气候难民问题的国际法研究

　　自第一次斯德哥尔摩的"联合国人类环境会议"以来，环境问题已经成为国际和国家政策领域内的一个新议题。近年来，由于气候变化引发海平面上升严重威胁小岛屿国家和低洼沿海地区居民的生存。对于该现象引发的大规模难民问题，国际法上并无已有的解决机制。气候难民涉及国家在国际社会中的影响及地位，只有在国际法框架之下这一问题才能得到可观的解决，因此提出在联合国气候变化框架公约下建立一个气候难民保护机制。

　　由于环境问题新兴产生，国际法中并无已有的公约或惯例可以直接援引来解决此类问题，从某种程度上而言，该类问题的出现导致国际法的空白。针对气候变化问题引发的大规模难民迁移现象最早从引入环境难民的概念开始研究。

　　一、气候难民的界定

　　探讨气候变化引发的大规模难民的救助机制，有必要首先界定这类难民的范围，明确气候难民不等同于环境难民。联合国难民署国际移民组织和难民政策小组于 1996年在瑞士日内瓦召开了"国际环境诱发移民和大规模移民对环境影响研讨会"，会后发表的《原则声明》中将"环境诱发性人口迁移"分为五类[1]，虽然联合国难民署没有直接使用"难民"的称谓，所谓"环境移民"实际同"环境难民"无本质区别。详细分类见下表：

　　可见，气候变化引发难民被难民署划分为不可返回性缓发移民，作为环境难民的下属概念。哈佛大学国际人权研究所的Bonnie Docherty在其文章中提出了climate change refugee这一概念，并且在Biermann and Boas提出的环境难民概念的研究基础上批判性总结出气候变化难民的六项要素：(1)Forced migration;(2)Temporary or permanent relocation;(3)Movement across national borders;(4)Disruption consistent with climate change;(5)Sudden or gradual environmental disruption; (6)A "more likely than not" standard for human contribution to the disruption.[2]

　　本文认为使用上述要素来界定气候难民的概念是可取的。针对第二项，本文认为气候变化导致的难民绝大部分属于不可返回性的，若是可返回性的，在解决的困难程度上相对容易，因此暂定重置为永久性的更具针对性。此外，第四项和第六项要求迫害应当主要由人为原因导致的气候变化所引起，实践中相关机构如果要进行鉴定可能存在一定困难，因此还需要借鉴其他专业技术性较强的机构进行协助鉴定。

　　综上所述，本文中"气候难民"是指由于气候变化导致的环境恶化，迫使跨越国境并永久性离开其居住地的人。

　　二、气候难民可否纳入联合国难民署的保护范围

　　目前国际法上关于难民问题主要规定于1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位的议定书》，其中有关难民的定义是国际法上认定难民的主要依据。《关于难民地位的公约》第1条第1款(乙)项将难民定义为：

　　"(乙)由于1951年1月1日以前发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。"

　　据此，气候难民并不能满足难民署对于难民的认定条件。虽然实践中有国际组织尝试对难民概念进行扩张解释，如1969年《关于非洲难民问题的公约》及1984年《卡塔赫纳宣言》都对"难民"进行了扩展，但是尚未将"环境因素"考量在内。那么基于难民定义产生的背景和运作机制，有无可能扩大解释"难民"定义，使得气候难民被纳入其保护范围?

　　二战后，国际社会逐步建立了一套处理难民问题和保护人权的指令、法律和条约，列明了保护范围及具体给予何种法律保护。《关于难民地位的公约》是美国与苏联为逃离敌对阵营迫害的难民提供庇护以达到打压对方为目的的政治博弈。[3]该公约的产生带有一定的时代性和偶然性，单纯就环境问题再次给予各大国救助责任实属难事，因为其无法律上的动机承认"环境难民"为难民，亦无动机提供援助。从该公约形成的历史背景分析在当今国际社会扩大解释难民定义的可行性不大。

　　其次，从难民署的执行机构来讲，联合国难民署仅是国际援助机构，而非凌驾于国家之上，无任何强制执行力，其开展难民保护工作受到了多方面的限制，使整个难民权利国际保护工作举步维艰，无力将保护范围扩展至气候难民。

　　最后，从联合国难民署运作机制来讲，经费问题入不敷出严重影响了现有难民救助工作的效率。难民署大部分资金来自于发达国家的自愿捐助，仅不到5%的资金来自联合国的行政预算，且其支出逐年上升，从70年代中期平均每年1亿美元增长到1993年的13亿美元[4]。 难民署对于现有的难民尚且安置不好，对于扩大解释的环境难民更是心有余而力不足。

　　因此将气候难民纳入难民公约给予保护并不是有效可行的途径。

　　三、 气候难民可否纳入联合国气候变化框架公约机制予以保护

　　气候难民问题的引发是由于发达国家早期工业化发展中温室气体的排放所致。近几年联合国气候变化框架公约(UNFCC)就气候变化问题频繁组织国际会议，且参与国广泛。该机构对于气候问题的研究具备较强专业性，其在建立的基金组织及分配各国责任方面很有成效。因此，本文试图从联合国气候变化框架公约中找到解决气候难民问题的依据和思路。

