技术推广机构仍然存在比较普遍的保障措施不到位、人员素质不高、管理体制不通顺等问题。
    (六)新一轮农技推广服务体系改革(2000年至今)
    新世纪以来，国家对农技推广体系改革的指导思想开始发生较大的变化，在引入市场型激励机制的同时，继续强调公共服务“非营利”性质，将乡镇一级农技推广机构建成技术推广、生产经营相结合的实体的思想逐步明确，主要任务是区分公益性和非公益性服务，建立新型的农技推广体系，规范和推动农技服务体系快速发展。
    这个阶段改革的主要内容包括：一是按照强化公益性职能、放活经营性服务的要求，加大农业技术推广体系的改革力度，相关文件有2001年4月国务院印发的《农业科技发展纲要》、2006年9月《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》、2008年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2009年7月农业部印发的《农业部关于加快推进乡镇或区域性农技推广机构改革与建设的意见》；二是规范和促进农业技术服务组织发展，相关文件有2004年5月科学技术部星火计划办公室印发的《农村科技服务体系建设评价规范(试行)》、2004年5月科学技术部发布的《农村科技服务体系建设管理细则(试行)》等；三是在农村大力推进科技示范，相关文件有2004年10月农业部发布的《关于推进农业科技入户工作的意见》、2004年12月启动的“科技入户”工程、2007年2月科学技术部印发的《新农村建设科技示范(试点)实施方案》等；四是加强农民科技能力的培养，相关文件有2006年3月国务院印发的《全民科学素质行动计划纲要(2006—2010—2020年)》、2006年8月农业部发布的《新型农民科技培训工程项目管理办法》、2006年7月科学技术部印发的《新农村建设科技促进行动》等。
    虽然由于市场激烈竞争、创收日益困难、人财物管理权上收、改革试点铺开等原因使得农技推广开始并减机构，减少人员，经历反复[8][9][10]，但是，农技推广体系改革在这一阶段还是取得了重大进展。截至2009年底，全国基本完成基层农技推广体系改革的县(市、区)有1626个，占总数的61.0％。全国共有基层公益性推广机构10.96万个，82.5％为财政全额拨款单位；基层农技人员71.4万人，具有大专及以上学历基层农技人员占总人数的49.7％，有专业技术职称的基层农技人员数占总人数的67.9％，绝大多数基层农技人员的工资得到保障[11]；逐步建立起以国家农业技术推广机构为主导，农村合作经济组织为基础，农业科研、教育等单位和涉农企业广泛参与、分工协作、服务到位、充满活力的多元化基层农业技术推广体系。同时，农业科技工作蓬勃开展，农业科技推广重点项目进一步拓展，为我国农业现代化的推进作出了突出贡献。
    二、我国农业技术推广体系态势
    (一)我国农技推广体系的现状
    引入市场机制以后，我国农业技术推广主体多元化趋势日渐清晰，尽管仍以政府农技推广机构为主，但非政府农技推广服务组织的作用越来越大，如农业龙头企业向“公司＋农户”联结体系内的农户推广农业技术，农民专业合作社向其社员提供产前、产中、产后技术指导等。因此，需要按推广服务主体的类别阐述我国农业技术推广体系的现状。
    1.政府农技推广机构情况 ①
    第一，机构情况。截至2009年底，全国共有基层农技推广机构10.96万个，其中县级农技推广机构2.20万个，占总数的20.07％；区域性农技推广机构0.61万个，占总数的5.57％；乡镇农技推广机构8.15万个，占总数的74.36％。分系统看：种植业基层农技推广机构共有4.7万个，其中县级机构1.1万个、乡镇(含区域站，下同)级机构3.3万个；乡镇种植业技术推广机构中，县级农业主管部门管理的占36.7％，乡镇政府管理的占35.0％，县乡双重管理的占28.3％。各级畜牧业技术推广机构有39865个，其中基层机构39194个，占机构总数的98％；按业务分，县级畜牧兽医站4135个，品种改良站1146个，草原站1062个，乡镇畜牧兽医站32851个。全国31个省份已完成省级兽医行政管理、动物卫生监督和动物疫病预防控制三类兽医机构改革，全国95.8％的地市、88.7％的县区和81.6％的乡镇完成兽医管理体制改革，乡镇畜牧兽医站设置更加合理。全国水产技术推广机构共有12962个，其中水产技术推广独立机构3906个，综合站9056个。农机化推广机构共有32720个，其中省级站32个，地(市)级站304个，县级站2206个，乡镇级站30178个，农机推广机构总体基本保持稳定。
