参与式互动：第三部门在政府改革中的积极作用

论文关键词：参与式互动；第三部门；政府改革；社会运行机制
　　
　　论文摘要：后工业社会中，官僚制政府面临双重困境：一是官僚体制的内在缺陷造成政府管理绩效下降：二是社会力量的成长直接影响着公共权力的治理边界。20世纪80年代以来，政府改革运动在西方典型国家相继展开，并迅速扩展至世界各地。虽然各国政府改革的路径选择不尽相同，但在经济市场化、社会信息化和政治民主化的世界主流发展趋势的影响下，重视并尊重社会力量，给予社会力量合理的发展空间，已经成为政府改革的基本思路。第三部门的兴起是社会力量成长的重要标志之一。从一定意义上讲，正是由于第三部门的全面积极参与，当代政府改革已经不仅仅是政府自身的再造和重塑，而是通过政府与社会的良性互动。变革传统的一元化社会治理模式，从而实现社会运行机制的全面升级。

　　“任何成功的制度都会变成其过去成就的受害者，最终都要不断的变化。”工业社会中发展起来的信息技术已经成为否定工业社会的最坚决力量，一个全新的、更高层次的技术社会形态正趋于形成。与此同时，建立在工业社会基础上的官僚制政府也正面临着前所未有的发展困境。“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何能把这些事情做到最好。”为了能够塑造一个与后工业社会发展相适合的现代政府，自20世纪80年代以来，政府改革运动在西方典型国家相继展开，并迅速扩展至世界各地。虽然各国政府选择的改革路径不尽相同，但在经济市场化、社会信息化和政治民主化的世界主流发展趋势的影响下，重视并尊重社会力量、扩大社会自治空间、提高社会自服务能力已经成为世界各国政府改革的共同选择。第三部门的兴起是社会力量成长的重要标志之一，是社会自组织和自服务的重要载体。第三部门之所以能够迅速发展正是得益于政府改革的全面推进，同时，它也成为了政府改革的重要推动力量。从一定意义上讲，由于第三部门的全面积极参与，当代政府改革已经不仅仅是对传统官僚制政府的组织机构、政务流程和部门职能的自我再造，而是通过政府与社会的良性互动，变革传统的一元化社会治理和公共服务模式，从而实现社会运行机制的全面升级。
　　
　　一、官僚制政府面临的双重困境
　　
　　官僚制政府是建立在工业社会基础上的权力集中、职能广泛、程序繁杂、规模庞大、多层次、多部门的以“统”和“管”为中心的大政府模式。官僚制度的合理性在于它使行政受到法规约束，同时要求知识成为政府决策的基础。科层制、行政法规和技术官僚构成了官僚制政府的核心要素。在工业社会中，官僚制曾经展示出巨大的制度优越性以及对社会的整体驾驭能力。但是，在经济市场化、社会信息化和政治民主化浪潮的推动下，传统官僚制政府则陷入了双重困境之中。
　　
　　(一)官僚体制的内在缺陷导致政府管理绩效下降
　　在反思传统官僚制的过程中，政府管理绩效问题始终是人们关注的焦点。与信息化社会的整体发展效率相比，传统官僚制政府在管理上存在着巨大的效率差距。这种效率差距不仅制约着政府管理职能的实现，同时也影响着社会整体发展进程。造成这种效率差距的根本原因并不是管理技术和管理手段的落后，而是官僚体制的内在缺陷早已埋下了不可治愈的效率隐患。
　　首先，由少数技术官僚主宰政府会导致政府决策执行的效率下降。“在这种政治制度中，决定性的影响属于行政部门和经济部门中的技术人员。”日由于政府决策权掌握在少数技术官僚手中，致使政府中的基层官员和中低层公务员只能沦为政府决策的“看客”，而普遍缺乏参与管理的积极性。然而，这些基层官员和中低层公务员恰恰又是政府决策的直接执行人。由于决策者与执行人的过度分离，势必造成政府决策执行的效率降低。
