检察权公信力体制机制要素及其指标体系
习近平总书记就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况向中央全会的说明中指出，深化司法体制改革重要目的是提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。2015年新修订的《关于深化检察改革的意见(2013年-2017年工作规划)》也将“检察权运行机制和自身监督制约机制更加健全，法律监督的针对性、规范性和公正性、权威性进一步增强，司法公信力进_步提高”作为深化检察改革的总体目标之_。由此可知，检察权的公信力、检察权运行机制和司法公正三者紧密关联。只有检察权运行机制更加健全、法律监督公正性增强，才能使检察权在人民群众中间更加具有公信力。当前，我国正处在经济发展迅速、利益关系深刻调整的阶段。参与司法活动的主体及其利益诉求、习惯、文化、价值体系多元，对司法公正有着差异化的期待，司法体制和机制需要有足够的弹性，集中多元主体对司法公正的共识，形成对体制、机制的公信。本文将从司法体制和机制的本体入手,研究可能影响司法公信力的体制、机制要素,并提出可以度量的具体指标体系。
司法公信力问题的根源
司法公信力反映的是社会公众对司法活动的评价和信任。然而，司法公信力的某种程度上的不足已经成为制约我国依法治国进程的制约因素。但是，对于司法公信力问题必须有客观、清醒的认识，司法公信力在特定范围、特定情景下的缺失并非发展中国家特有，即使在一些法治发达国家，司法公信力建设的问题也是始终在路上。司法公信力问题根源于社会、政治和司法制度自身等多方面因素。
社会利益阶层的分化导致司法公信力的不足
不同的社会利益阶层对司法公正的认识和期待有所不同，通常所见的情况就是同_项判决在有的社会阶层看来是公正的，而对另一阶层就是不公正。司法活动在不同阶层心理上的公信力发生断裂。如在美国，司法体制中的种族问题总是带来巨大的司法公信力危机。许多调查统计都表明，非洲裔美国人在刑事案件的起诉、量刑，被害人待遇，甚至死刑适用等方面都处于不利地位。在监狱中执行监禁刑的非裔美国人占到总数的49%,而非裔美国人在总人口中仅占13%。①1976年至2005年，仅占总人口12%的非裔美国人，却占被执行死刑的总数的34%,死刑案件中80%的受害人是白人,而只有14%是黑人。②美国司法系统对于黑人的歧视导致了美国社会长期的不满。2014年弗格森枪击案引发了席卷美国的抗议活动,起因就包括密苏里州大陪审团的不起诉枪杀黑人青年的白人警察的裁定。
(二)政策调整因素导致司法公信力的不足
司法权是国家权力的组成部分，国家政策因素也常常延伸至司法领域，司法裁判也经常成为国家政策调控的手段之_。由于政策因素始终处在变化之中，政策的调整也会带来司法公信力的问题。值得注意的美国司法体制中的另一个公信力问题就是‘‘联邦最高法院的5:4判决”，在机制层面，美国还维持了法官的个人意见公开表达机制，表面上看法官的个人意见、异议似乎暴露了法院内部的分歧意见，对司法公信力的影响是负面的。但是，从长期的时间运行看,这种机制对于司法公信力的提升是有利还是不利需要进_步研究。在美国，许多研究投入到最高法院大法官的异议、附议等个人司法意见书，个人意见出现的原因，以及个人意见与最高法院机构意见之间的关系。多数研究关注到大法官个人意见的增多以罗斯福新政时期新任命的大法官进入联邦最高法院为起点。①支持罗斯福新政的大法官会相应地做出有利于罗斯福新政的判决,从而与坚持自由主义保守政策的大法官产生意见分歧。行政权力对美国联邦最高法院_致意见的形成存在强大的影响。在理论上表现为法律现实主义与法律形式主义的斗争,而在司法组织内部也反映为行政权力影响和法官独立传统的冲突。
(三)司法体制自身因素导致司法公信力不足
世界上并无完美的司法制度，各国司法制度都有其优势和缺陷，司法制度本身的问题也是导致司法公信力缺失的重要因素之_。在美国司法制度中，检察机关和检察官不受制约的巨大权力，正在受到越来越多的公信力质疑。检察官在刑事诉讼程序中有难以想象的权力，尤其是在起诉和诉辩交易中拥有广泛的裁量权，能制约他们的只有不具有强制约束力的律师行业模范职业规则。而且检察官做出不起诉和诉辩交易的决定通常是不公开的，缺乏有效的监督或责任机制，他们有不端行为时极少受到处罚。②在德国，检察权的行使也面临公信力的质疑，主要原因来自司法经费保障的不足。批评者指出，_些检察机关目前负担过重而且经费支持不足，至少一些“小罪”经常根本不开展侦查或者将经费限制在寻找中止侦查的理由上。借此起诉裁量原则从例外情形变为常态，起诉法定原则反而成了笑话，完全成了起诉裁量原则的受害者——而且法的安定性和统_性也受到致命伤害。
二、检察公信力的体制和机制因素
‘‘司法体制和工作机制”的概念来源于党的文件，认识其本体是研究司法公信力的体制、机制要素的前提。在西方国家，法院是唯一的司法机关，因此不存在法院之外的“司法权体系”或者‘‘司法权运行机制”。由于在我国司法权呈现出二元、甚至多元结构，检察机关也被定性为司法机关，与审判机关分享司法权，即存在传统分权理论基础上更深层次的“法律决定生成过程的功能分化”，于是，才产生了独立的检察权公信力的体制和机制问题。
