社会转型期政治合法性视野中的政府改革及其实现途径

　　【摘要】本文认为社会转型期的政府改革要以增强政府的政治合法性为主旨。探索政府改革及其实现途径：建设有限政府、法治政府、透明政府与廉洁政府；要健全协商民主制度，保证公共决策的科学化与民主化；要完善问责制，改进政府绩效评估考评工作；要强化公共服务职能，注重民生问题的解决；要确立柔性维稳思路，健全社会危机治理。

　　【关键词】社会转型期；政治合法性；政府改革；政府的公信力与执行力

　　政治合法性就是社会公众对于政治统治权力的认可与服从，“意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的”。[1]亨廷顿认为：“从自然法则的理论来看，政府行为的合法性在于这些行为能与“公众哲学”保持一致。根据民主理论，政府行为的合法性来源于它们对人民意志的体现。”[2]政府行为的政治合法性在社会实践中具体表现为政府的公信力与执行力。政府的公信力与执行力相互影响。政府的公信力低，政府的执行力（包括社会动员与管理能力）就会因得不到民众的支持而弱化，政府对社会的控制能力下降，政治不稳定因素就会增加。西方政治学定律有所谓“塔西佗陷阱”：当一个部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。同样，政府执行力不强、执行缺位、失位的现象会导致政府公信力受损，会造成公众对政府的“信任危机”，成为政治不稳定的因素。

　　政治合法性危机产生于向新社会结构过渡的时期，如果新制度在足够长的时间内不能满足主要群体的期望，就会产生新的危机。事实上，无论西方发达国家，还是处于现代化进程中的发展中国家，都难以逃脱合法性危机的困扰。当前中国社会现正处于从“传统”到“现代”、从“计划”到“市场”的双重转型之中，这个时期既是“发展机遇期”，又是“矛盾凸显期”。因此，在转型期这一风险型社会下，政府要重塑政治合法性资源，提高自身的政治权威，保持社会政治稳定，就必须首先考虑能否以及怎样以人民所认可的方式进行权力运行，大力推进政府改革，“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”。

　　一、转变政府职能，建立有限政府

　　当代中国的社会转型是由市场化改革主导的体制变迁过程，它要求政府的主要职能在于服务，而不在于经营，政府管什么、不管什么，只取决于社会和个体的需要。在计划经济体制下，政府扮演着所有者和经营者的“全能”角色，所谓管理就是控制、审批、监管与罚款，而为社会和公众提供公共产品与服务的职能和角色被弱化，导致政府角色定位中的“越位”、“缺位”与“错位”及其严重的官僚主义作风，降低了公众对政府的信任度和支持率。一些地方政府热衷于充当企业家的角色，跑项目、建开发区、招商引资，却没有做好它应当做的事情，没有为企业提供很好的市场秩序和安全保障，其结果是在某些地方出现了讨债公司、刺刀合同、黑帮团伙、私设公堂等非法现象，影响社会稳定。历史实践证明，政府职能范围与政府权威存在负相关性，政府职能的扩张必然导致政府能力的相对分散和政府管理效力的衰减。因此，深化政府改革的首要任务应是摒弃集权政府，确立政府权力作用的合理界线。政府应当放弃计划经济年代秩序控制模式下政府包办一切，充当社会万能“保姆”角色的习惯性做法，退出经营性、竞争性领域，把资源配置的权力还给市场，把生产经营的权力回归企业，集中全部精力做自己力所能及且必须由自己做的公共事务。

　　二、依法行政，建设法治政府

　　社会转型的过程是一个传统权威逐渐消失、法理型权威逐渐形成的过程，“法律面前人人平等”的观念深入人心。政府要提高自身的政治合法性，不能单纯依赖经济绩效，更要依赖社会管理的法治化。这是由于：第一，经济增长具有周期性波动，不可能在任何时期都能维持高速增长，一旦经济增长速度放缓或停滞，政府统治的合法性基础就容易受到质疑。第二，法治的理念并不否认重视民众守法，但其重点是“治官”而非“治民”。德国社会学家马克斯·韦伯在比较了传统型权威、魅力型权威和法理型权威之后认为，法理型权威以服从法律和公众对法律的至高无上的普遍信仰为基础，是现代国家最稳定且最有效率的合法权威形式。因此，政府必须按宪法和法律的授权活动而非依据目标或任务。我国《立法法》第五条规定：“立法应当体现公民的权利，发扬社会主义民主，保证公民通过多种形式参与立法活动。”为此，在行政立法时，要落实《宪法》规定的人民代表大会制度，确立各级人大及其常务委员会立法，充分听取有关各方的意见，让公民及其民间组织参与法律制定的论辩过程，改变目前政府单方面立法的局面。