　　其次，“科层制”的实行导致政府各层级之间、部门之间、区域之间出现了不同程度的管理上的“空白地带”。科层制是传统官僚制政府的组织构成方式，科层制的实行明确了行政组织和行政人员的管理职责和权限的划分，对于政府管理的规范化、制度化起到了决定性的作用。但在实际的管理活动中，建立在科层制基础上的政府组织不可避免的带有僵化和机械的一面。特别是面对处于动态变化之中的管理对象和公共事务时，官僚制政府很难做出及时、有效的政策调整，这是造成政府管理中存在“空白地带”的直接原因。
　　第三，传统官僚制政府将管理和决策视为一种单方行为，忽视了管理活动中的双向性、互动性以及政府决策的对象性。传统官僚制政府的自我定位是具有最高权威的统治者和管理者，这势必造成管理者与被管理者的对立。被管理者长期以来被排斥在管理活动之外。致使政府管理和决策往往只是出于管理者的一厢情愿。由于政府管理和决策缺乏必要的社会认同和公众支持，从而导致了政府管理绩效的下降，同时也造成管理资源的巨大浪费。
　　
　　(二)社会力量的成长直接影响着公共权力的治理边界
　　在传统社会中，政府掌控社会的权力是至高无上的。信息时代的到来，“信息本位”逐步取代了传统的“官本位”；网络经济的形成和发展削弱了政府的金融控制力；随着第三部门的崛起，传统的一元化社会治理模式正在为多元化“共同治理”模式所取代。
　　首先，“信息本位”取代了传统的“官本位”，政府对大众传媒的控制力下降。传统政府通过对大众传媒的严格控制来实现社会舆论管制。20世纪90年代，随着电信自由化浪潮的蓬勃兴起以及电信产业国际化的发展趋势，政府逐渐丧失了对于电信的独家垄断权。信息网络作为新的大众传播媒体不再是由政府独家掌控并服务于政府的技术工具，它是作为一种相对独立的社会公共服务设施而存在的。网络世界的开放性特征使得政府难以实现对网络信息资源的绝对垄断和监控，公民不再单纯被动地接受政府信息。借助于开放式、互动式的网络平台，普通公民可以自由的发表言论、观点和主张，可以实现同政府的平等对话和协商。在这样一个相对自由的网络世界中，永远没有绝对的信息中心，任何一个网络节点和终端都可能成为相对意义的舆论中心，传统官僚制政府对于信息的绝对垄断权正在逐渐丧失。
　　其次，全球化金融网络的形成否定了传统中央银行的权威，削弱了政府的金融控制力。随着固定汇率制被浮动汇率制所取代，世界告别了政府决定币值的时代，进入了由市场决定币值的新经济时代。“在90年代的今天，传统的实物商品这个货币的制约因素，现在已经被新的基于信息的新权威取而代之”。全球化金融网络的形成加速了金融市场的信息化和网络化进程，各国政府已很难实现对金融的分割管理。财政政策和货币政策将不再是各国政府独立制定并实施的国内政策，而将成为在“全球性表决”基础上形成的国际化政策。在这一过程中，中央银行的权威地位被金融信息市场权威所取代。各国银行只能在本国采取行动，已经无法像过去那样管制国内外资金融通了，即便是在国内的行动也无法完全摆脱全球化金融网络市场的影响。
　　第三，第三部门的崛起标志着社会自组织、自服务能力的全面提升，传统的一元化社会治理模式正在为多元化“共同治理”模式所取代。第三部门的崛起是社会力量成长的重要标志之一。20世纪80年代以来，第三部门发展迅速，它们在社会治理和公共服务中的作用和影响正在逐渐扩大，一些传统政府职能正在逐步地转向第三部门。与政府相比，第三部门具有更大的灵活性、机动性和更好的应变能力，它们机构简化、人员精练、管理成本更低、工作效率更高。最为关键的是第三部门能够更直接地反映公众需求，公众也乐于接受来自第三部门的各种支持和帮助。从一定意义上讲，第三部门的崛起动摇了传统官僚制政府的社会中心地位。这种变化并不是对政府权力的简单否定，而是为社会力量参与政治资源配置提供了一种合法且有效的渠道。“政治资源的配置方式，直接影响着政府公共权力的治理边界”。
　　
　　二、第三部门的兴起：公民社会成长的重要标志
　　
