改革开放以来农村民主政治发展论析

 [摘　要] 改革开放30 年来，中国农村民主政治的发展相继经历了民主治理路径的初步自探阶段，国家关注、动员和推进阶段，国家规范和农村基层民主深入发展阶段。与这一发展历程相伴随的是农村民主政治发展特点的日益显现化，如社会治理的日趋自治化、农民作为政治权利主体身份的渐趋明朗化、政治权威合法性来源的逐步法理化。从这一发展过程中可以看出：中国农村的民主政治发展离不开基层的创造、各级政府的引导和规范、专家学者的理论论证。 
    
    [关键词] 　　农村民主政治　村民自治　基层民主
    
    十一届三中全会以来，农村民主政治在新的体制框架内已然走过30 年，对这30 年来中国农村民主政治历程作一总结，从它演进的轨迹中找出某些阶段性特征和由此构成的历史逻辑关系，对找准农村民主政治发展的突破方向，切实推进中国特色的社会主义民主政治事业，必将是一种有意义的努力和尝试。
    
    一、农村民主政治发展轨迹
    
    要了解改革开放以后农村民主政治的发展轨迹，我们就不得不关注村民自治的发展轨迹。虽然就村民自治的原生态而言，村民自治是农民出于社会管理而自发形成的一种自我组织，但从其产生后不久，它就成了国家运作农村基层民主的重要载体。所以，回顾与梳理农村民主政治的发展历程，就必须以村民自治为原点、以现代国家和乡村社会为两个支点建构其分析框架。为此，我们从三个阶段展开追溯：
    
    第一，民主治理路径的初步自探阶段。十一届三中全会后，随着农村经济体制的改革、家庭联产承包责任制的实行，我国过去的人民公社体制已失去了存在的合理性，它不仅无法继续承担整合农村社会的作用，而且“无法容忍新兴的社会力量” ，并在客观上使农村一些社队基层组织处于涣散，甚至瘫痪、半瘫痪状态。为此，出于社会治理的需要，广西壮族自治区罗城县和宜山县的一些村，自发地把农民组织起来，创立了村民委员会这一组织形式。虽然当时他们创建村民委员会仅仅是为了使农村日常生活中的一些问题得到解决，但这一新生事物一经产生就因其较强的适应性和创造性而很快在其他农村地区蔓延开来。这一农民自发创造的管理机制也引起了当时主管中央政法工作的彭真同志的重视，并肯定了人民在组建村级管理组织时的自主权、选举权等。“村民自治的最大特点就是自组织，它来自于乡村社会内部，是一种群众性的自我整合。这种整合所产生的后果首先就在于建构农民的主体性，农民在自我整合中是’自治者’，而不是’他治者’。”当然，由于中国历史上缺乏民主传统，农民对民主的学习、理解和接受还有一个过程，同时，村民自治作为一种历史上前所未有的民主化治理机制，还需要与政权和政党治理机制相互对接和磨合。所以，在相当长时间内，村民自治制度并没有承担起国家所期望的民主功能，而是出现了各行其是、甚至扭曲村民自治原则精神的状况。这一现状实际上给中国民主化进程提出了新的命题，即农村原生民主是自发的、朴素的，它要想承担起农村民主政治载体的使命，完成自发性民主到制度性民主的转型，还需要国家的动员、推动，需要国家制度建构，使乡村民主进入到制度建设的轨道。
    