    第二，队伍情况。截至2009年底，全国有基层农技人员71.34万人，其中县级农技人员28.70万人、区域站农技人员3.51万人、乡镇站农技人员39.13万人。具有大专及以上学历基层农技人员占总人数的49.7％，有专业技术职称的基层农技人员数占总人数的67.9％。分系统看：种植业技术推广机构编制内人员约36.7万人，其中县级14.4万人、乡镇级22.3万人；县级每个机构平均为13人，乡镇级每个机构平均为7人。各级畜牧业技术推广机构职工总数310887人，其中在编职工总数239545人。兽医方面，村级防疫队伍建设得到进一步加强，执业兽医从业能力和水平明显提高。全国水产技术推广机构实有人员为36947人，其中技术人员为26435人，占总人数的71.55％，在技术职称方面高级职称比例有较大提高。农机推广机构实有人员为99423人，其中省级站738人，地(市)级站3818人，县级站17504人，乡镇级站77363人。
    第三，条件建设与财政保障情况。全国82.50％的基层农技推广机构为财政全额拨款单位，办公用房、试验示范基地、交通工具、仪器设备等逐步完善，绝大多数基层农技人员的工资得到保障。此外，据农业部科教司2010年6月对全国基层农技推广体系的调查表明，基层农技推广机构中，工作经费由财政保障80％以上的共55626个，占总数的一半以上。
    2.非政府农技服务组织的服务模式
    第一，龙头企业提供的农技服务。龙头企业在较好地解决小农户与大市场之间矛盾的同时，依托其较为雄厚的资金、技术实力和广泛的社会关系，通过如下模式为农户提供农技推广等农业社会化服务：一是“公司＋农户”模式，即龙头企业为基地上的农户提供生产资料和资金技术，农户按公司的生产计划和技术规范进行生产，产品由公司按照合同价格收购；二是“公司＋合作社(协会)＋农户”模式，此种模式下的农业社会化服务由农民自己成立的合作社(或专业协会)通过与企业达成一致来提供，由于提供方是农民自己的组织。农民采纳新技术、对信息的信任度等等都比原来的“公司＋农户”模式下的要好得多；三是“公司＋村委会＋农户”模式，即农业产业化龙头企业通过村委会作为中介和农户进行对接，可以节约企业的交易费用，农民对村委会也比较信任，有利于新技术的推广和信息的沟通，另外，对于农民的生产过程也可以起到很好的监督作用。
    第二，合作经济组织提供的农技服务。农民合作组织带动了高新、实用农业技术的应用，成为现代农业科技成果转化与实用技术普及推广的重要平台。合作社与科研院校和农业技术推广部门搞联合、结“对子”，把一批新的农业科技成果转化应用到生产实践中来；同时，合作社对成员开展社会化服务，实行统一的生产技术、疫病防控。目前，95％以上的合作社都能够为成员提供各种急需的、有效的农业技术服务，解决了技术推广到农户的“最后一公里”难题②。
    第三，村集体提供的农技服务。村集体的农技推广服务主要是通过“村集体＋合作社＋农户”的形式提供的，其具体表现形式为村委会领办的农民专业合作社。
    (二)我国农技推广体系改革的主要成就
    经过改革开放以来30多年的发展与改革，特别是进入新世纪以来，在中央政策激励和各级政府大力支持下，我国农技推广体系建设取得积极成效：
    一是体制机制不断创新。全国各地都在积极创新农技推广管理体制和运行机制，在人员聘用制度、责任推广制度、工作考评制度、人员培训制度、多元推广制度等方面进行了完善。例如，宁夏、安徽等地按照精干、统一、效能的原则，积极推行“管理在县、服务在乡”的管理模式，初步解决了条块分割造成的管人、管事分离的问题。
    二是人员素质总体上得到提高。农业部启动农技人员学历提升计划，一大批骨干农技人员到高等、中等农业院校接受专业深造，提升了学历层次；启动农技人员知识更新培训计划，每年累计培训基层农技人员40万人次左右，提高了受训人员的业务能力和工作水平；启动毕业生到基层农技推广机构服务计划，一大批高校毕业生积极走进基层实施农技推广项目，领办试验示范基地，开展农技推广服务，为基层农技推广服务工作注入了新生力量[12]。同时，科技部、农业部、劳动和社会保障部、共青团中央联合实施了“星火科技培训专项行动”，在全国实现70多万个村“村村有科技带头人”。此外，随着专业大户、农业龙头企业、农民专业合作组织等新型农业经营主体的大量涌现，农技人员的活动平台更为广阔，其锻炼价值凸显，各方面素质稳步提升。
