法治锶域下对“两新”党建的调研与思考

　　十七届四中全会指出，“抓紧在非公有制经济组织建立党组织，加大在中介机构、协会、学会以及各类新社会组织中建立党组织力度。”“非公有制经济组织、新社会组织中的党组织要围绕贯彻党的方针政策、引导和监督遵守国家法律法规、团结凝聚职工群众、维护各方合法权益、促进健康发展等职能探索发挥作用的途径和方法。”这是我党对于“两新”组织党建最权威的表述。“两新”组织是指新经济组织和新社会组织，一般认为，新经济组织主要指私营经济、个体工商户、外资企业和混合所有制企业;新社会组织是指社会团体、基金会和民办非企业单位。

　　从1994年十四届四中全会《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中提到“两新”组织党建问题开始，到今天21年的时间，“两新”组织和“两新”组织党建都获得了巨大的发展。据《2013年中国共产党党内统计公报》，“278.4万个非公有制企业中，162.7万个已建立党组织，占58.4%，所占比例较上年增加4.1个百分点。……全国27.5万个社会组织中，11.5万个已建立党组织，占41.9%，所占比例较上年增加6.8个百分点。，，[1]如果单从统计数据看，执政党在基层“两新”党建中成绩斐然，其组织覆盖率都占到了一半左右。但通过对“两新”党建文献的检索和查阅，尤其是深人实际一线的调研后，我们发现，现实中的问题远比统计数据来的复杂和困难。

　　首先，统计数据本身不能反映全部问题。在新社会组织方面，因为大量的社会组织根本没有登记，也就无法进人民政系统的统计，所以，现有关于新社会组织的数量统计也许只有实际存在数量的几分之一。[2]那些没有被统计的，未登记的社会组织多数呈非法状态，根本不为基层政权所知。即使是已进人统计的“两新”党建数量也会因为基层应付上级考核而弄虚作假，多报以完成任务。

　　其次，更为关键的是“两新”组织党建的有效性没有保证。这些年“两新”党建的着力点主要放在了发展基层党组织上，这是传统党建思路。以党的组织建设来保证党的思想和政治领导的实现。但现实是“两新”组织本身就具有人员流动性强，组织松散等特点，加上面临激烈的市场竞争和生存压力，大多数“两新”组织根本没有精力应付基层党建活动。如果基层党建无法给他们带来明显的利益，却要占用其宝贵的人力资源甚至是有限财力和场地，则他们更难以配合搞基层党建了。所以“两新”组织大多对基层党建持消极、甚至抵触态度。

　　二、济南市市中区两新组织党建相关情况

　　济南市市中区是省会现代化中心城区，两新组织分布广、种类多、总量大、发展迅速。截止2015年1月，全区单独建立非公企业党组织393个，联合建立党组织41个，覆盖非公企业768家;建立社会组织党组织57个，均为单独建立。

　　(一)主要做法

　　1.加强组织领导，完善工作机制。区委将两新党建纳人全区党建工作总布局，依托工商、民政分别成立非公经济组织、社会组织党工委，建立三级(区、街、社)管理网络，强化属地责任，注重发挥业务主管单位和行业组织，定期对两新党建工作考核，强化考核结果运用。

　　2.深人排查摸底，科学分类组建。在拉网式摸排基础上，全区实施阶梯式组建，分别采取单独建立党组织、委派指导员、联建、挂靠组建等方式实现了“能建必建、应建必建”，同时健全完善“网络管理全覆盖、组团服务进企业、民生改善到员工”运行机制，形成了“商圈党建”、“楼宇党建”、“餐饮行业党建”、“专业市场党建”、“园区党建”、“小微企业党建”等六种区域化党建模式。

　　3.优化“两支队伍”，创新平台载体。区里积极推荐符合条件的出资人、机关和社区干部或离退休干部担任党组织书记，充分发挥党建的统筹优势，整合工商、税务、公安、计生等部门，定期提供营业执照、税务登记、组织关系结转、个人落户等上门服务;积极开展帮扶活动，提供心理保健、健康查体、业务培训、法律援助等服务，有效增强了党组织的吸引力和凝聚力;探索开辟“商埠楼宇先锋岗”。

　　“党员诚信经营示范户”、“党员志愿服务联盟”等平台，有效激发了党员服务生产经营、推动企业发展的主动性和创造性。

　　4.加大投人力度，注重宣传推广。区财政每年列支专项资金支持两新党建，并采取“区级财政统筹、街道党工委配套、党费全额返还、党员自愿捐助”等多渠道确保两新党建资金;着力培养党建品牌，先后确定了36家重点培育企业，并将创建经验向全区推广;定期组织街道党工委书记和两新组织书记到示范点交流。