    第二，国家关注、动员和推进阶段。促使农村自发民主进入国家关注、动员和推进阶段的原因是多方面的，除了上述所说的农村自发性民主向制度性民主转型需要国家自上而下的推动外，还因为改革开放后农村政治自发演绎格局需要国家重塑与农民的关系，并在乡村重建合法性基础，以此实现对乡村社会的有效治理和整合。这一阶段最典型的表现就是：随着1987 年《村民委员会组织法》(试行) 的通过，农村自发的“草根民主”逐渐纳入国家规划的轨道，村民自治活动也从自发状态逐渐获得了应有的体制地位、社会利益与经济支持。在国家相关职能部门的关注、动员和示范下，村委会选举中规范化程度有所提高，竞争性也逐渐加大。但这一阶段取得的预想效果是有限的，一方面，这一时期国家的关注基本上还是停留在观望、试验或仅仅是重塑国家与农民关系的尝试阶段，在政策上还基本上是放任式的；另一方面，制度文本与实践对接产生了困难，一些原则性规定很难把握，也难以操作，同时一种制度从文本层面顺利地走到实践层面，其间还涉及利益的较量、心理层面的认知及诸多环节的完善。诸如此类因素，不仅没有引导农村民主政治顺利进入国家民主政治整体框架中，还造成了亿万农民群众经济上和政治上双重贫困现象的出现。这种现状，需要国家重新思考农村民主政治的发展进路。
    
    第三，国家规范和农村基层民主深入发展阶段。20 世纪80 年代末至90 年代末的10 年中，农村民主政治进程何以会经历上述所分析的阵痛，实际上很大程度上与国家没有有效地找到与农村自发民主的结合点有关。所以，针对村民自治实践中存在的诸多问题，九届全国人大常委会根据中共十五大精神，总结《村民委员会组织法》(试行) 实施10 年来的经验，于1998 年11 月修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。这部法律的通过，标志着中国的村民自治进入到一个国家整体谋划和深入推进的全新阶段，村民自治在国家整个民主政治发展战略中也获得了应有的地位。1998 年之后，国家又根据实际情况，以不同的形式发布文件来引导村民自治的发展。2007 年党的十七大更是将基层民主当作人民民主的基础性工程提了出来。这些都是国家对农村基层民主建设实践需要作出的与时俱进的回应。
    
    二、农村民主政治发展特征
    
    结合农村民主政治的发展轨迹来看，农村政治格局基本形成了“乡政村治”，与这一格局形成过程相伴随的是农村民主政治发展特点的显现化。
    
    第一，国家与农村社会治理边界的日趋明确化。改革开放以前，中国的体制基本上是全能主义的统治模式，国家通过生产大队和生产小队垄断了农村社会几乎全部的资源，生产大队、生产小队也成了社会资源与权力的再分配系统，这一切都使农村社会失去了应有的自治发展空间。1978 年，改革开放的序幕首先在农村拉开，“政社合一”的生产大队的管理模式逐步为家庭联产承包责任制所代替，农村渐渐形成了以一家一户为单位的农民经济，随之而来的变动就是农民身份制约束的放松和农民流动性的增加，农民逐步突破传统行政网络结构的束缚和传统自然经济与村庄的界限，通过打工融入市场经济的大潮。这一现状表明，改革开放前国家强有力的政治整合方式已经走向解体，国家与乡村社会出现明显分野，其特征就是国家不再以全能主义姿态具体管理农村的一切活动，国家行政权力逐步上收至乡镇；乡镇以下的村庄基层组织不再是政社合一的国家政权的直接延伸部分，不再拥有对农村社会生活的强制性干预能力，不再像以前那样承担国家在农村社会的具体管理职能，对农民生活的介入程度及其对乡村社区运转的调控能力相比从前也大为减弱。农村社会开始从国家行政网络为主导的群体社会向独立的个人为基础的社会转变，这一切变化就表现为农村“乡政村治”治理体制的实行，即通过建立群众性自治组织实行村民自治，由群众性自治组织行使本村范围内的各项自治权。这一切改变又因为1998 年《村民委员会组织法》的颁布而获得了法律上的认可。从此，国家与社会有了明确的作用边界，农村社会也有了从法理上抗争国家习惯性行政入侵的依据。与这一变化同步进行的是人民公社体制下高度同质性和均等性的社会平衡被打破，农民在谋生手段、经济水平、社会经验、价值理念、个体心理等方面也日益呈现出多元化特征，一种以契治理与善治改革开放以来农村民主政治发展论析约型、自治型为主并兼以治理协作型的农村管理模式逐步形成。
    