    三是财政保障有所强化。在财政保障方面，各级财政部门落实中央要求，采取有效措施，加大对基层农技推广体系改革与建设的支持力度，提高各地农技推广人员的工资待遇。中央财政安排改革与建设示范县项目7.7亿元，省级财政共安排改革与建设专项经费6.1亿元。例如，河北安排4000万元专项建设经费，支持乡镇农技推广站购置仪器设备；宁夏每年安排1500万元用于体系改革与建设。
    四是服务能力逐渐增强。经过30年的改革和发展，农业科技推广体系由政府独家承担的一元化局面被打破， 农业科技推广的市场供给主体呈现出多样化的发展态势，机制也越来越灵活，服务能力逐渐增强。“专家大院”、科技特派员、“科技110”等新型的农技服务形式在多地得到推广，科技人员“重心下移”，为农民提供更便捷的技术服务，深受农民的欢迎。一大批农业龙头企业、农民专业合作社组织和专业协会及其他民间科技组织越来越多地加入到农业科技推广的领域中来，农技推广服务开始走向社会化。
    (三)当前我国农业技术推广体系存在的主要问题
    虽然我国农技推广体系改革取得显著成就，但仍然面临如下问题：
    一是服务内容不能满足农户需求。目前政府系统的推广体系，其服务主要针对传统农产品，或者当地的主导产业，但农户对技术的需求是多样性的，必须建立多元化的农技推广体系才能满足农户生产需求。在农技推广过程中，乡镇农技机构将各目标群体视为“同质”的，统一提供技术；服务领域上以产中服务为主，尤其以种植、田间管理技术居多，很少涉及产前、产后服务；推广品种的选择上主要以农作物推广为重点，以提高产量为目标；服务内容主要集中于统一提供良种，统一灌溉，以及简单的种养技术指导等；技术类型主要为高产技术和节约资本的技术。随着农业农村经济商品化进程加快，农户日益增长的多样化农技服务需求与单一的政府农技供给之间的矛盾日益突出。
    二是投入资金短缺。目前我国农业技术推广投资的体制为地方负责技术推广人员的工资与基本事业费，技术推广项目专项经费绝大多数来自省级与中央的投资(地市级的投资很少)，有不到20％的县每年会下拨一定的技术推广专项经费(胡瑞法等，2004)。对于国家及省级农业技术推广项目经费，其下拨的经费先经县财政，然后到农业局，再到技术推广机构。由于许多县级财政较为困难，使得这种经费下拨往往不能最终用到技术推广方面。即使项目经费最终到达农业技术推广单位，由于技术推广人员的事业费等经费缺口较大，很大部分也被用作发放技术推广人员的工资等，用于培训与试验的经费很少，用于技术推广人员进修提高的更少。投入资金的短缺使得公益性的农技推广体系很难实现其服务功能。
    三是高素质人才缺乏。由于工作环境及待遇不高，农业技术推广部门很难吸引、留住高学历、高层次人才，导致农业技术推广队伍不稳定。从目前专职农业技术推广队伍的现状分析，基层农业技术推广机构缺乏既懂农业科技理论、又会技术操作实践的技术人才，农业技术推广队伍总体上有待进一步提高。
    四是体制管理有待进一步理顺。目前我国的基层农业技术推广系统是按专业设站，其中种植业5站(农技站、植保站、园艺站、土肥站、经作站)属于农业行政部门领导，绝大多数县将种植业5站合并成立农业技术推广服务中心，各专业站归中心领导，中心协调各专业站的技术推广活动；也有一些县除设上述5站外，种植业还设有蔬菜站、果树站、桑蚕站、茶叶站、林业站等，有的县归农技推广服务中心领导，有的则归相应的行政主管部门(如园艺局、桑蚕局、林业局)领导。另外约有70％以上的县也单独设立经济管理站并划归农业局主管。其余的畜牧兽医站下属于畜牧局(一些县市还分别设立了畜牧站、兽医站、品种改良站等)，农机站下属于农机局等。这种多头管理体制是农业技术推广效率低下和技术推广资源浪费的重要原因之一。
    五是服务强度弱化。近年来，随着“三权”下放到乡镇，我国乡镇农技机构的行政职能和服务职能有所冲突，农技推广活动的服务强度弱化，乡镇机构的农技人员的精力被许多乡镇行政事务所分散，业务时间不能保证。据调查，乡镇农技机构平均每年进行农技推广只有19次，农技推广人员平均每天用在技术推广工作上的时间不到5小时，不到1/3的农技人员每年会对农户进行个别指导，指导覆盖的范围很小[13]。由于农技人员不能充分的行使自身的职责，乡镇农技推广服务体系的服务强度被大大减弱了。
    六是推广方式较陈旧。虽然农技推广出现了信息化、网络化的趋势，但就目前而言推广方式主要还是依托现场会、试验、示范等小组辅导，以及黑板报，小册子等方式，信息传递速度慢，缺乏时效性，无法保证农民对技术、信息的有效掌握。但即使是这些原始的技术推广方式，在使用上也远远不足。据调查，只有不到一半的乡镇农技机构曾经举办过现场指导会，平均一年不到5次，平均每次仅有200位农民参加；大部分的乡镇机构还通过黑板报的方式来传递农业技术信息，但黑板报更新的速度很慢，平均3个月更新一次，且传递的信息的内容有限。另外，印制小册子也是乡镇机构进行农技推广活动采用的主要方式之一，其内容和覆盖面都无法满足农民的需求[14]。
