财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同性研究
一、研究问题与文献回顾
1978年改革开放以来，中国自下而上推行了农村家庭联产承包责任制改革，在“交足国家的、余下全是自己的”收入的激励下，农民的农业生产积极性得到空前提高，确保了多年的农业稳定增长和国家粮食安全。当然，这种增长也是建立在农民当时没有其他就业渠道可供选择和农业化肥、农药等技术的普遍使用基础之上的。但是，进入20世纪90年代中期以后，随着市场经济体制的确立和中国工业化、城镇化进程加快带来的城镇就业需求的增长，在城乡工资水平巨大差距的诱使下，不仅大量农业剩余劳动力开始向城市转移就业，而且农业必要的青壮年劳动力也争先恐后地挤进城镇就业。这不仅使农业劳动力日益稀缺、劳动力成本日益提高，而且导致一些地方土地大量荒芜，未来“谁来种地”的问题愈发突出。在此背景下，党中央审时度势，于2012年10月党的“十八大”正式作出了“构建新型农业经营体系，加快传统农业向现代农业转型，实现农业现代化”的战略部署。所谓新型农业经营体系，就是指在坚持农村家庭联产承包责任制的基础上，顺应农业农村发展形势的新变化，通过自发或政府引导而形成的各类农产品生产、加工、销售和生产性服务主体及其关系的总和，是现代农业生产经营主体、农业社会化服务主体、农业市场营销主体、农业监管主体和一系列政策与制度体系的集成[1]，是农业经营组织在国际国内市场竞争中不断演化的产物。显然，建立在规模化、集约化、社会化、组织化基础上的新型农业经营体系的构建，对财政金融服务产生了新的规模更大、风险更高的需求，而原有的建立在农户家庭承包经营基础上的小规模、低风险财政金融服务已经无法匹配这一新需求，这就产生了新型农业经营体系构建与财政金融服务相协同的问题。新型农业经营体系构建与财政金融服务有何协同关联机理？新型农业经营体系构建与财政金融服务的协同度如何？这是当前急需深入研究和解决的重大问题。深入研究这些问题，对促进新型农业经营体系构建，推进传统农业向现代化农业转型升级具有重要现实意义。
财政金融服务新型农业经营体系的构建，是当代财政金融支农的重要使命。财政支农的研究最早源于斯密的《国民财富的性质与原因研究》[2]，他明确指出资本最应该投入农业以获得更大的价值和财富；之后，以魁奈为代表的重农学派强调农业对于国家发展的影响力高于工业，其他产业的进步均是以农业发展为前提，因此，国家财政应该对农业部门给予更多的支持。金融支农的研究起源于20世纪中后期，不少学者逐渐认识到金融在农业农村发展中具有不可替代的作用，Munnel[3]、Evans和Karrs[4]、Thompson等[5]、Chang等[6]先后探讨了政府通过金融手段扶持农业发展的运作机理，并几乎一致地表明，农村金融发展对于发展农业经济、提高农民收入水平有明显的促进作用。国内许多学者认为财政和金融支农是现代农业发展的支柱，是促进中国“三农”发展和城乡一体化的重要推动力。何广文等[7]、冉光和[8]、王定祥和谭进鹏[1]等学者基本一致认为，财政金融支农体制的陈旧落后、金融资源的过度非农化配置，正是制约当前中国农村经济健康发展的重要因素；王定祥[9]、罗必良[10]等提出，以创新的方式实现财政支农政策与农村金融政策的优化组合，且从改革财政支农体系、完善财政补贴政策、改革农村金融体制等方面来推进农村财政金融服务创新。在财政金融协同支农方面，温涛[11]、孙文基[12]、陈晓华[13]提出要提高财政金融支农的效果，必须将二者有机整合起来，发挥其各自的优势，才能使财政资金有效支持农业的发展；韩占兵[14]通过对财政金融协同支农的效率进行测算，发现中国财政金融支农协同配合效率严重偏低，提出应该建立财政资金与政策性金融、合作性金融、商业性金融协同支农的框架，其中重点是合理配置各类财政资金与金融资金，以协同支持新型农业经营主体和现代农业产业链的发展。随着中国新型农业经营体系构建的深入推进，财政和金融协同支持新型农业经营体系构建的研究也随之逐渐增加。黄祖辉和俞宁[15]、楼栋和孔祥智[16]、周应恒等[17]通过对各新型农业经营主体的利益分析，提出在经济发展水平不同的地区，对财政和金融服务协同的层次要求也不同，例如发展较快的地区对财政金融协同支农的需求程度也就越高，而在落后地区更多依赖财政支持。