　　(一)建立保护气候难民机制的法律基础

　　在《联合国气候变化框架公约》第四条第四款有关承诺的条文规定，"附件二所列的发达国家缔约方和其他发达缔约方还应帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用。"其中第八款规定，"在履行本条各项承诺时，各缔约方应充分考虑按照本公约的需要采取哪些行动，包括与提供资金、保险和技术转让有关的行动，以满足发展中国家缔约方由于气候变化的不利影响和/或执行应对措施所造成的影响，特别是对下列各类国家的影响，而产生的具体需要和关注：(a) 小岛屿国家;(b) 有低洼沿海地区的国家……"　上述两条明确规定了对于易受气候变化影响的国家尤其是小岛国和低洼沿海地区国家的特殊保护措施。本条可以作为设立保护气候变化难民公约的法律基础。召集缔约方发起广泛磋商，由大会主持拟定保护气候难民议定书，并依据公约设定必要的执行机构。其中第七条第二款详细规定了缔约方会议职能，包括设法动员资金，设立其认为履行公约所必需的附属机构，酌情寻求和利用各主管国际组织和政府间及非政府机构提供的服务、合作和信息等。

　　(二)建立保护气候难民议定书的原则

　　根据框架公约第七条第五款的规定，其缔约方会议作为本公约的最高机构，可以召集特别会议从而尝试达成初步文件，即《保护气候难民的议定书》，该议定书的订立应当坚持如下两项基本原则：

　　第一，共同但有区别的责任原则[5]，秉持气候难民的保护始终是全球性的责任，是人类共同承担对于环境破坏的责任，在责任的分配和资金缴纳方面仍旧适用框架公约下的这一基本原则。

　　第二，国际合作原则[5]，《联合国宪章》序言部分以及第一条第三款都提到了促成国际合作以解决国际问题的原则。本议定书更应该明确该原则，倡议各主权国家，尤其是发达国家为其早期工业化发展历程排放温室气体导致海平面上升给岛屿国带来的威胁承担相应的责任，为主权国家设定有限的接受气候难民的义务。

　　议定书在实质内容的拟定中，应该关注到重新安置是保护气候难民权利的主要工具，它更侧重于客观有计划的自愿重新安置遭受气候影响的人口，而非单纯的应急和救灾;其次，接纳国必须将气候难民作为永久难民，并给予不低于一般外国人的待遇;最后，该议定书针对的救助对象是团体而非个别难民，在认定程序方面应当考虑集体认定。设立气候难民特别工作组，主要负责该议定书的执行并监督各个缔约国对气候难民的人权保护，负责和其他国际组织机构之间的合作。建议将联合国政府间气候变化专门委员会作为该特设小组的辅助机构，其项下三个工作小组可以提供大量的专业咨询意见和数据统计，协助鉴定审核申请国所受气候影响，难民身份的认定及难民迁移的紧迫性和必要性等。

　　(三)建立保护救助气候难民的资金机制

　　有关资金机制值得探讨的一点是依据议定书建立一个新的单独的基金组织，还是在已有的基金组织中设立附属机构比较可行。本文更倾向于借助已有的资金机制，在原有的框架之下增设。具体而言，在框架公约中已经存在一个现有的资金机制，框架公约第十一条第一款规定，"兹确定一个在赠予或转让基础上提供资金、包括用于技术转让的资金机制。该机制应在缔约方会议的指导下行使职能并向其负责，并应由缔约方会议决定该机制与本公约有关的政策、计划优先顺序和资格标准。该机制的经营应委托一个或多个现有的国际实体负责。"

　　目前这个实体就是全球环境基金(Global Environment Facility，简称"GEF")，为发展中国家提供旨在保护全球环境的项目资金(包括赠款和贷款) 的金融机构。其所资助的项目包括气候变化、生物多样性等七个项目。该基金组织目前运作良好，其项下分管多支基金，平均每年发放大约25亿美元。其中气候变化特别基金，接受自愿捐赠来解决气候变化的适应及其他问题。[6]在全球环境基金气候变化这个项目下目前有两个子项目：项目一旨在帮助发展中国家在可再生能源及能源效应等领域减少温室气体的排放;项目二旨在增强对发展中国家气候适应的能力、知识和技术支持。据《全球环境基金在生物多样性公约缔约方大会第十一届会议上的报告》可知，截止2009年，全球气候基金已投资27亿美元支持项目一的发展，约172亿美元在项目联合融资上。

　　鉴于对上述两个项目的研究考察，本文认为该基金机制的实施效益非常可观，建议应该在气候基金项下再设立第三个项目，作为气候难民保护议定书的财务机制，向经申请鉴定，面临气候问题需要迁移的难民群体提供安置费用。虽然迁移费用是一笔庞大的费用，但是从目前的解决机制而言，在气候变化框架公约下建立气候难民议定书并设立气候难民保护基金不失为解决气候难民资金问题的出路。

　　作者：王雪梅 来源：青年科学·教师版 2014年10期

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