2002年11月党的十六大首次提出了‘‘推进司法体制改革”的战略部署，十七大提出‘‘深化司法体制改革”，十八大则是“进一步深化司法体制改革”。十八届三中全会在全面深化改革的总体构架中明确了司法体制改革的具体要求，十八届四中全会则从全面推进依法治国的战略高度,提出‘‘完善司法管理体制和司法权力运行机制”的改革要求。通过党的重要文献以及中央领导的相关解读说明可知，在党和国家依法治国战略层面“司法体制、机制”实际上是指“司法管理体制和司法权运行机制”。检察权运行体制、机制与司法程序并不能很好地界定范围，如司法公开、司法的公众参与等问题，既是司法程序问题又作为司法体制、机制问题来研究，将司法体制、机制定位于‘‘司法管理体制和司法运行机制”，可以与司法程序相区别。从上述司法体制和机制的改革项目中可以发现影响当下中国司法公信力的一些主要的体制和机制要素，从这些要素出发，可以获得司法公信力的体制、机制要素的_般规律。在研究构建的指标体系时,也需要反映上述改革内容的进展和效果。
近代以来，人们对法治国家有_个经典假定:通过司法判决来排除对行政权的物理暴力的使用一即要求所有的私人、团体或主张国家暴力的机关、团体都服从于司法形式的控制，司法机关通过司法活动实现司法形式的控制。这种控制的心理要素就包含所谓的“司法公信力”。一些发达国家的改革实践也值得在研究中借鉴，它们面对的问题如同中国司法转型的问题一样，即在完成司法现代化转型的同时凝聚最大的社会公信力。如在德国建立之初，德国的法律体系完成了罗马法化的过程，而这一进程是在萨维尼为代表的历史法学派的引导下完成的,历史法学派高举‘‘民族精神”的旗帜在司法改革中，凝聚了德国社会的最大公信力。但是，实际上将“民族法”变为‘‘学者法”，而且通过了“承认无所不在的，完全_致的人类道德尊严和自由”的续写和补充。
社会发展导致结构复杂化,法律生成过程发生分化以克服社会结构分化带来的复杂性差异。从西方国家法治发展历程看，就是立法和司法功能的分化，法院内部法庭职能分化以及出现最高法院、最高宪法法院等“造法”功能的司法主体带来的进一步分化。检察机关的出现最初是为了承担本来由侦查法院掌握的侦查、指控的职权。一方面迎合了行政权对司法权的制约需求，另一方面也继承了法院保障人权和自由的功能,检察机关的相对独立是法院“造法”功能的再次分化。法律生成功能分化、复杂化以后，作出决定所需要的相关可能性数量以及所选择的可能性数量也会分化，存在着不同层次的问题意识和社会环境敏感性。在复杂的决定生成领域，信息的需求也更大,对不充分信息进行决定的要求也相应增大，在信息处理上呈现出更强的个人化倾向，也就是法律裁判的主体从司法机关变成司法机关内部的办案组织，在办案组织内部则更加依赖于主办法官、检察官个人。因此，法律生成程序和司法体制、机制也需要更高的信任，包括来自司法体系内部的信任、其他公权力机关的信任以及整个社会的公信力。
改革开放以来，中国的经济发展迅速，社会结构剧烈变化，国家政策始终保持着与时俱进的状态，司法体制和工作机制也处在改革变化之中。检察改革以增强司法公信力为目标，但是两者之间仍然存在辩证关系，即改革与公信力之间也存在_定的紧张关系，改革会为司法公信力带来_定的负面影响，在改革过程中尤其要注意控制这种负面作用。因此，检察权运行体制和机制要面对的司法公信力挑战不会减少，只会增加。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面推进依法治国必须坚持从中国实际出发。检察权运行体制和机制在应对公信力挑战时应当注意利用本国资源和国际视野。对司法机关的外部监督主要是人民群众的直接监督。中外司法制度中都有许多保证人民群众参与司法过程，监督司法机关、司法官的体制、机制，如英美法系国家法官的选举制度、陪审团制度、大陆法系的荣誉法官制度、日本的检察审查会等制度。近年来,我国检察机关为了提升司法公信力，增加人民群众对司法工作的直接参与，也探索了一些外部监督制度并逐步纳入法制化的轨道，以检察人民监督员制度为典型。人民监督员制度从2004年试行到全面推行已经历时十年时间，习近平总书记2015年2月27日主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议，审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》,要求在人民监督员选任方式、监督范围、监督程序、知情权保障等方面深化改革，将人民监督员的制度实践推向新的层次。人民监督员制度以检察机关办案直接立案侦查的案件为监督目标,它的有效实施可以成为检察机关接受外部监督有效性的重要指标。
衡量标准包括:人民群众对人民监督员的了解程度;人民监督员选任的范围和影响力;人民监督员监督案件的范围;监督程序启动前人民监督员的知情权保障情况，告知事项、告知内容和告知方式;人民监督员不同意检察机关处理意见提出复议的情况;检察机关不采纳人民监督员监督意见、采纳人民监督员监督意见的案件裁判情况;监督程序后检察机关对人民监督员反馈信息情况。