    第二，农民作为政治权利主体身份的渐趋明朗化。在中国政治文化传统中，对大多数中国农民来说，其政治行动的价值评判标准主要是国家、集体和家庭为本位的政治价值观和政治利益观，每一个具体的个人都不是政治关系的权利主体，没有独立的人格，只能依附于一定的家庭、家族或一定的行政体系来履行参与角色。“中国文化最大之偏失，就在个人永远不被发现这一点上。一个人简直没有站在自己立场说话机会，多少感情要求被压抑，被抹杀。”③在实行分户经营和自由流动后，村民对土地的依附性和对行政的依附性被打破，开始以独立的“个人”身份进入农村政治领域。“和谐社会”的理念和市场经济带来的平等、竞争、合作的价值观念以及对追求个人利益合理性的承认，又带来了个人理性精神和平等精神的发展。这一切都使农民对自身政治权利主体身份的认识日趋明朗化，而这正是农村社会民主政治建设得以开展并进一步推进的重要条件。

   
    第三，政治权威合法性来源的逐步法理化。关于合法性来源，马克斯·韦伯曾从经验分析出发，提出三种纯粹的合法性统治类型：法理型统治、传统型统治和魅力型统治。④按照这一分类来看这一时期的农村权威合法性基础，可以发现其基本上是属于法理型的。所谓法理性，就是指人民通过选举进行直接授权的方式来形成权威的合法性。在中国，村民自治的一个重要内容就是由村民代表或全体村民选举村委会主任，并通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的方式来决定自治范围内的公共事务。如《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。由此可见，在农村政治领域，随着传统和超凡魅力为基础的合法性证明手段的大幅度衰落，政治体系实际作为的重要意义开始凸显，即它是否代表了公众的利益和愿望，是否为公民提供了更多、更好的政治产品。正是为满足这个要求，民主在农村政治制度的众多安排中脱颖而出，使村民可以借助法律的规定，通过选举的方式，定期挑选符合标准的农村代理人，并能正常撤换偏离要求的代理人，以保证农村公共利益的实现。由此开始，村干部的合法性基础与权力授权来源发生了由上至下的转变，法律上主权在民的原则使广大农民在选择自己的治理组织上有了实质意义上的主动权。
   
    农村民主政治变化所呈现出的这些特征，都带有明显的过程性，而且所有这些都是以阵变式方式体现的，这也就是俞可平教授所讲的增量民主之路。
   
    三、农村民主政治发展启示
   
    在农村民主政治发展的这30 年中，留下了足够多的经验和教训供研究者去研究，撇开众多的分歧和差异，我们可以继续沿着上文的分析路径总结出三点启示。
   
    第一，农村自身逻辑的持续演绎。在农村民主政治进程中，农村社会自身的历史变迁构成了农村民主政治发展的逻辑起点和前提条件。农村民主政治的发端本身就是农村政治对20 世纪80 年代初农村社会变迁的主动回应，而村民自治就是其重要的出场路径。自中国第一批村民委员会组织产生起，村民自治就逐步被赋予了农村民主政治实现载体的责任。例如，1987 年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行)开宗明义地规定，制定该法的目的之一是促进农村基层社会民主的发展。而村民自治之所以能承载起推行农村民主政治的功能，并有这样的发展，其重要原因就是这一载体本身与农村经济发展、农村社会变迁相契合。实行家庭承包制后，农民有了人身自由，有了生产经营自主权和相对独立的利益，而人身自由、自主产权、利益分化正是民主得以产生和赖以运作的基本条件。所以，在民主的最初需求产生后，寻求运作民主载体的任务也就被推上了历史的前沿地位。而村民委员会这一原本为寻求社区安全而建立的自治组织方式则因为它是群众自治组织而不是官方组织，因为它是通过群众参与的民主方式加以建立的，自然就承担起推行民主的重任。由此我们不难得出启示：中国农村的民主化进程必须充分考虑自身的成长逻辑，而这种逻辑起点也只有从民众的需求中才能找到，离开这一点，民主便缺乏强大的生命力。
   
