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我国科技决策咨询发展现状及完善

发布时间:2019-07-05 08:20

  摘要:科技决策咨询是保证我国科技决策科学化与民主化的重要途径,对我国科技进步与创新型国家建设具有重要意义。通过比较分析方法分析美、英、日三国的科技决策咨询发展情况,阐述我国科技决策咨询发展现状,进而指出当前我国科技决策咨询存在问题,借鉴美英日三国科技决策咨询制度提出完善我国科技决策咨询的对策建议,以期为我国科技决策咨询发展献言献策。


  关键词:科技决策咨询;比较分析;发达国家


  一、引言


  科技决策咨询是事关我国科技健康发展的重要环节。2012年中共中央国务院在《关于深化科技体制改革,加快国家创新体系建设的意见》中明确提出完善国家科技决策咨询制度,将专家咨询列为中重大科技决策的必要环节;2015年,十三五规划进一步强调要完善国家科技决策咨询制度。党和政府深切关注科技决策咨询,原因在于科技决策咨询的重要性。首先,科技决策咨询室保证科技政策民主化、科学化的提前;其次,科技决策咨询通过决策科学化平衡各方利益;最后,科技决策咨询通过通过决策科学化、民主化更好促进科技进步与经济发展,对于创新型企业发展及其创新型国家建设意义重大。尤其是处于转型时期的中国,在面临科技激烈竞争的同时也面临着巨大的国内外挑战,这种挑战迫使我国要加快完善科技决策咨询,促进科技决策咨询更好为我们科技创新发展服务。


  二、发达国家科技决策咨询发展现状


  发达国家科技决策咨询制度成熟、稳定且形成一套相对完善的体系,这种完善程度不仅来源其历史发展过程中的谋士文化,而且形成于工业化社会逐步演进的过程当中。工业社会及其科技的日益发展迫使社会分工细化,进而促进科技决策咨询从广泛的社会分工中分离出来,成为一个行业。


  (一)美国科技决策咨询制度


  美国引领世界科技潮流,把握世界科技发展最新前沿,究其原因,与其科学成熟的科技决策咨询密切相关。


  1、多元化的决策咨询机构


  美国拥有多元化的科技决策咨询机构,这些机构承担着向社会提供咨询服务相关职能,可以将这些多元化机构分为以下四类[1]。第一,首先是美国科学院、各大学的研究院(所)以及大企业的研究院和研究所等研究性机构;这类机构主要负责科学研究u,辅之以咨询服务;第二,美国的外脑、思想库,如兰德公司;第三,与科技决策咨询相关的行政机构,如美国联邦政府依靠科技政策办公室(OSTP,主要负责制定科技政策和预算的白官办事机构)、国家科学技术委员会(NSTC,由内阁成员组成的虚设机构,主要负责协调联邦机构科技战略)和总统科技顾问委员会(PCAST,由工业、教育和研究各界知名人士组成,负责向总统提供咨询和反馈)这3个机构协同进行国家科学技术决策;第四,大量的民营科技决策咨询公司,这类咨询机构通过有偿服务向企业、社会机构提供科技决策咨询服务。


  2、高度重视科技决策咨询,咨询业地位高


  美国政府领导高度重视科技决策咨询发展,历届总统通过科技决策咨询为其决策出谋划策。如罗斯福在竞选总统时就成立了主要由三位哥伦比亚大学教授组成的专家顾问委员会,为他出主意,起草政策文件等,“智囊”一词从此便大量使用。罗斯福上台后,又雇用了大批社会科学家在他的“新政”计划中为各政府部门服务。尼克松和福特,在重大决策方面,十分器重美国企业研究所。卡特主要依靠布鲁金斯学会。里根则把斯坦福大学的胡佛研究所作为自己的“智囊团”,美国著名“智囊团”兰德公司的成员经常被聘到国务院任职。联邦政府的法律还规定,超过100万人的城市都应建立关于区域发展的综合咨询机构[2]。与此同时,美国的咨询业在社会享受较高社会地位,不仅咨询人员享受较高工资待遇,而且受政府人员尊重。政治权威的高度重视机器科技决策咨询行业的社会地位大大激励了美国科技决策咨询人员的工作认同感,促进科技决策咨询行业发展与创新。