　　(二)工作难点和问题

　　1.工作意识理念存在偏差。现实中仍存在盲目参照传统党建模式，为党建抓党建，党建工作与其他工作结合不够等现象，总体服务意识欠缺，难以满足多元化、个性化需求。部分街道和社区党组织对党建工作认识不足，对于两新党建缺乏谋划，在组织联动、资源整合、服务联做方面少有行动。

　　2.工作开展缺乏有力支撑。两新党建在推进方式、激励保障、监督考核等方面存在不同程度缺位;两新党建在人财物等保障方面仍不够到位。

　　3.与企业生产经营融合度不高。党建工作在推动企业发

　　展过程中作用尚不明显;党组织负责人在企业中层级有限，难以参与企业决策;部分党员党性意识和宗旨意识淡薄，不愿亮出党员身份。

　　从以上调研情况看，市中区在两新党建工作中取得了相较其他地区而言更为显著的成绩，也探索出了具有一定效果的工作模式，但不可回避的是在全国其他地区普遍存在的问题也在此不同程度存在。这些年来我们一直在具体工作机制体制模式等问题上“苦苦寻觅”，然而结果都不是很理想。两新党建效果之所以未能取得突破性进展笔者以为根源还在于两新党建的职能定位。只有在根据现实国情，遵循基本规律前提下的科学定位才能在根源上解决两新党建效果问题。

　　三、依法治国背景下“两新”党建职能目标的新探索

　　1999年我国将“依法治国”写人宪法，确定为治国方略。2014年十八届四中全会的召开将依法治国推进到一个崭新的阶段。在法治建设向纵深发展的时期，“两新”党建或许可以探索一条基层党建的新路。笔者在调研和查阅大量“两新”党建相关文献基础上，认为将“权利保障以聚合利益，依法维权以促进法治”明确为新时期“两新”党建职能目标之一，或许是能明显提升“两新”党建实效的措施。之所以提出这一目标，除了十七届四中全会提出的针对“两新”组织的“引导和监督遵守国家法律法规、团结凝聚职工群众、维护各方合法权益”的总体方针外，具体依据如下：(一)市场经济体制下基层党建的特点

　　建国后，中国共产党成为了执政党，通过建立并掌握政权来领导国家。对于国家政权的领导是通过选派共产党干部出任国家机关领导人，并在机关中大量发展党员来实现党对国家政权的领导，同时，建立计划经济体制，实现对社会的全面掌控。通过单位制，国家将每一个人纳人这一体制，并由党选派干部出任单位领导人。由此，执政党通过经济和组织保证实现了对社会的全面领导，其政治领导和思想领导也通过组织体系得以自然实现。

　　改革开放后，国家权力大一统格局开始松动，市场经济出现，利益群体逐步形成，社会开始因经济因素分层，人们主要从市场获得生存和发展机会。这一过程对基层党建带来巨大冲击。原先依托的组织系统，其对社会的控制功能因计划经济的消失而基本丧失殆尽，私营企业成为人们谋生的主要领域，社区成为人们生活的主要领域，单位虽在，却已与过去众多政治和社会职能剥离殆尽。基层党建在社会经济领域出现大面积消退。

　　从政治学的角度讲，党对社会的领导就是党对社会的整合，就是通过多种方式，在协调和保证各群体利益的基础上，使社会各个部分组合起来，构成一个社会利益共同体。计划经济体制下中国共产党可以通过强大的组织优势保证领导社会的实现，市场经济体制下我们必须更多的发挥政治和思想的优势。对社会领导与对国家政权的领导最大不同就是失去了权力系统的依托。党没有权力强制要求任何社会单位听从自己的命令，从我国宪法上讲，执政党也是一种社会团体，在不具体行使某项国家权力时，与社会上普通单位是平等的。对于领导权，毛泽东曾有过精辟论述：“所谓领导权，不是要一天到晚当做口号去喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范作用，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[4]对于主要靠影响力而非权力的领导，毛泽东在此处明确指出了实现领导权的两条基本路径，一是党的政策的正确，二是党员的模范带头作用。对于当前“两新”组织党建来说，这两条实现“领导”的路径正是市场经济条件下实现政治整合的战略选择。