　　第三部门是相对于从事行政管理的第一部门(政府)、从事市场营利性活动的第二部门(企业)而言，是指那些介于政府行政组织与赢利性组织之间的非政府的、非营利性的，带有志愿性质的并从事社会公益事业的相对独立的社会组织。美国学者莱斯特·萨拉蒙认为，第三部门与产生公共物品的公共部门(政府部门、国家部门)和产生私人物品的私人部门(市场部门、营利部门)相对应，各种非政府、非营利性的志愿团体、社会组织、民间协会、行业协会和宗教团体等都属此范围。在运行原则和机制上，第三部门的行为价值取向不是追求经济效益和自身利益最大化，而在于“自我价值实现”和“社会公益目标的达成”。第三部门通过追求社会效益、为居民提供公益性社会服务，并通过保持社会稳定，间接地促进经济发展。非营利性、合法性、自主性、非政府性、志愿性、公益性是第三部门的基本特征。
　　信息社会中，官僚制的内在缺陷日益显现，各种社会力量也呈现出越来越大的影响力，“一系列独特的社会和技术变化。以及酝酿已久的对国家压力的信心危机”，不仅构成了政府改革的直接动因，也是第三部门迅速发展的重要动因。20世纪80年代以来，第三部门(thethirdsector)在世界范围内蓬勃兴起。这是一场规模宏大、意义深远的“社团革命”，是人类在国家与市场、政治与经济之外寻求解决社会问题的第三种方法、途径和机制的积极尝试。“我们是置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”
　　当前，无论是西方典型国家还是发展中国家，几乎都存在一个庞大的第三部门，其规模平均占到各国gdp的4.6％。第三部门的活动遍及教育、科技、医疗、环保、保护妇女儿童权益、弱势群体利益保障等社会生活的方方面面。在美国，社会公共服务有400／0是由第三部门完成的，沃尔科将第三部门形象地称之为“影子国家”；在英国，第三部门是城市发展和提高青年就业率的一个重要途径；在匈牙利，第三部门是提供公共服务和发展市民社会的一种有效方法：在欧盟，第三部门被普遍视为增进地方社区福利的整合性机制。
　　中国的第三部门在20世纪80年代发展迅猛，1989年社会团体数量曾经达到20万个，此后的几年中有所下降。20世纪90年代中期，社会团体数量又开始迅速增长，到1996年，全国社团总数达到了18.67万个。1998年，国务院修改了《社会团体登记管理条例》，新条例提高了注册资金门槛，并且要求业务主管部门对所属社团的行为担负起全面责任。这些措施导致了1996年到2001年间注册社团数量的又一次大幅度减少。但下降趋势很快又被扭转，到2003年底，中国共有14.2万家注册社团。“第三部门性质的组织在中国社会转型的初期发挥了重要作用，为经济体制和政治体制改革的顺利进行做出了贡献，包括促进政府职能转变、培育和规范市场、推动企业经营机制转换、形成自律性社会秩序等。”由于中国公民社会的发育尚不成熟，第三部门的成长必然受限，其组织规模、组织目标、人员素质、组织行为的独立化程度等都存在一定的局限性，这无疑大大削弱了第三部门的组织影响力。客观地讲，在多数公众的观念中，第三部门还是一个不知所云的陌生概念，即便是有所了解，多数人也还是认为第三部门是一个与己无关、可有可无、流于形式的社会组织。在这种情况下。当代中国的第三部门还无法承担起更多的社会责任，还无法像西方典型国家的第三部门那样作为一支有着高度社会认同感，不容忽视的社会力量在政治、经济、文化活动中发挥重要作用。但是，我们必须认识到，第三部门组织形式的确立对于组织发展有着重要影响。只有具备了最基本的组织形式，才能获得更大的发展空间。第三部门组织行为的“星火效应”也会加速中国公民社会的成长，这将为第三部门发展提供重要的社会支持。

　　三、第三部门在政府改革中的积极作用
　　
　　(一)第三部门的发展使得当代政府改革已经超越了初始化目标，成为社会运行机制全面升级的重要环节