  3、保持决策咨询独立性,加快决策咨询产业化


  科技决策关乎国家社会发展前景的同时也是社会利益分配的形式之一,因此,科技决策受众范围广而容易受政治、媒体、利益集团等影响。因此,为保证科技决策咨询的科学性、公正性,保持其独立性至关重要。美国科技决策咨询通过一系列制度政策规范实现科技决策咨询过程中的独立性,作为美国政府思想库的兰德公司也不例外。这种独立性的制度保证进一步加快美国决策咨询产业化的形成。美国社会现有大量的独立、私营的决策咨询公司,通过提供有偿科技决策咨询服务维持企业的运营。


  (二)英国科技决策咨询制度


  英国皇家政府高度重视科技决策咨询制度建设,通过在章程中不断强调科技决策咨询制度的重要性以此带动各级政府对科技决策咨询的重视。英国皇家学会成立于1660年,并于1662年、1663年、1669年获得皇家的各种特许证。英国皇家学会为英国的科技政策决策提供咨询建议始于1664年。其主要职责是:对国家的科技发展、科研经费和人事任免等事项为政府提供咨询服务;资助科学考察和调查,组织与国外高级科技人员的交往;举办科学会议,出版科学刊物,出资举办讲座以及颁发奖金等。与此同时,英国皇家学会成立了专门的咨询中心,并保证该咨询中心的独立性。2009年皇家学会成立了科学政策中心,增强了英国、欧洲在国际政策制定中科学的独立声音,使皇家学会成为科学、社会和公共政策的辩论中心[3]。这些举措可以说明,英国科技决策咨询制度的成熟在很大程度上取决于政府的大力支持,这种支持包括法律法规、财政资金、人才培养等。


  (三)日本科技决策咨询制度


  改革之后的日本在科技行业不断取得新的突破,逐步增强世界竞争力。这其中也源于日本当局高度重视决策咨询进而通过政策举措实现科技决策咨询逐步完善化。日本政府十分注重科技决策咨询的制度建设,尤其是法律法规。日本学术会是依照“日本学术会议法”(昭和二十三年七月十日法律第百二十一号)。该法律明确规定了日本政府可以就与科学相关的问题向日本学术会议进行咨询,日本学术会议也可以就一些科学问题向政府提出建议。学术会议一般采取垂直型组织结构,这种组织结构有利于机构稳定,统一协调。三、我国科技决策咨询发展现状


  我国科技决策咨询起步较晚,发展慢。有些学者认为,我国科技决策方式经历从“精英模型”到“渐进模型”再到“公共选择”模型[4],这也就说明我国科技决策咨询发展的滞后性。我国科技决策咨询制度现状与发达国家的差异性,而这种发展不充分、不完善所带来的差异性导致当前我国科技决策咨询存在一些问题。


  1、决策咨询文化滞后,咨询及参与意识薄弱


  我国受传统“独裁”观念以及计划经济时代行为作风影响,一方面,政府科技决策咨询意识较低,没有充分认识到科技决策咨询重要性以及承认政府信息局限性;另一方面,专业咨询人员以及一线科技技术人员献言献策意识较低,欠缺主动性与积极性。


  2、法律规范化程度低,机构独立性无保障


  我国针对与科技决策咨询相关法律法规十分欠缺,因此对科技决策咨询的规范化内容有限,由此导致科技决策咨询活动杂乱无章,严重影响科技决策咨询效用水平[5]。而这种欠缺法律保障的科技决策咨询活动,加之当前我国科技决策咨询机构大多隶属于行政单位或事业单位,由此无法保证科技决策咨询独立性。科技决策咨询行政色彩浓厚,往往受制于内外部环境影响而无法做出真实、客观和理性判断。