    三、农业技术推广体系主要模式的国际比较与我国的定位
    (一)国外农技推广模式及经验
    1.国外农技推广体系的组织形式
    根据农技推广服务供给主体的不同，世界各国的农技推广模式至少可以分为六大类：一是以政府农口部门为主导的农技推广体系，这一类是最为普遍的，可以占到81％左右[15]，其特征是推广体系由政府部门直接领导，控制人事和财务，并管理、组织、实施具体的农技推广工作。二是非政府形式的农技推广体系，指一些协会等组织所属的推广机构，占7％左右，这种模式在欧洲、日本、韩国等一些发达国家较为普遍，如日本的农业协同组织等，其经营领域基本涵盖了农业农村发展的一切事务，还具备一定的政治功能[16]。三是私人农业推广体系，这类体系指一些私人企业为推销产品所组建的产品推销部门，也包括一些农业龙头企业为农户提供产前、产中和产后的一条龙服务；这类推广体系占大约5％。四是专业化农业技术推广体系，这类推广体系是指一些商品生产或生产组织或一些开发机构所附属的推广体系，如专业协会等，约占4％。五是以大学为基础的体系，这类体系占1％左右，以美国为代表，其宗旨是通过教育向农民传播知识，指导方针是“通过高素质推广人员提供高质量的教育项目以帮助农民改善生活”，特点是农业科研、教育、推广三位一体，在大学里建立农业科技推广站，由大学负责组织、管理和实施农技推广工作。六是其他形式的农业技术推广体系，这类体系是指以农村青年和妇女为推广对象的青年组织和妇女组织[17]，占2％左右。
    从服务性质上看，世界各国的农技推广服务一般都是公益性服务与 经营性服务相结合的。这也符合农技服务供给政府失灵和市场失灵并存的特点(农技服务具有公共产品性质)：政府失灵的地方，用经营性服务来补充，如美国的种子行业，由几个大企业掌控，由企业来进行研发并掌握专利；市场失灵的地方，用公益性服务来补充，如各个国家农业保险的政策性都很强，对农产品安全监督的责任也一般由政府承担。
    虽然国外农技推广模式多样，但是很大程度上都得到了政府支持。政府是农技推广服务的主体，大学、民间租住与企业的作用也不可忽视；虽然不同主体提供服务的手段、方式、各具特色，服务内容也各有侧重，但为农民提供科技推广服务的目的是共同的；许多国家都制定了相对完善的法律法规，为农技推广组织创造了良好的发展环境[18]。
    2.国外农技推广体系的政策环境
    第一，通过立法与政策支持来保证政府主导型组织得到充足的经费。早在19世纪60年代，美国联邦议会就成立了农业部，制定了《莫里尔赠地法》、《哈奇实验站法》，为美国农业技术推广体系的建立提供了先决条件，后来《合作推广法》颁布使美国的农技推广体系以法律的形式固定下来。美国联邦政府规定，农技推广经费随国民经济增长比例增长，联邦政府用于各州的推广经费，要求各州按1∶4的比例配套，州县政府同样通过财政预算来保证农技推广经费的落实[19]。从推广经费的构成看，来自联邦经费约占20％～25％，州经费占50％。县政府经费占20％～25％，私人捐赠占一小部分[20]。日本依照《农业改良助长法》、《农业协同组织法》、《农业基本法》、《新农业基本法》等法律建立并不断完善了农技推广体系，在法律、制度和组织上解决了农村发展、农业进步与农民生活水平提高的一系列问题；日本政府在《助长法》明确规定，农技推广经费由各级政府共同承担，各级地方政府财政拨款不得少于交付金的1/2[21]。英国各级农业推广组织经费由各级政府提供；荷兰农技推广体系的经费全部由国家拨付；法国推广经费80％源于国家收缴的农业税，全部由协会用于农技推广事业[22]。
    第二，立法规范农民合作组织并为组织发展提供政府支持。立法规范合作组织主要有两种形式，一种是中央或地方政府专门立法，如加拿大、印度、美国、日本、德国等，这些国家均有十分完善的合作社法律体系，许多地方政府还出台相关法规予以配套；另一种是在其他经济法律中包含对合作社有关的内容，如澳大利亚在公司法中对合作社法人性质作了规定。政府为了监督合作社运行符合法律规范与市场规则，一般在合作社注册登记、年检时进行资格审查和审计。各国政府为了鼓励合作组织的发展，给予了各种各样的政策优惠措施，包括财政补贴、税收减免、水电费优惠、农技推广项目扶持等。