綜上文献表明，尽管不少国内外学者涉及财政金融协同支农政策研究，但是缺乏新型农业经营体系构建与财政金融服务的整体研究，也没有探寻两者间的协同关系；对二者的协同性探索缺乏通过调查数据和数学模型来进行剖析，系统性和严谨性的实证研究不足。本文将对新型农业经营体系与财政金融服务的协同性进行研究，以期对中国新型农业经营体系构建的财政金融服务创新提供有价值的决策参考。
二、财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同性理论分析
（一）财政金融服务与新型农业经营体系构建协同性的内涵界定
所谓协同，可以从多角度加以理解。例如，如果是财政与金融服务两种行为的协同，就是指财政金融支农功能的分工匹配和风险共担；如果是财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同，就是指财政金融服务供给与新型农业经营体系构建的需求相适应、相均衡。显然在本文中，这两种情形都包涵。而在新型农业经营体系构建阶段，财政金融服务之间的协同主要有以下两个方面。
其一，在支持农业投资中的分工与决策协同。财政服务与金融服务根据自身性质的不同而分工不同，作为对农业弱质性和公益性的积极回应，具有公共属性的财政服务主要对新型农业经营体系构建中的公益性质和准公益性质的部分如农业经营基础设施、市场平台、农业技术、信息化体系等进行支持；而在公共成本被财政服务覆盖之后，农业的盈利性开始显现，具有逐利属性的金融服务则主要对经营性的部分进行支持。财政和金融的协同首先需要二者发挥自身的优势和特点，共同决策，分工完成属于两者的“份内之事”，真正体现出财政的公共公益性质和金融的商业性质。只有通过财政先行投入，承担非经营性部分的成本，再辅之以政策性金融资本支持，最终引导商业性和合作性金融资本支持新型农业经营体系的构建，方能实现新型农业经营体系长期良性发展。
其二，在金融风险分担中的协同。新型农业经营体系构建的金融支持风险，核心是信贷风险。如果仅由金融机构来承担，金融机构财务必将不可持续。这就需要建立财政+银行+担保+保险等多元主体共担风险的机制。在金融服务方面，除了银行需要通过抵押物等加强信贷风险防范与管理外，还需要积極引入担保机制、农业保险机制、贷款保险机制，将信贷风险分散后由各担保、保险机构承担。在财政服务方面，也需要建立新型农业经营体系风险补偿基金、财政贴息基金，补贴农业信贷和农业保险的风险损失，支持农业信贷和农业保险发展。
（二）财政金融服务与新型农业经营体系构建协同的实现机理
财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同关系实现过程，实际上是财政和金融部门主动适应新型农业经营体系构建对资本投资和金融风险分担两个方面的现实需要，而进行的协同分工和协作供给，从而满足直接构建者的资本需求和信贷机构分担信贷风险的过程。这一过程可以总结成如图1所示。
在新型农业经营体系构建中，与财政金融服务协同的需求来自于新型农业经营体系，供给来自于金融机构。而在金融服务供给中，金融机构对财政服务的提供又会产生协同性需求。金融机构在支持新型农业经营体系构建中，由于新型农业经营组织制度不健全、财务管理不规范，农业生产经营经验不足、资本投资还没有实现规模经济，农业要素最佳重组结构还处于探索阶段，农业投资规模大，投资回收周期长，加上农业固有的自然风险和市场价格波动风险，使金融机构在提供信贷服务时，不仅需要自身进行信用贷款、抵押贷款方面的创新，也在农业投资性金融服务及其风险分担方面产生了对财政协同服务的需求。需要说明的是，农业投资性需求除了来自新型农业经营体系外，还来自金融机构，在新型农业经营体系构建中的公共性、公益性、基础性投资客观需要财政介入，而金融机构对此形成的需求本质上也是为了降低金融投资的风险。为了激发信贷机构向新型农业经营体系提供更多的信贷融资服务，就需要增加财政金融服务供给，以满足信贷机构在服务新型农业经营体系构建中的需求。