　　三、推进政务公开，建设透明政府

　　社会转型期，新旧社会结构的过渡为制度的成长提供了有利空间，但制度的不确定性也带来了一定的社会风险。而且由于互联网信息时代，公众掌握信息的渠道越来越广泛，方式也越来越多样化，能力更是不断在提高，传统政府管理可依靠的信息不对称优势正在逐渐消失。在某些情况下，如果政府不能及时给出权威的、已经有证据支持的信息，容易引起公众的“合理象”，给谣言的滋生提供土壤，影响政府的亲和力和感召力。“目前许多集体上访事件（甚至包括行政复议、行政诉讼案件）中相当一部分是由于行政管理缺乏透明、搞暗箱操作而引起的。”[8]因此，政府要想提高公信力与执行力，就必须做到权力运行透明，打破其神秘感，让权力在阳光下运行。

　　四、做好腐败的综合治理，建设清廉政府

　　大量事实证明，转型期是最容易产生政治腐败的时期，“一般来讲，不太稳定的社会比相对稳定的社会更容易出现腐败，处于现代化进程中的国家比传统国家的腐败更普遍”。[10]腐败是以公共权力谋取个人私利的行为，它“浪费了一个国家拥有的最重要的资源，即政府的合法性”。[3]大量事实表明，在政府官员失信的各种行为中，腐败是造成政府公信力弱化的最为直接和明显的行为，会对政府形象产生可怕的晕轮效应，即“10-1=0”——“哪怕政府用十分之一的权力谋私，也会丧失全部的威信”。特别是互联网的广泛应用使任何一件事情都可能经过传导之后放大为巨大的“蝴蝶效应”，从而在民众心理上造成极其恶劣的影响，使人们对整个政府的信任因为个别官员的腐败而大打折扣。因此，全面而彻底地遏制腐败行为，是转型期政府权力重新赢得政治合法性的重要手段。要加强党纪国法和正确权力观教育，消除官本位与特权思想，树立公仆意识，自觉遵纪守法；要进行制度创新，加强权力相互之间的制约；建立一个独立于政府的、向国家最高权力机关负责的、统一而专业的反腐队伍和体系；加强对权力的监督，逐步形成和完善党内监督、党外监督、群众监督、经济审计监督和舆论监督的网络，让法律系统独立运转，使人“不敢为恶”；引入官员财产申报登记制度，增加公务员的显性收入，压缩甚至取消隐形收入，高薪养廉，使人“不必为恶”。

　　五、健全协商民主制度，保证公共决策的科学化与民主化

　　转型期社会经济结构的分化，产生了新的阶层和利益团体。这不可避免地产生了广泛的政治参与的要求，从而对政府公共决策的合法性提出了新的要求和挑战。协商民主本质上是过程民主，目的是通过公民直接参与和“在场效应”对政府自由裁量权的滥用起到制约作用，实现普遍接受的判断或达成共识，最终形成科学合理的决策。“协商民主主张民主的核心应当是偏好的转换，主张公共政策必须经由公共协商的过程，通过自由、平等的公民之间进行的协商或审议，通过讨论、对话和争辩，而后做出理性的判断和决定”。[4]健全协商民主制度，在公共决策中实现对国家长远利益与基层群众的平衡与兼顾，有助于激发公民对公共政策方案的认同感和责任感，提高社会公众在公共政策执行过程的配合程度，减小决策执行过程中的阻力与偏差。所以，政府在进行公共决策时，应当使参与协商程序主体的范围尽可能地广泛，杜绝对参加者的资格预设特殊的条件。要请利害相关人，甚至是相关利益对立人，听取他们的意见，以完善决策方案。重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审核和集体研究等五个程序，要“把公民不同意见的表达从街头示威变为人大政协在公共决策审议会上的理性分析和辩论”。[5]以形成对各方面的观点“全”覆盖，最终使决策更具有代表性。