　　“一个国家的政府职能体系受制于其资源配置的社会化程度，社会化程度表现为社会的人流、物流、财流、信息流流量的大小，这些流量的大小决定着行政权力作用的空间大小和强弱”。政府机构改革的重点在于组织角色的转换和结构职能的调整，其目的在于降低管理成本、提高行政效率、提高社会运行的质量。社会运行质量一方面取决于政府的管理效能和服务质量，另一方面取决于社会的自组织能力和自服务能力。高效的政府管理和优质的公共服务可以改善社会运行质量，社会自组织能力和自服务能力的普遍提升也可以提高政府的管理绩效。第三部门是社会自组织和自服务的重要载体。第三部门的勃兴标志着社会自组织能力和自服务能力的普遍提升。现代政府的高效运行离不开社会力量的积极参与，第三部门的发展拓宽了公众参与社会治理和公共服务的路径。正如我们所看到的，西方典型国家的政府改革之所以能够取得显著成效，一个关键性原因在于第三部门成功地将政府与社会联结为一个整体。第三部门的发展壮大不仅逐步消除了政府、社会的二元分立，而且实现了政府与社会的良性互动。正是得益于第三部门的全面积极参与。当代政府改革的意义已经不再局限于传统的狭隘理解，不再是政府的自我再造和重塑，而是整个社会运行机制的全面升级。
　　
　　(二)第三部门的协同治理有助于“参与式”政府治理理念的形成
　　传统官僚制政府的治理理念是集中和集权。这种理念建立在官僚制政府长期占据社会中心地位的基础上。它具有“单点”、“单向”的特征。所谓“单点”是指在传统的政府管理过程中，政府是权力的惟一拥有者，对社会进行独家垄断的辐射式管理。所谓“单向”是指由于政府垄断了社会管理权，造成管理者和被管理者之间的不对等关系和管理活动的单向性。随着信息时代的到来，政府对信息和金融的垄断权日益减弱。第三部门的崛起、公众参与意识的增强迫使决策者不得不重新考虑未来政府的角色定位问题。因此，我们认为“分散式管理”和“参与式管理”应该成为未来政府治理的基本理念。所谓分散式管理是把政府过度集中的权力分散到各个职能部门中来，使之具有相对独立的决策权和实质性的管理权，从而提高政府的决策和管理效率。同时，允许具备一定资格和能力的第三部门承担部分社会治理和公共服务职能，分享相应的政府管理权力，这将有助于降低政府管理成本，提高政府管理绩效。所谓参与式管理是将传统“单点”、“单向”管理改造为双向、互动式管理，让更多的社会组织和公众直接或间接的参与到政府管理活动中来。这里包括政府中的基层官员和中低层公务员，包括关注政府管理活动的社会公众，包括各级、各类社会组织。只有让各种社会力量积极参与到政府管理中来，才能真正推动政府民主化的进程，才能确保政府决策的正确性、科学性和服务性。
　　
　　(三)第三部门的积极参与有助于建立以社会化选择为基础，动态的政府职责调节机制
　　“将政府职能区分为功能和职责两部分是认识现代政府职能问题的第一步。”相比较而言，功能是对政府职能的原则性界定，而职责是对政府职能的具体细化。从一定意义上讲，现代政府在功能上基本趋同，如各国政府都具有处理阶级性和社会性关系(统治和管理)；处理公平和效率关系；处理集中和分权关系；处理整体和部分关系：处理国家之间的关系等功能。现代政府在职责上同中有异，这取决于各国政府的发展程度、政府能力、社会竟取能力等多种因素。西方典型国家的政府比之发展中国家的政府往往要承担更多的职责。也就是说，现代政府的职责是动态递增的。传统官僚体制之所以危机重重，一个重要原因在于政府缺乏一种自我更新机制，特别是动态的政府职责调节机制。政府部门所承担的具体职责应该取决于社会发展的需要。随着社会的变迁，这种职责设置应该是不断变化发展的。也就是说应该根据社会需要来确定并适时调整政府职责，而不是让社会被动接受和迁就政府。然而，官僚制政府虽历经多次改革，但在政府职责方面却变革乏力。