从图1看，对于新型农业经营体系的农业投资性支出，就需要区分财政性投资和金融性投资。通过财政投资创新先期满足公益性、公共性、基础性农业投资需求，然后再由信贷金融机构通过信用贷款和抵押贷款工具，向新型农业经营体系构建者提供信贷支持，从而与财政服务形成有先有后、合理分工支持的格局，可以大幅度降低信贷机构提供金融服务的成本和风险，提高金融服务的积极性和水平。而对于信贷机构在支持新型农业经营体系构建中产生的信贷风险分担需求，就需要财政通过建立风险损失补偿基金、农业产业基金、财政贴息、税收优惠等工具，向信贷机构提供风险补偿，也需要金融创新担保融资模式，积极发展农业保险，通过担保机构和保险机构的积极介入，以分担银行较大的信贷风险。
三、财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同性测度
（一）理论模型
财政金融服务与新型农业经营体系构建之间的协同关系，最直观的结果表现在宏观效率的评价方面。从充分条件看，财政金融服务与新型农业经营体系构建之间的关系协同度越高，则现代农业整体经营效率越高；从必要条件看，现代农业整体经营效率的提高一定需要财政金融服务与新型农业经营体系构建的有效协同。因此，通过宏观效率的考察可以反映财政金融服务与新型农业经营体系构建之间的协同水平。
需要说明的是，现代农业整体经营效率是所有农业生产与经营要素协同作用的客观结果，其中至少包含三重因素：一是要素的投入量；二是要素使用效率，或技术进步水平；三是管理效率。虽然这三重因素之间可能存在互相作用，但在理论上三者之间的界限仍然可以大致划分。因此，从协同作用的角度看，通过管理效率的评价可以较客观地反映财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同水平。
根据上述基本关系的分析，我们可以基于系统论与协同论的观点建立理论模型。如图2表明，财政金融服务体系与新型农业经营体系从宏、微观两个方面作用于农业生产经营过程，形成了一个环境与条件的支撑体系；技术与要素构成了农业生产经营过程的投入体系。农业生产与经营过程实质上是一个微观投入与产出的经济过程，这一过程不仅体现为农业产出的物质成果，而且体现为农业收入的价值成果。从市场经济运行本质看，物质成果是用以满足社会消费者食物需求的基本内容，但对于生产者而言，它们不过是价值成果的客观载体，以及获取农业经营利润的物质载体。因此，通常情形下，农业经营过程主导了农业生产过程，它对农业生产起着规划与控制作用。由于在现实中，尤其在中国，农业生产与农业经营仍存在脱节现象，将二者并列于一起，反映了本研究对理论与现实的双重考量。
（二）测度方法
本文将使用宏观数据进行协同度测算，以从整体上把握中国财政金融服务与新型农业经营体系的关系协同程度。从哈肯[18]在自组织理论中对协同的定义看，协同的关键在于作用方向的趋同性。因此，研究中采用“协调函数”进行测度是常用方法，它实际上是将协同理论进行定量化的研究工具，根据高旺盛[19]的算法，总共可分为两步进行。
第一步，确定功效系数。根据协同理论，系统相变点通常要由快驰变量和慢驰变量来确定，而决定系统稳定性（有序性）的关键在于慢驰变量（即序参量）的状况。为此，协同函數的使用前提在于功效函数EC（EfficacyCoefficient）的确定。功效函数EC通常被界定为序参量对系统有序性的贡献，一般介于0和1之间。即当最满意时，功效EC=1；当最不满意时，功效EC=0。功效系数的表达式如式（1）和式（2）。
式（1）是具有正功效的功效系数，式（2）是具有负功效的功效系数。其中，Vji表示序参量，αji和βji分别表示系统稳定性的上下临界值，即上界和下界，且βji≤Xji≤αji。