　　六、完善问责制，改进政府绩效评估考评工作

　　社会转型期，人们的民主意识和参政意识日益增强，已不再安于对被管理的服从，而是以主人翁态度来拷问政府活动的合法性。问责制度就是以人民群众为代表的问责主体通过内部监督与外部评估，引导掌握公共权力的政府官员对按照客观规律办事，创造出真实的人民满意的政绩来，切实避免“只对上负责，不对下负责”、“不怕群众不满意，只怕领导不注意”的行为倾向。有学者指出：“领导人有权力必有责任，……追究领导人的责任应当法制化而不应政治化、运动化。”[6]为此，必须通过授权过程确立委托与代理关系、依据宪法与法律确立履约与问责关系。为了达到问责的真实目的——捍卫公民权利和个体自由，就应当允许公民检查权力是否存在被滥用的情形。[7]问责制重要的不是事后问责，而应是事前有效规范干部的行政行为。因此，既要切实发挥行政监察、监督和审计机构的专门职能作用，又要强对政府治理绩效的评估考核，这是实行行政问责制的前提与基础。建立起上级政府组织的、人大主导的、社会公众积极参与的多元政府绩效评估考核机制，对于“促进政府管理的民主化，监督政府管理活动，提升公共服务质量具有重要意义。”[8]

　　七、强化公共服务职能，注重民生问题的解决

　　当前中国的社会转型是由主张“效率优先，兼顾公平”的经济体制改革主导的，随着所有制结构和经济关系的不断调整与变革，民生状态改善滞后于经济总量增长的问题大量涌现出来。政府要强化自身权威，就必须实现自身的职能转型，将过去生产建设型的政府转变为公共服务性的政府，这是增强政府政治合法性的重要途径。正如C·贝伊所说，“政府存在的理论基础，决定其权威施用的合法范围，以及人民服从与忠诚政府的幅度，就取决于其能否满足人民的需要。”[8]中国当前正处于社会转型期，政府面临的一个重要任务就是推进基本公共服务均等化，要把更多的公共资源投向贫困人口与弱势群体。

　　八、确立柔性维稳思路，健全社会危机治理

　　社会转型期，各阶层利益冲突和矛盾变得更加错综复杂，以频发的群体性事件为主要表征的社会风险正呈快速上升态势，维护公共安全成为政府的重要职责，“政府的任务就是保护人民的自由、财产和安全”，[9]面对公共危机的时刻，恰恰是政府以行动取信于民的契机，政府应大力推进“大部制”改革，促进跨部门间的协调与合作，将过去成本高昂的外部协调变为法理相容的内部结构，通过法律制度明确界定各个部门的职责、权限，实现部门之间的无缝链接，同时要最大程度地吸收社会力量参与公共危机管理。以便在危机发生后，互相合作、分工负责、共同努力，化解危机带来的各种风险。

　　九、结语

　　政府权力的政治合法性来自于人民群众对政府行为的满意与信任。人民群众对于政府的满意与信任，归根结底来自于政府所制定的各项经济、政治政策能够给人们带来切身的利益。因此，面对社会转型期制度变迁带来的民众心理趋利性对政治信任的冲击，既要从维护执政地位、提高执政能力的角度，更要从立党为公、执政为民的高度，重视和推动政府改革，建立一个以民众需求为导向、权力与责任对等的无缝隙政府，使民众在任何时间、任何地点都能够得到政府的完整公共服务。要加强制度建设，消除“潜规则”对“显规则”的虚置。“通过制度规范公共权力，增强政府行为的可信性，为公众施予政治信任形成激发机制，为政府维系政治信任形成压力机制。”[10]政府改革是政治体制改革的重要内容，它直接涉及权力与利益的调整，是一项复杂的、长期的系统工程，不可能一蹴而就，需要政府进行理性决策，坚持以人为本，以公民为顾客，使政府与公民之间的交流由以往的“单向性”命令型转变为“双向性”互动型。

　　作者：权文涛等