    第二，政府自上而下的推进效应。农村民主政治自下而上的发展离不开国家政治体系作出的自上而下的主动回应和整体谋划，离不开相应的国家制度环境和政策环境为其提供政治依托。这是因为：首先，随着经济发展、社会分化，大众要求参与政治的愿望必然愈来愈强烈，如果不对政治参与加以制度化，建立民主规则和程序，使大众参与控制在有序的范围内，突然爆发的政治参与将会导致较大的政治危机；其次，在一个亿万农民处于分散孤立的状态下，没有政府的有效领导和组织及行政法律的干预，民主也不可能进入农民的实际生活。为此，1989 年后，中共中央就开始有意识地把政体改革的着力点放在基层，希望从村民自治进行突破。国家希望在不断使村民自治制度化、法律化的过程中，逐步启动农民的民主意识，提高农民的民主参政能力，发展农村政治民主。当然，政府作用的发挥也不是专断的，它是以尊重群众的首创精神为前提的。其作用轨迹就是：党和政府不断研究基层民主发展中的问题，出台推进基层民主深入发展的政策主张，主导基层民主发展的进程和速度，并在此基础上鼓励广大人民群众的有序参与和自发创造。所以，坚持党和政府在主导农村民主政治进程中历史主动性和积极推动性作用的发挥，是对国家在后发现代化民主政治进程中作用进行学理性思考的结果。
   
    第三，学者基于乡村主位的学术思考。学者对农村民主政治理论本身及其制度框架理性化的建构，也是中国农村民主政治发展过程中留下的重要启示。应该说，近几年随着村民自治的民主潜在价值被发现，以村民自治为载体的农村民主政治发展和民主政治研究越来越成为各学科众多学者争相谈论的中心话语。虽然对农村民主政治发展问题的研究，学术界尚存在着不同程度的争议，但这些争议如果撇开具体的分析，就其学术价值来看，不管是肯定性的评价，还是一些疑问，对今天的农村民主政治建设的推进都是非常宝贵的。只有承认这一点，学术界的研究和基层探索才能更健康地发展，这样一种多元化的探索才可以最终给决策者提供有效的政策咨询。
   
    当然，学术界的研究也有不足之处，其典型的局限就是，农村民主政治研究虽然以基层乡村为研究基点，但它却缺少“以农民的眼光看待农民”、“从乡村研究乡村”、从农民生活的环境来理解农民政治需求的责任和情怀，这就决定了相当一部分从事村民自治研究的学者实际上很难真正深入农村社会去发现乡村治理本身的问题，并寻找适应农村政治社会内生需求的发展路径。当然，越来越多的学者已意识到这一研究视角的不足之处，并进行了相关学术反思，主张基于乡村主位进行政治思考，从乡村治理的角度来开展村民自治的研究。
   
    总结上述分析可以得出结论：农村民主政治在诸多因素的综合作用下走了一条中国式农村基层民主政治发展之路。首先，民主萌芽在中国农村社会最初的自发产生(虽然十分脆弱却不可或缺) 构成了农村民主政治发展的初始动力。其次，国家法律制度和相关政策的适时跟进是农村民主政治持续健康发展的保障。最后，学者的关注与研究构成了推进民主政治发展的重要民间力量。
   
    注释：
   
    ①张厚安、徐勇《： 中国农村政治稳定与发展》，武汉出版社1995 年版第211 页。
   
    ②徐勇《： 现代国家的建构与村民自治的成长--对中国村民自治发生与发展的一种解释》， 载http ：/ /www1zhinong1cn/ 。
   
    ③中国文化书院学术委员会编《： 梁漱溟全集》第3 卷，山东人民出版社1990 年版第251 页。
   
    ④参见[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》上卷，商务印书馆1997 年版。
   
    ⑤参见吴毅、李德瑞：《二十年农村政治研究的演进与转向》，载http ：/ / www1zhinong1cn/ 。