第二步，计算协调水平。协调水平的计算可以基于功效系数，通过计算序参量对总体稳定性的变异程度的控制来实现，基本模型如式（3）。
其中，HC表示协同水平，S表示序参量对稳定均值的变异程度，EC（V-）表示功效系数均值。n、k、m分别表示功效系数个数、子系统个数和子系统中功效系数个数。
在式（3）中，一般结论表现于，HC应该介于0和1之间，即HC=1时，系统完全协同，而HC=0时，系统完全不协同。但实际情形是，计算结果可能处于区间[0，1]之外，该模型中则将这些情形分别收敛成0和1，从而不能对这些序参量的变异程度进行反映。为此，本研究认为，应当将这部分序参量考虑在研究区间中，这时可以将式（3）修正为式（4）。
式（4）中，DHC表示序参量对系统均值的变异程度。
从理论上看，DHC越小，则系统协同水平越高。相反，DHC越大，系统协同水平越低。一般情形下，当DHC处于区间[0，1]时，系统进入较为有效的协调区间，否则均为非协调，只是变异程度存在差异。本文将采用式（4）进行测度。
（三）指标体系构建与数据来源
1.指标体系构建
新型农业经营体系是一个复杂的农业经营生态系统。根据王定祥和谭进鹏的研究，新型农业经营体系被划分为农业组织体系（即农业生产经营主体体系）、农业商品体系（即农业商品化处理主体体系）、农业市场体系（即农业营销主体体系）、农业服务体系（即农业服务主体体系）、农业监管体系五个部分。但从实证角度，直接进行相关检验存在大量困难，并且全国整体年度数据很难获取。为此，本文将上述五个部分作为一个整体，从一般财政金融服务与新型农业经营体系构建的关系并用总体农业数据进行近似考察。其指标体系如表1所示。
表1将财政金融服务与新型农业经营体系构建的关系看成一个系统，现将这个系统分为两个子系统，即财政服务与新型农业经营体系构建的协同系统，金融服务与新型农业经营体系构建的协同系统。在两个子系统中，分别关注三类指标，即财政金融服务与新型农业经营体系构建协同带来的农业产出效果、农业投资效果以及农业主体的民生效果。显然，将三类指标同时放进协同体系，可避免单一指标测度上的失真，从而可更好地反映财政金融服务与新型农业经营体系构建协同程度的实况。
从操作层面，四级指标均用增长率来进行衡量，以避免绝对数值的差异化影响。每一个子系统，或三级指标都分别对应两个四级指标，以从不同侧面衡量整个系统协同程度。同时，在表中对各指标的功效进行了主观评判，根据经济学的基本理论，以及对现实的基本判断，我们将各指标界定为正功效。
2.数据来源
本研究数据来自于2005—2014年《中国统计年鉴》和《中国金融年鉴》。在金融方面，由于2005—2010年数据难以获得，且直接三农信贷数据不完整，因此，对2010年以前的相关数据按2010年数据进行处理。另外，财政服务部分出现个别畸异值，在研究中对这些数据进行了均值化处理。
（四）合意率与拒绝率的设定
合意率αji和拒绝率βji作为系统稳定性的上下临界值，在本研究中的设定作如下处理：以2005—2014年的均值作为合意率αji的取值，当功效系数为负时，用最小值作为拒绝率βji的取值；当功效系数为正时，用0作为拒绝率βji的取值。据此，相当的取值分布如表2。
（五）测度结果分析
运用前述协同水平的测度方法，研究中采用计算所得的变异系数进行倒推，从而确定财政金融服务与新型农业经营体系构建的整体协同水平。
相关变异系数分布如图3所示，财政金融服务与新型农业经营体系构建的变异水平非常高，大都处于大于1的水平，最大正偏离值出现在2014年，达2.213，最大负偏离值出现在2006年，达到-5.76，只有2008年和2009年处于相对合理的协同区间，其变异系数分别为0.7和0.59。从趋势上看，自2009年以来，偏离水平处于不断递增的趋势。以上数据表明，中国财政金融服务与新型农业经营体系构建之间长期处于不协同状态，而且这一趋势正变得越来越严重。