　　(二)国家治理方式的战略转变

　　中国共产党从“革命党”向“执政党”的转变从改革开放后就已经开始，2000年“三个代表”重要思想的提出，是党从思想理论上正式成为了“执政党”，1999年“依法治国”人宪是在国家治理方式上正式成为了“执政党”，2014年十八届四中全会则更进一步明确国家治理方式向法治化纵深发展的部署。30年来我党在国家治理方式上的战略转变，说明法治已经成为中国共产党治理国家的基本方式。实行法治是改革开放后中国共产党最重要的政治选择，实践也证明这是最正确的政治政策。

　　(三)当前阶段法治发展任务

　　从全社会来说，实现真正法治是中国走向民族复兴的道路已经达成高度共识，而实现法治则有赖于中国共产党的有效领导。十八大和十八届四中全会都对当前法治发展方向给以了明确指示。十八大指出：“深人开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”并提出“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”的新16字方针。十八届四中全会指出：“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”“推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。”

　　显然，党的各级组织都负有贯彻党的方针政策的义务，党的基层组织，包括负责“两新”组织党建的相关党组织，同样是我国执政党实现法治赖以依靠的基层力量。办好中国的事情关键在党。中国共产党的各个基层党组织在法治建设中的表率作用必将极大地影响社会风气和社会意识，其对法治的坚决贯彻是带动全社会各个阶层群体增强法治信仰，树立法律权威的有力保障。革命年代和建国初期，就是共产党员们的先锋模范作用引领了社会潮流，完成了时代任务。在今天的法治建设中，基层党组织也同样能扮演时代的领军者。从反面说，如果连执政党的基层组织都无法做到，或不屑于去相信法治，周围与其朝夕相处，大量往来的“两新”组织和群众又怎么可能信仰法治呢。可以说，基层党组织在依法治国中的表现，是实现全民守法，树立法治信仰和法律权威的关键基础。

　　(四)法治自身的鲜明特点

　　法治的核心精神是对权力的限制和对权利的保障。在西方启蒙以来的几百年间，西方社会经过了不断的斗争，个人权利保障越来越完善，对政府权力的限制也越来越严格，可以毫不夸张地说，现代法治是人类自己不断斗争得来的。人类之所以会有如此绵绵不绝的动力来推动法治其原因其实非常简单，就是因为法律是保障普通老百姓，尤其是弱势群体利益的最好的武器，而任何社会中的老百姓总是绝大多数。为了与各种强势群体抗争以维护自身利益，法律一一这种最公平的行为规范——必然成为绝大多数人最终的选择。

　　我国目前社会尚处于法治建设初级水平阶段，社会上存在大量侵权事实，尤其是强势群体对于相对弱势群体而言更是司空见惯。“两新”组织在目前我国市场经济和法治建设都还不完善的形势下，处于社会上相对弱势地位，比如民营企业经常受到公权力机关的侵权，即使在民营经济最发达的省份，[5]民间组织注册难就更是众所周知的了。很多情况下，对于“两新”组织而言，他们缺乏有效的体制内表达渠道，其利益诉求难以通过现有合法途径传递到决策层，即使传递到，其表达力度也难以反映现实状况。2008年后的“国进民退”，众多草根公益组织的艰难生存，富士康员工的跳楼事件，一到年底农民工各种讨薪就充斥媒体等，都与权利保障的不充分相关。所以，如果基层组织能够通过其党建工作，将依法治国落到实处，使法律明确规定的权利能够获得有效保障，不符合经济社会规律的法律能够得以及时修改，“两新”组织作为相对弱势的群体其权利得以有效维护，则中国共产党在“两新”组织中必将获得极大的认可和拥戴，执政党的社会基础将会显著加强，社会整合能力将会空前提升。

　　(五)实践证明维护“两新”组织权利是加强党建的有效措施

　　在现有基层党建的实践中，普遍存在“两新”党建难开展的问题，但即使如此，仍有不少地方积极探索出了不少值得总结的经验。其中上海浦东新区四个国家级开发区在基层“两新”党建中探索出的经验很有启发意义。唐睿在《“两新”组织党建“构筑利益推动点中获取认同”机制分析》一文中对浦东新区基层党组织如何获得“两新”组织认可的过程给以了较为详细的描述，其中最重要的经验就是对各方利益的维护和增进。[6]本文中所介绍的经验中包含了通过维护职工权利来获得认可的现实样本，但对于新经济组织，尤其是新社会组织来说，基层党组织还难以在法律层面上给以切实有效的支持，其原因一是指导思想还不明确，二是现有资源也不支持。已经有研究者提出“利益聚合、价值引导”的主张，[7]但是现有研究还没有进行更有针对性的提炼，尤其是没有从依法治国的大背景下给以法治视角的深人研究。