    第三，鼓励企业参与农技推广服务。1986年，澳大利亚政府和农业各产业部门之间实行联合资助研究和推广计划，按照这一计划，各产业部门生产者和政府按1∶1原则出资，如羊毛生产者要交纳产值的3％作为科研推广税，其中2.5％用于科学研究，0.5％用于技术推广；生产者出资，在其出售农产品时，由各产业法定机构在价格中扣除；国家出资按生产者出资额1∶1配套，作为科研和推广经费[23]。
    (二)我国农业技术推广体系的定位
    根据国外的经验，结合我国的现实情况，确定我国农业技术推广体系的定位如下：
    1.定位公益推广，解决市场失灵
    市场经济体制下，农民科技文化素质提高、社区开发、农业环保、新型农民培养等领域都存在着市场失灵的现象，对于这些公益性质的事业，企业无法解决，也解决不了，靠农民自己也无法解决。各国政府通过农技推广体系，进行社区开发，环境保护，起到了很好的效果。政府通过推广体系宣传政府政策，同时可以从农民那里得到反馈信息。因而在荷兰和德国等一些欧洲国家，技术推广被定义为政府政策工具之一[24]。在实际工作中，也正是由于技术推广起到了这样一个作用，所以各国政府都愿意投入大量资金到这个领域。
    在我国，正向的例子是近年来我国选育出一批优质转基因抗虫棉新品种，如在国家和新疆自治区“十五”科技攻关计划“高产优质抗病虫棉花新品种选育”项目及863计划“转基因棉花品种选育”项目支持下，由新疆农科院经作所陆地棉育种课题组成功选育出了转基因抗虫棉花新品种国抗62(2000－2)，农户在实际种植中效果良好。反向的例子是良种供应，我国现在持证种子经营企业有8700多家，但99％的企业没有研发能力，国内前10名企业的市场份额仅有13％，面对国际种业公司的垄断基本上无能为力。所以，我国农技推广事业要定位为公益性，加大财政支持力度，以解决在农业技术推广中市场失灵的问题。
    2.定位农业保护，提高农业实力
    我国自2001年加入WTO后，农业行业受到越来越多的国际竞争，2004年农产品贸易开始出现逆差并呈现持续扩大的趋势，通过关税和非关税等贸易保护措施保护农业是不符合WTO规则的。欧盟、美国、日本等采取加强农业基础设施投入、农业科技创新和农技推广等方法来促进农业发展。各国政府通过加强农技推广体系建设，发展现代农业，培育高素质农民，提高农民科学种田水平，来提高本国的农业实力。
    我国农技推广也需要定位农业保护，通过农技推广体系，把“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力”落到实处，切实推进现代农业建设，提高农业实力，提升农业国际竞争力。
    3.定位农民增收，关心农民利益
    在许多国家，农民队伍是一支较为重要的政治力量。作为农技推广体系支柱的农协是农民自己的组织，代表农民与政府沟通，保护农民利益。政府通过与农协合作，共同协办推广事业，为农民服务，体现了政府对农民利益的关心，同时政客们也可以从农民那里多得选票。这在日本、韩国体现得尤为明显，每逢政府换届改选，各派政党为了取得选举胜利，往往通过农协来为农户提供各类公益性农技推广服务以博得广大农民的支持。
    改革开放后，我国农村实行的是“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”，30几年来，家庭承包经营稳定发展，在农民增收中 起到关键作用。但是作为“统”的层面的农村集体经济走向衰落，农业社会化服务体系没有跟上，制约了农民进一步增收。我国农技推广体系需要为农户家庭经营服务，定位农民增收，关心农民利益。这个利益不单单是经济利益，还应该是政治利益与文化利益，让推广体系来连接政府与农民，维护农民权益。
    4.定位农村发展，促进城乡统筹
    农技推广体系是实现“工业反哺农业，城市反哺农村”的抓手。美国是世界上最发达的国家，农业人口仅占总人口的1.8％，农业产值仅占国民总产值的2％。然而，他们十分重视农业推广，推广经费全部由联邦、州和县三级政府拨给，推广对象逐渐从农民推广到城镇居民，推广内容从单一的农业技术推广扩展到社区经济发展与旅游、食品与安全、儿童教育、家政管理等，使农村和城镇也具备大城市的福利。在欧盟一些国家，工业起步期也是农业支持工业，农村支持城市，而等到工业、城市发达之后，政府通过农技推广和其他扶持农业的措施，来实现“工业反哺农业，城市反哺农村”。我国进入工业化、城镇化快速推进阶段，但农业现代化进程仍然滞后于工业化和城镇化进程，“三化”同步面临挑战，应该将农技推广体系建设定位农村发展，使之成为促进城乡统筹发展的纽带。
