学前教育投入与学前教育发展探析

　　摘要：新中国成立以来，我国学前教育投入经历了以基层单位为基础的“分散性”投入到市场化投入再到以政府财政为主导投入的三个阶段，每一阶段的学前教育投入状况与当时的经济体制及对学前教育主要功能和属性的认识密切相联。学前教育投入主体、结构和方式在三个阶段均有自己的特点，对学前教育的发展产生了深刻影响。国家应对学前教育进行科学全面的定位，学前教育投入应以促进学前教育事业的健康发展为目标、充分发挥“政府”和“社会”的力量。

　　关键词：学前教育；学前教育投入；普惠性

　　新中国成立以来不同历史时期学前教育在国家事务中发挥着不同的作用，扮演着不一样的社会角色。与之相适应，国家在不同的社会政治经济教育背景下，采取了相应的投入措施，有力地促进了学前教育的持续发展。本文中的学前教育发展是指宏观视角下的学前教育事业的发展。对学前教育的投入和发展状况可以从以下三个阶段来进行讨论。

　　一、新中国初期30年的分散投入与学前教育的初步公育普惠

　　(一)新中国初期30年学前教育“托幼事业”定位

　　“托幼事业”概念来源于中共中央、国务院1979年转发的《全国托幼工作会议纪要》文件。使用“托幼事业”这一概念是对新中国30年学前教育实践的总结，强调的是学前教育机构所承担“双重任务”中，解放妇女、服务群众生产生活的职能处于优先地位。“托幼事业”内涵包括以下几个方面：一是“托幼事业”机构类型上主要包括哺乳室、托儿所、幼儿园(班)等；二是托幼机构在功能上“对培养祖国的新一代，解放妇女劳动力，促进工农业生产等方面”都要发挥作用；三是对“托幼事业”投入上强调机关、部队、学校、工矿、企事业单位、农村社队等应各尽所能，积极办理学前教育机构，以满足本单位职工群众的托幼需求[1](P114-122)。

　　1951年政务院发布的《关于改革学制的决定》中就明确指出学前教育是基础教育的第一阶段，但是，新中国初期的国情决定当时学前教育机构主要是承担“托幼事业”功能，而不是作为人力资源开发的教育功能。关于这一点，比较明显地反映在20世纪80年代以前的几个重要文件中。1952年，教育部颁布的作为新中国第一个学前教育法规《幼儿园暂行规程(草案)》对幼儿园做出了“双重任务”规定：一是教养幼儿；二是为母亲外出参加生产劳动服务。为了方便父母参加生产劳动，提出“办理寄宿制幼儿园”和“办理季节性幼儿园”，幼儿在园时间“以8-12小时为宜”[1](P49-50)。1956年教育部等部门发布的《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》将学前教育事业称为“保教事业”，为社会服务任务更为明确，强调面对更多的妇女参加生产劳动及社会建设工作的需要，托儿所和幼儿园必须要相应的增加[3]。1979年的《全国托幼工作会议纪要》特别强调：“办好托幼事业是党和国家关心群众疾苦，调动职工，动员大干社会主义积极性的一个主要方面，是妇女彻底解放的一个必要条件，是社会主义制度优越性的具体体现。”[1](P76)

　　(二)以“单位”为主体的分散投入与学前教育的初步公育普惠

　　由于学前教育被视为“托幼事业”，托儿所和幼儿园便烙上了“单位”和“地方”印迹，学前教育发展成为基层“单位”的责任。于是，这一时期逐步形成了学前教育“分散式”单位自行投入体制，即分散的、一个个具体的单位，包括机关、部队、学校、厂矿、企事业单位、城市街道、农村社队等投入建设本单位托幼机构，以解除劳动群众后顾之忧。总体上，这一时期的学前教育投入方式有四个方面：一是政府和事业单位按照所列支的人员编制标准支出学前教育经费；二是企业类单位通过存留有关利润办理托幼机构；三是民政渠道投入办理街区托幼机构；四是农村公社大队使用集体经费兴办托幼机构[2]。这种“分散式”单位投入体制是我国计划经济时代独特的学前教育投入现象，有如下几个方面特征：一是它适应了新中国成立后一段时间我国社会治理的城市“单位制”“街居制”社会管理体制[3]和农村社队体系，学前教育被分化成“单位供给”“街区供给”及“社队供给”三种投入体系；二是在新中国成立初期国家财力有限的情况下，通过“两条腿走路”机制[1](P120)最大限度地促进了托幼事业的发展；三是这种“分散式”投入有效解决了人民群众生产劳动的后顾之忧，城乡适龄幼儿基本上免费或低费用进入托幼机构，实现了学前教育的初步公育普惠。