由于整个系统由两个子系统即财政服务与新型农业经营体系构建系统、金融服务与新型农业经营体系构建系统组成，因此，对整个系统的变异趋势把握需要考察上述两个子系统的变异状况，以分析它们对总系统的影响。为此，在总系统变异趋势研究的基础上，进一步计算了财政服务、金融服务与新型农业经营体系构建的变异趋势，如图4和图5。
图4和图5表明，影响财政金融服务与新型农业经营体系构建的主要板块反映在财政服务方面，财政服务与新型农业经营体系构建子系统的变异趋势大致与总趋势一致，而金融服务与新型农业经营体系构建子系统的变异趋势在2005—2011年期间基本保持稳定，且都处于协同区，这可能与这期间的数据缺失有关。但2011年以后体现出加速变异的趋势，这种现象可能正是导致总系统变异值近年来出现不断递增的主要原因。
从上述数据分析结果可以推导出如下结论，即近年来，在中国新型农业经营体系构建中，财政服务可能发挥了重要作用，从而使财政服务与新型农业经营体系的构建产生了较大的相关性；相反，金融服务对新型农业经营体系构建所发挥的作用不甚理想，甚至还在一定程度上阻碍了财政服务作用的发挥，金融服务与新型农业经营体系构建的不协同性程度要远大于财政服务。这种测度结果与中国新型农业经营体系面临的现实融资约束高度吻合。新型农业经营体系缺乏传统的融资抵押物，拥有的农业资产不具有抵押融资功能，同时，部分农产品供给过剩，导致部分新型农业经营主体经营效益下降，加剧了银行惜贷现象，也缺乏向资本市场融资的必要条件，从而使金融服务于新型农业经营体系表现出极大的变异性。
四、财政金融服务与新型农业经营体系构建不协同的深层次原因分析
前文实证结果表明，当前中国财政金融服务与新型农业经营体系构建总体上是不协同的，更為深层次的原因主要有以下三个方面。
（一）金融与财政分工支农关系不明确
一是财政对农业基础设施投资欠账太多。国家长期执行“城市化、工业化”导向的发展战略，财政资金大部分被投入到城市和工业化建设领域，而用在农业基础设施的财政资金却很少，导致农业基础设施建设严重滞后。党的十六大以来，随着国家对“三农问题”的日益重视，政府逐渐加大了农业财政投入。但工农之间、城乡之间的收入分配关系尚未完全理顺，国家资金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有完全打破，再加上历史欠账太多，即使现在加大投入也不能在短时间内完全达到现代农业发展所需要的公共产品与公共服务要求。二是国家在农业支持体系中没有明确财政与金融的分工投资边界。在当前的财政补贴中，财政对基础农业的投资和对农业的公共基础设施投资是理所当然的，但有些财政补贴如经济林木的农业社会化服务购买补贴、特色效益农业的财政补贴均属于政府不必要的补贴，应当属于金融支持的领域。如果金融与财政支持边界不清楚，农业投资者就会对政府形成等、靠、要的依赖思想，而不是从自身投资、金融融资和加强经营管理的角度去考虑农业的可持续发展问题。
（二）现代农业投融资政策的协调性欠缺
一是先导性政策与后续性政策不协调。中国幅员面积广阔，气候、农业资源禀赋、农业生物适应性具有明显的地域差异，为了避免现代农业发展中的过度同质化竞争，就需要农业产业政策和区域发展政策做好农业区位功能规划，制定农业投资引导目录，并出台相应的土地供应、土地流转和抵押融资政策，然后配合财政金融政策共同吸引现代农业投资者。然而现实的情况是，现代农业产业规划、农业区域功能规划和土地政策调整存在严重的滞后性，使得现代农业经营主体必要的农业生产设施用地困难，并存在粮食作物品种发展趋同现象，导致农产品供给出现结构性失衡，部分粮食生产供给过剩，库存积压，同时国内粮价还远高于国际粮价，而大豆、棉花等农产品供不应求。二是财政与金融支农政策配合不协调。财政支农政策及服务力度大，但金融支农政策及服务力度小，财政资金主要靠政府主导，目标具有综合性，金融资金主要靠市场机制主导，目标具有单一性，导致财政支农和金融支农资金之间协调不畅。同时，农村金融抑制与农村金融财政化并存，由于缺乏有效的信贷抵押物和信息不对称等原因，农村金融有效需求和供给均被压制，“金融脱农”现象严重；一些地方性农村金融机构被政府干预，向现代农业基础设施领域强制放贷，使金融资金部分承担了财政职能。