    5.定位立体建设，实现农技推广多元化
    农技推广体系若实行单一政府层面的建设，也会出现一些问题。如近年来，西方国家开始注意到，政府保障经费的无偿推广服务容易助长推广机构的惰性，并使农民不珍惜推广服务；于是，各国政府开始有选择性地将一些适合市场经营的业务推向市场，一些业务也开始向农民进行象征性的收费。在我国，专业大户、农民专业合作组织、农业企业也越来越多地来承担政府的农技推广任务。参照国外经验，我国农技推广体系需定位立体建设，充分考虑我国国情和农业发展的特点，制定修改相关法律法规，发挥新型农业经营主体在农技推广中的作用，鼓励科研院所、地方高校、农民专业合作社、村集体等开展多样化的农技推广服务，形成各种社会力量广泛参与、分工协作、服务到位、充满活力的多元化农技推广体系。
    四、农户技术需求及技术获取来源分析
    改革开放后，家庭联产承包制确立了农户的生产经营自主权，在农技供需均衡的动态过程中，农户拥有最终的技术需求信息，并掌握最终的技术采纳决策权。农户技术需求是否得到满足是评价农技推广体系是否完善的重要标准。在“需求决定供给”的均衡法则下，与农户技术需求偏好多样化同时发生的是技术供给主体的日益多元化，政府系统农技推广体系独家垄断的一元化格局已打破，龙头企业、专业技术协会等科技服务组织开始涌现并不断发展壮大。为实现农业技术供需均衡，必须在了解农户技术需求偏好的基础上，确立有效供给主体，以最经济、最有效的方式满足农户需求[25]。这里根据中国人民大学农业与农村发展学院2008～2011年在山东、山西、陕西、宁夏等地的多次实地调研资料，对农户技术的需求状况进行统计分析，然后与农户农业技术获取来源途径进行比较，分析农户技术需求的有效供给主体。
    (一)农户技术需求状况分析
    据调查，农户对产前环节的技术信息、购买良种、购买化肥、购买农机、租用农机、购买农药、播种，产中环节的施肥、打药、灌溉、机耕、农机修理，产后环节的收割、脱粒、采摘、包装、储存、运输、收购销售、加工等农业技术的需求意愿状况如表1所示。
    
    根据表1的调查结果，在调查的20项相关农业技术中，从明确回答“需要”的农户数量看，在调查的332个农户中，在“购买化肥”环节需要技术服务的农户数量最多，有268个农户回答需要，主要是测土配方、合理施肥等相关技术服务；其次是“技术信息”，有262个农户回答需要。回答“需要”的农户数量最少的是“加工”环节，只有25个农户回答需要该环节的技术服务；其次是“储存”环节的相关技术服务，只有30个农户明确回答需要。从回答“无所谓”的农户数量看，对于各个环节的各项相关农业技术，回答“无所谓”的农户数量都比较少，表明农户对技术需求的明确性，从数量上看都没有超过20个农户，最多的是“技术信息”，有20个农户明确回答“无所谓”。从明确回答“不需要”的农户数量看，最多的是“加工”环节的相关技术服务，有298个农户明确回答“不需要”；其次是“储存”和“包装”环节的相关技术服务，明确回答“不需要”的农户数量都超过了290个农户。
    (二)农户技术获取来源分析
    随着市场经济的发展与政府行政管理体制改革的推进，城乡一体化进程加快，新型农业社会化服务体系逐步完善，为农户提供技术服务的机构也日益多样化，除了政府系统的农业技术推广机构外，村集体、合作组织、龙头企业、科研院所、农资供应商等也开始对农户提供一些特定的技术服务，形成多元化的农业技术服务体系。农户技术获取来源情况见表2(下页)。
    
    根据表2的数据，对于调查的20项农业相关技术的需求中，“技术信息”作为农户对农业技术的一种笼统需求意愿和各供给主体的笼统供给状态，从总体上来看，农户从政府、村集体、合作组织、龙头企业、科教单位、农资供应商等主体上都接受了相应的技术信息服务，其中政府系统的科技服务机构明显处于主导地位，有54个农户从政府系统接受了相应的技术信息服务；其次是村集体，有30个农户从村集体接受了相应的技术信息服务；接着是合作组织和科研教育单位，最后是龙头企业和农资供应商。除此之外，农户其它的技术信息来源渠道主要是亲戚、邻居、杂志、新闻等。对于良种、化肥、农机、农药等农业生产资料的相关技术服务主要供给主体是农资供应商，而这些环节的相关技术在农户的需求优先序中都位于前列，同时，个体户、供销社在农业生产资料的技术服务方面也发挥了重要的作用。对于产后收割、脱粒、采摘、包装、储存、运输、收购销售、加工等环节的技术服务，几乎没有农户从政府、村集体、合作组织、龙头企业、科教单位等机构接受相应的技术服务，根据调查，农户接受产后环节技术服务的主要渠道是个体或者是私人。租用农机、播种、施 肥、打药、机耕、农机修理等环节的技术服务，从政府、村集体、龙头企业、合作组织、科教单位等机构接受服务的农户数量很少，农户接受的技术服务主要来自私人。此外，村集体、政府在灌溉服务方面发挥了一定的作用，但不是最重要的服务主体。