　　将“权利保障以聚合利益，依法维权以促进法治”确定为当前阶段“两新”组织党建的目标之一，是基层党组织运用法律思维和法律方式，创新“两新”党建工作，贯彻依法治国方略，能够获得“两新”组织明显支持，同时还能实现执政党整合社会，巩固执政基础等诸多价值的有效措施。

　　四、新目标下可能涉及的两个问题

　　(一)权利冲突下的价值选择

　　一般来说，从“两新”组织外部来讲，“两新”组织本身作为一个整体，是有其独立的权利诉求的，比如公平的竞争环境，此时，对于基层党组织而言，不存在选择困难。从法律角度讲，只要基层党组织依照法律规定为“两新”组织争取权利即可。问题出现在上级的工作重点与“两新”组织权利诉求相矛盾时，比如拆迁，关停落后产能，政府违约等。这里主要涉及党组织内部对于依法治国价值的认同度，认同度高，则只要是“两新”组织的合法权利都应该维护，否则法律形同虚设;认同度低，则往往是以“大局”之名行侵权之实，在外部监督乏力时，“两新”组织权利难保。

　　就“两新”组织内部而言，因为其中的权利保障问题涉及不同群体，尤其是本身在利益上就处于对立地位的群体，比如劳资双方，如何在基层党组织内部形成基本的共识就是一个关键问题。从法律上讲，权利之间是有价值上的先后排序的，比如宪法规定的各种基本权利优于其他权利，当我们在遇到具体权利冲突时，必须遵循法治思维，进行价值上分析，然后才能确定何者为先。但这种方式一是专业性太强，即使是法官和律师还要大费脑筋，何况是从事党务的基层人员;二是成本太高，如果聘请律师使用这种方式，时间成本、人力成本都会居高不下。那么如何来解决这一问题呢?笔者以为，这可以通过中国共产党的党内民主政治机制予以解决。在具体工作中，应先由较高层次的党委形成一定的政策，由基层党委结合实际贯彻。这一政策形成过程应充分贯彻民主，并充分利用法律资源，以法治思维来分析各种群体的权利之间的关系，进行价值排序，安排工作重点。

　　(二)有限资源约束下的选择

　　当我们将维护“两新”组织各项权利确定为目标之一后，更为根本性的问题就是如何保证“两新”组织权利的实现。除了一般意义上的基层党组织能动用的资源，比如基层街道党工委利用街道的资源，社区党委利用社区平台，但在很多情况下，在面对更深层次的权利保障困境时，基层党组织也同样处于话语权有限的境地，因此，我们又不得不回到一个老生常谈的问题，就是利益表达和利益平衡。基层党组织在资源有限的情况下如何实现“两新”组织的权利维护。笔者认为一个基本的思路就是通过党内民主实现。通过党内民主制度安排，在“两新”组织党建中发现的权利保障问题、被聚合的利益诉求等通过基层党组织被反映到党内，形成党内共识，进一步进行利益整合，形成党的政策。然而此处笔者想强调的重点是如何实现这一民主化的过程，党内法治化是实现通过党内民主解决相关群体(包括但不限于“两新”组织)利益表达和利益平衡的党内制度保障。

　　目前党内民主不尽如人意，党代会、党代表等党的民主制度设计远不能达到人们的期望，也无法应对市场经济日益深化下的社会整合。因此，党内民主对于实现“两新”组织的利益表达和利益平衡尚难有作为。之所以如此，主要原因是因为法治理念还无法与党内民主有效融合。缺乏法治规范下的民主或者成为民粹暴政，或者沦为擅权工具，总之难以发挥民主的真正价值。十八届四中全会第一次明确将党内法规体系建设纳人依法治国的总目标中，“依规治党”成为新时期依法治国的重要内容。我们应充分利用这一历史性契机，尽快规范党内民主，在党代表的产生，党代会的运作，议案的审议表决等环节上积极引人法治理念，实现党内民主的规范化。这种规范民主的实现能最大限度保障民主价值的回归，不仅对于“两新”组织，也对任何社会群体在党内的利益表达和利益平衡的实现具有积极意义。而这一党内的利益整合过程才是中国共产党对社会进行政治整合、实现领导的最重要举措，其意义甚至超过人大选举。因此党内民主法治化是实现“两新”组织权利保障的最重要、最基础的政治措施，是突破基层党建局限的战略方向。