  3、产业化发展动力不足,欠缺经费来源渠道


  我国科技决策咨询制度与行政机构的隶属关系与发达国家科技决策咨询产业化水平形成鲜明对比。我国当前科技决策咨询的私营机构稀少,政府也尚未出台相关私营科技决策咨询机构的资助政策。科技决策咨询机构与政府隶属关系加之市场产业化水平低下,导致当前决策咨询机构自营能力不足。自营能力不足与市场需求低由此导致当前科技决策咨询机构仅能够依靠政府小额度的经费支持,因为其发展受限。


  4、人才培育不充分,决策咨询主体有限


  人才是支撑科技决策咨询制度发展完善的基础,而我国当前科技决策决策咨询人才尚未纳入高校人才培养体系当中,人才培育不充分导致当前科技决策咨询只能依赖于行政单位以及高效的资深人士,而兼具理论与实践的青年人才欠缺,且社会参与渠道不足,决策咨询主体有限,社会各方利益平衡力度较差。


  四、完善我国科技决策咨询的对策建议


  基于我国当前科技决策咨询制度发展现状,结合发达国家相关经验,为进一步发展、完善我国科技决策咨询制度,本文提出相关对策建议。


  (一)加快科技决策咨询立法工作,促进科技决策咨询规范化


  法律制度是规范科技决策咨询活动的基本保障,完善法律法规,健全科技决策咨询活动规范内容是当前推动科技决策咨询的重中之重。首先,健全科技决策咨询机制,通过立法保障科技决策咨询机构法律地位,确立机构的权责关系,强化机构日常工作的激励设计;其次,规范科技决策咨询活动程序,以法律法规、规章制度来制约当前科技决策咨询不作为行为;最后,通过立法明确咨询主体双方的权利义务关系,为咨询活动的有效性提供保障。


  (二)加大政府资助力度,推动科技决策咨询产业化


  科技决策咨询机构的产业化受市场需求制约,而且在很大程度上也受制于政府的引导作用。当前我国政府对民办科技决策咨询机构资助力度小,民营科技决策咨询机构一无政府资助,二无市场支柱,导致其市场生存能力弱,进一步弱化我国科技决策咨询产业化的社会培育功能,这是导致我国当前科技决策咨询产业化未能得到发展的重要原因。因此,政府要加大科技决策咨询机构资助力度,加大科技决策咨询机构资助的生命周期研究,培育科技决策咨询的市场需求,为民办科技决策咨询机构的产业化水平提供良好的市场氛围。


  (三)落实决策咨询机构独立性制度设计,鼓励决策咨询机构自营活动


  当前我国科技决策咨询机构与行政机关的隶属关系有可能导致科技决策咨询受制于政府期望而影响决策的社会影响力。因此,明确科技决策咨询机构的作用角色,通过制度设计保障科技决策咨询机构独立性,对于机构自身发展、决策科学性以及社会影响力具有重要意义。与此同时,在一定合理限度内,政府要鼓励科技决策咨询机构通过开拓市场,加强机构自营能力,拓宽机构的经费来源渠道,促进机构发展与完善的同时能够传播科技决策咨询成果,提高科技决策咨询的社会影响力。


  (四)加快决策咨询人才培育,提高咨询人员专业化水平


  我国当前科技决策咨询工作人员局限于行政单位与事业单位,范围窄,社会参与率低,这一方面源于社会氛围,另一方面也是当前科技决策咨询人才欠缺。加快科技决策咨询人才培育,第一,要提高各级政府对科技决策咨询人才培育的重视程度,将科技决策咨询人才培育纳入高校人才培养体系当中;第二,强化当前科技决策咨询人才的培训机制与对外交流机制,通过培训提高基础能力,通过交流促进经验分享,提高其专业咨询服务能力。本文来自《决策咨询》杂志

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