    从供应体系中各供给主体的角度看，政府提供的主要服务依次是技术信息、购买良种、灌溉等；村集体提供的主要服务依次是灌溉、技术信息、购买良种，种类与政府系统的基本相似，只是顺序稍有差别；合作组织提供的技术服务主要是技术信息、购买良种，但提供的总体服务量不多、服务面不广，调查中发现合作组织提供的服务主要面向本社社员；龙头企业提供的主要服务是收购销售、购买良种、技术信息，而且提供的“收购销售”服务显著多于购买良种、技术信息的服务，这可能是由于订单在“公司＋农户”模式中所起的作用；科教单位提供的服务种类很少，主要是技术信息；生资供应商提供的主要服务依次是购买化肥、农药、良种、农机等生产资料。
    通过调查数据的分析，农户的技术获取来源的特点可以简要地概括为：来源渠道日趋多样化，但各服务供给主体服务量不大、服务面不广，尤其是产后环节，几乎没有机构供应相应的技术服务，农民卖难问题一直难以解决；从总体上看，政府系统的科技服务机构在技术服务体系中处于主导地位，合作组织、龙头企业、科教单位的技术服务作用没有充分发挥，私人在技术服务方面发挥了重要的作用。
    (三)农户技术需求的有效供给主体分析
    在农业技术供给体系日益多元化的情况下，不同供给主体在对农户提供技术服务方面具有不同的比较优势，如农民专业合作组织具备所有者、推广者和使用者于一身的成员制度优势，农业龙头企业具有资本优势，科研院所具有研发优势，所以，如何发挥各供给主体的服务优势，以最小的推广成本满足农户的技术需求便是农业技术需求有效供给主体分析的意义和内容。由表2可以看出，我国目前的农技服务供给主体主要有三个，一个是政府系统的农技推广机构，一个是龙头企业，一个是专业协会、农民专业合作社等农民合作组织。政府系统的农技推广机构主要是县乡两级的基层农技服务站。
    科学技术的本质是一种信息，就农业生产来说，既是一种新的生产要素，又是一种新的生产方式，农户采纳技术的过程也是改变其自身生产行为的过程。从竞争性和排他性角度来看，技术可以分为公共物品、准公共物品和私人物品。从供给效率角度来看，只有通过特定的供给主体，来为特定的供给对象供给特定的技术，才能发挥各供给主体自身的特定优势：第一，政府系统的农技推广机构在推广公益性比较强、外部性比较大的农业技术方面有比较优势，如技术信息提供服务、政策法律信息提供服务、水利设施建设服务等，但存在着行政干预、单纯对上负责的弊端；第二，龙头企业在推广附加值比较高、需求弹性比较大的农产品技术方面具有比较优势，这类技术保密性比较好，在应用时不会被旁人轻易观察到，而且收益能内部化，在很大程度上具备私人物品的性质，但存在着损害农民利益、限制技术推广范围的弊端；第三，专业技术协会或农民专业合作社在推广具有一定排他性、不具有竞争性的俱乐部型的技术方面具有比较优势，而且真正从农户的技术需求出发推广相应技术，并通过集体的力量维护农民的利益，但也存在着技术服务能力不强、搭便车的弊端。政府系统农技推广组织是非盈利性组织，龙头企业是赢利性组织，专业技术协会或农民专业合作社是准盈利性组织，各类技术供给主体都有自身独特的优势和潜在的弊端，总体上，政府系统农技推广机构、龙头企业和专业技术协会之间是相互合作的非竞争关系。
    在农业技术实现供需均衡的过程中，随着农户专业化水平和农业市场化水平的不断提高，作为市场决策主体，农户的技术需求日益呈现多样化的趋势。为了满足一个农户的需求就需要多个供给主体为其服务、向其提供多种技术，在调查中我们发现农户一般不会只向一个农技推广主体接受农业技术信息，有些专业大户与政府农技推广机构、农业龙头企业、农民专业合作社、科研院所、农资企业等都有联系；同时，为了满足不同农户的需求，各农技供给主体也需要加强自身建设，通过对晋、宁、鲁96家农民专业合作社和1039户农户调研资料的统计分析表明，从参加合作社农户对服务需求意愿的角度看，农民专业合作社的服务供给类别与农户需求的匹配性有待加强，农民专业合作社技术服务供给机制、供给方式、供给内容的多元化必须加强，以应对农户需求的差异化[26]。从技术之间的关系看，各种技术之间并不是相互独立的，而是相互影响、相互作用的，只有同时采纳一系列相关的技术才能发挥各项技术的潜能，获取技术变迁的收益，因此，从技术之间的相互关系看，满足农户技术需求也需要多个供给主体相互配合。从技术类型的角度，可以根据各个供给主体的特点确定相应的有效供给主体，但从满足农户需求的角度，各个供给主体之间又必须相互配合，同时向农户提供技术服务。总之，确定农户所需各类技术的有效供给主体是为了更好的实现各类供给主体的有效合作，从而共同满足农户的技术需求。