作为社会公共事务的管理者，政府部门的职责应该建立在公共事务的“有”和“在”的基础上，而不能以政府管理者的主观意愿为依据。这就要求政府职责的设置必须与现实的社会公共需求相符合。随着社会运动速率的不断提高，社会事务日益呈现出动态发展的特征，社会需求也日趋多元化，这势必要求政府职责必须做出适时调整。然而，政府部门职责的设置有着一套繁杂的程序，并受到严格限制。任何政府职责都同相应的组织机构、人员编制、财政供给等因素密切相关，这是政府组织普遍缺乏灵活性的重要原因，这也是政府改革所无法突破的重要瓶颈。第三部门的出现在一定意义上弥补了政府的这种缺陷。第三部门的产生本身就是社会需求变化的直接反映，是社会化选择地产物。与政府相比，第三部门具有更大的灵活性、机动性和更好的应变能力。政府与第三部门的积极合作、良性互动有助于实现政府职责的动态调节。当然，我们应该认识到第三部门可以承担政府的部分职责，但不可能取代政府。从这个意义上讲，第三部门在社会治理和公共服务中起到的只能是一种辅助性作用。
　　
　　(四)第三部门的积极参与有助于实现发展型政府向服务型政府转型
　　第三部门的兴起在时间上与“新公共管理运动”和“新公共服务运动”相契合。从新公共管理理论提出“掌舵”与“划桨”相分离，到新公共服务理论所强调的公共服务理念，政府发展的价值目标日益明确，“民主政府是为他们的公民服务而存在的。”公共服务能力和公共服务水平已经成为评估现代政府能力的重要指标。服务型政府建设需要政府与社会的双向互动，需要第三部门的积极参与。正是因为有了第三部门，社会的自组织能力和自服务能力才能得到充分发挥，才能与政府的积极作为相配合，共同塑造服务型政府和服务型社会。同时，第三部门的全面参与也将竞争机制引入了公共服务领域，这有利于提高公共服务质量和效率。在发展中国家，第三部门的兴起与发展型政府向服务型政府的转型过程也处于同一时间序列上。发展中国家面临着推动经济发展和改善公共服务的双重任务，这是一个难以“两全其美”的二难选择。对于发展中国家的政府而言，经济发展的任务显得更为迫切，政府只能把有限的财力更多地投入到经济建设中去，这势必会影响到公共服务的质量和水平。因此，第三部门的积极参与对于改善发展中国家的公共服务水平尤为重要。通过第三部门，可以汲取更多的社会资源投入到公共服务领域，充分发挥社会自服务能力，这在一定程度上也可以缓解政府的财政压力。此外，第三部门还可以承担起社会治理和公共服务的监督者角色，不仅监督政府，也监督市场和企业行为，从而使社会监督变得更为直接也更为有效。
　　
　　四、小结
　　
　　我们肯定第三部门对于政府改革的积极推动，但是不能把这种作用人为夸大。我们应该认识到第三部门发展中始终存在着“自治”与“控制”的矛盾。“所有的现代化政治理论都受到组织的自治与控制这对矛盾的威胁。利益团体要有效行动，拥有自治地位是必要条件，既它应有独立于其他组织控制的自主性。但是独立或自治也有产生危害的机会，组织可能利用这种机会增加不公正，助长狭隘的团体主义或个体主义意识，不关心更广泛的公众的利益。”这是第三部门发展中潜在的负面效应，这也是第三部门的发展不能脱离政府控制的原因所在。因此，第三部门不可能也不应当是绝对的自治，正如世界上从来就不存在不受约束的自由一样。“在所有的民主国家中，我们发现一些重要的组织总是相对自治的。”此外，我们还应该看到不同国家第三部门的发展存在着不同之处。世界上多数国家都有自己的第三部门，但是它们各自的产生条件、环境基础、运行机制及其与政府部门的依存关系等方面都存在着较大差异。我们不能只按照一般的逻辑来推演不同国家第三部门的发展及其作用。应该兼顾其各自具有的特殊性。特别是对于中国第三部门的分析，应该充分认识到中国政治、经济、文化的特殊性，充分认识到中国现代化进程的特殊性，这需要开展更为具体的实证性研究，也需要结合中国特色来修正那些源自于西方国家的相关理论。