（三）财政与金融共担农业融资风险的机制不健全
在目前中国新型农业经营体系构建中，为了解决新型农业经营主体缺乏传统抵押品导致的融资难、融资贵问题，2015年国家在重庆等地农村“三权”抵押融资政策试点基础上推出了农地经营权和农房抵押的融资政策，并在全国部分省市进行试点。但课题组的调查发现，政策试点效果不如预期，主要原因是农村产权资产存在产权界定缺位、价值评估难、抵押率低、价值处置与变现十分困难等问题，导致金融机构面临的抵押融资风险十分巨大。为了分担融资风险，一些地方政府出台了财政建立农业信贷风险补偿基金的政策，但由于一些地方财力拮据，导致财政风险补偿基金到位率低，从而影响了财政与金融在融资风险中的协同共担。
五、结论与政策建议
本文首先对财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同性内涵及实现机理进行了研究，然后对财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同性进行了测度与分析。研究发现，中国现有的财政金融服务与新型农业经营体系构建处于供需不协同的状态，财政金融服务与新型农业经营体系构建的变异水平非常高，且这一偏离的趋势正变得越来越严重。通过进一步分别测度财政服务、金融服务与新型农业经营体系构建的协同趋势，发现财政服务与新型农业经营体系构建子系统的变异趋势与总趋势一致，而金融服务与新型农业经营体系构建子系统出现加速变异的现象。这表明财政服务与新型农业经营体系构建产生了较大的相关性，而金融服务在一定程度上阻碍了财政服务作用的发挥，与新型农业经营体系构建的不协同性更高。主要原因是财政与金融在支持新型农业经营体系构建中，在农业投资和风险分担环节等方面的分工不明确、政策不协调。
基于上述结论，要推进财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同，需要从以下几个方面加以改善：第一，完善财政金融分工支持机制。财政要发挥先期投入功能，着力支持新型农业经营主体农田水利、机耕道路系统等标准农田整治建设，加大财政投资力度，建立健全农业补贴稳定增长机制；同时通过财政支持政策性银行、担保和保险系统，增加政策性金融服务新型农业经营主体的能力，加强和改进商业性农业贷款财政贴息政策，对涉农金融机构相关农贷业务给予税收优惠或减免政策，引导金融系统积极开展商业性农业贷款，加快推进财政支农资金股权化试点进程，积极鼓励农业保险公司丰富农业保险品种，金融机构应赋予基层支行金融业务创新权，因地制宜地提供差异化农业金融服务。第二，健全财政支农资金抵押担保农业信贷机制。探索利用财政支农资金向银行申请抵押担保贷款，并明确财政支农资金抵押担保、处置与返还规则。建立新型农业经营主体以财政支农资金作为抵押申请银行贷款，在满足双方需求实现双赢的前提下，确定抵押担保融资数量，在贷款到期时，新型农业经营主体有义务全额偿还银行贷款，银行则将财政支农资金返还给新型农业经营主体。若其不能按期偿还贷款本息，银行有权自行处置作为质押物的财政支农资金，并拥有向贷款者继续追偿的权利。第三，构建政府农业产业投资基金引导农业信贷机制。通过“政府产业投资基金+银行信贷+新型农业经营主体”模式，即银行借助政府政策优势，由政府设立农业产业投资基金，该基金可直接投入农业领域，也可以担保向银行贷款，借助其杠杆效应助力农业贷款。第四，建立有稳定预算的政府农业信贷风险损失补偿基金。政府农业信贷风险损失补偿基金主要由中央和地方财政的专项基金组成，充分发挥财政性资金对农业贷款的拉动作用，建立由政府财政专项基金领头，保险公司、新型农业经营主体共同承担农业风险的机制。同时允许向新型农业经营体系投放贷款的金融机构，按照高于一般风险水平的坏账准备金计提风险损失准备，对新型农业经营主体给予适度贷款贴息，对涉农金融机构给予税收优惠等政策，以激励农村金融机构向基础农业经营主体贷款的积极性。
作者：蒋例例等