    五、完善我国农业技术推广体系的建议
    基于上述分析认为，我国农业技术推广体系的完善，应该从政府农技推广机构和非政府农技推广组织两个方面着手：
    (一)强化公益性职能，完善政府农技推广机构
    无论是从我国农技推广体系的发展历程、国际经验来看，还是从农技推广实施效果、规模、组织力度及社会影响来看，政府的农技推广机构在整个农技推广体系中仍占主导地位，我们的调查数据也证明了这一点。对于政府农技推广机构而言：
    一要健全相关法律法规，为农业技术推广体系的发展提供稳定的制度环境，保障农技推广体系公益性职能的发挥。1993年7月施行的《中华人民共和国农业技术推广法》已不适应新的形势和发展要求，建议尽快将《中华人民共和国农业技术推广法》修改工作列入议程，抓紧修改完善，并出台配套的实施条例，依法明确农技推广的公益职能，稳定和加强农技推广服务体系，为新时期农技推广工作提供更加适宜、切实可行的法律保障。
    二要加强基层农技推广体系建设，在财力、物力、人力方面予以支持。切实加强地方农技推广体系改革工作的领导，推广先进经验，吸取错误教训；抓 紧解决基层农技推广工作的经费保障问题，可以建议中央按每0.067公顷耕地1元的标准安排农技推广工作经费[27]；加快推进基层农技推广机构条件建设，在房屋设施、仪器配备方面下工夫；加大对县级农技推广机构的改革力度，不断完善“县为支撑、乡为平台、村为载体”的农技推广服务体系；完善基层农技人员职称评定政策，提高工资待遇。
    三要提高农技推广服务能力，完善农技推广网络，建设高素质农技服务队伍。政府型农技推广部门不应该仅仅满足于把上级认可的技术推广到农户手中，其作用应更多地体现在信息解释、分析与服务方面；增加对农技推广体系的资金投入，把已经断的“线”连起来，已经破的“网”修补好；加强农技推广人员的培训，建设一支能够真正深入农业生产一线、为农民提供实实在在服务的高素质农技推广队伍，并鼓励、支持和引导广大科技人员深入田间地头，与农民结成利益共同体，以共同利益为纽带建立双方的良性互动关系。
    四要实施一系列的公益性农技推广服务，形成合力。各级政府要从实际出发，实施好“农业科技入户工程”、“专家大院”、科技特派员、“科技110”等项目，通过培育科技示范户，发挥辐射带动效应，为科技成果进村入户开辟新通道。非农口部门也要发挥部门优势，开展形式多样的农技推广服务，如教育部开展的“燎原计划”，全国妇联开展的“双学双比”，团中央、全国科协的“科技下乡”、“三下乡”活动，民主党派的工商联的“智力扶贫”等。
    (二)放活经营性服务，鼓励非政府农技推广组织发展
    目前，我国农业发展进入新阶段，农业发展方式由粗放型向集约型转变，农业生产经营的专业化、组织化、集群化趋势明显，农业科技贡献率稳步提升；与此同时，农民对于科技需求也越来越多元化，特别表现在对产前、产后相关信息与技术服务的需求增大。为满足农民的需求，要放活经营性服务，通过政策扶持、项目推进等措施，为科研院所、专业大户、农民专业合作社、农业技术协会、农业龙头企业等组织开展农技推广服务营造良好环境，建立以政府农技推广机构为主体、多元化发展、无偿服务与有偿服务相结合的新型农技推广体系。一要按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为农业科技的集散地、农民学习的培训班，引领农民参与国内外市场的竞争；允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，满足合作社实体建设的金融需求与农户在引入新品种、新技术时的资金借贷需求。二要发展农业产业化经营，促进农产品加工业结构升级，扶持壮大龙头企业，培育知名品牌，优化龙头企业与农户的利益联结方式。三要继续发挥专业技术协会在信息传播、技术培训、生产服务等方面的作用。四要推进农民经纪人立法工作，规范农民经纪人队伍，发挥经纪人在农技推广中的作用。五要鼓励农业专业服务公司的发展，为农户生产提供产前、产中、产后的保姆式服务。六要加快农业科技成果转化，促进产学研、农科教结合，支持科研院所同农民专业合作社、龙头企业、专业大户开展多种形式的技术合作。
    注释：