　　二、改革开放以来30年市场化投入与“入园难”“入园贵”的加剧

　　(一)学前教育投入背景的改变

　　1978年12月，党的十一届三中全会确定了我国改革开放方针，我国经济制度由高度计划经济逐步向社会主义市场经济转型，学前教育投入的社会背景发生了深刻变化。

　　首先，计划经济体制下的“全职能”型单位向专业性事务单位转变。在实施社会主义市场经济体制以前，我国城市管理体系中各种形式的单位对于单位中的个人来说，它是一个“全职能”型机构，起到一个“职工之家”的作用。单位不仅是职工一起工作劳动的共同“家园”，它还扮演着保障单位职工生活福利的角色。于是，众多较大单位往往是一个生产生活教育医疗的集群。比如在部队、高校、工矿企业等一些大型机构，它首先是军队、教育、生产单位，同时，这些单位中还有着为职工服务的多种设施，如医院、中小学校及托幼机构、食堂等。这样，任何被纳入到单位的个人就可以享受包括学前教育在内的社会福利[4]。改革开放以来，随着社会主义市场经济的推进，在现代企业制度逐步确立的社会背景下，“全职能”型单位被不断剥离了社会职能，逐步向专业性单位转化。“托幼机构”作为单位福利逐渐被剥离而转移给社会，至2002年国务院第二批中央企业脱离社会职能试点工作开始时，“单位制”学前教育式微。

　　其次，作为农村学前教育集体投资主体的人民公社和大队生产队解体。1983年1月，中共中央颁布《当前农村经济政策的若干问题》，农村家庭联产承包责任制明确下来。1983年10月，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，规定农村建立乡政府，政社相应分开。至此，农村社队撤销，社队集体经济作为投入农村托幼机构主体不复存在[5](P91-93)。

　　再次，“专业主义”的学前教育职能不断强化。十一届三中全会的召开标志着国家工作中心的转移。在“向科学进军”背景下，国家对学前教育中心任务做出了调整，即新中国成立后30余年学前教育为父母生产劳动服务的中心任务，逐步调整为实施科学早期教育。具体表现有以下几个方面：一是1979年以后的政府主要文件中，将学前教育称为“幼儿教育”事业，“早期教育”取向凸显；二是规范学前教育机构、改革幼儿园课程、提高教师专业水准等成为这一时期的政策要点；三是强化了教育部门在学前教育事业中的管理地位，国务院在1986年转发国家教委颁布的《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》强调教育部门在学前教育发展中管理责任，标志着学前教育机构的早期教育职能进一步强化。

　　(二)市场化投入与“入园难”“入园贵”加剧

　　1979年由教育部、卫生部等五个部门召开的全国托幼工作会议开始重视民办学前教育问题，强调要对城镇民办园加以扶持，适当发展[1](P120)。这表明，在单位提供托幼服务的同时，学前教育社会投入已经纳入到了国家政策视野。随着城市街道、农村社队经济体的瓦解和现代企业制度改革的进一步推进，改革开放后市场化为主的学前教育投入体制形成。

　　市场化为主的学前教育投入体制表现出以下几个方面特征：

　　一是学前教育投入主体由“老三方”转变成“新三方”，即原有“单位”“街区”和“社队”学前教育投入的“三驾马车”转变成社会资本投入、家庭投入、财政投入的“新三方”，从投入总量看，社会资本投入、家庭投入逐渐成为主要投入方，远远超出政府财政对学前教育的投入。

　　二是财政投入方式由分散的普遍性质投入演变成特权性质的“倾斜性投入”[6]。改革开放前学前教育“单位供给”“街区供给”“社队供给”的三种投入类型事实上均属于财政性投入，投入范围涉及当时各类型托幼机构，受益面是城乡所有儿童。而改革开放后30年间财政性学前教育投入悄然发生了变化，其主要投向政府机关、事业单位和教育部门所办“公办园”。由于这些公办园招收对象主要限定为本单位职工孩子，从而使这种“倾斜性投入”把“公办园”演变成了特权性质的学前教育机构。

　　三是催生出新的学前教育机构类型和层次。市场化为主的学前教育投入所催生的学前教育类型包括国有企业转制幼儿园、民办幼儿园和农村学前班。同时在市场投入和政府管理双重机制下，出现了不同层次的学前教育机构。首先是公办性质的政府机关、各级教育部门办理的幼儿园及事业单位附设幼儿园，这类幼儿园是各级财政“倾斜性投入”对象，有着良好的师资和悠久办园经验，在评级中绝大多数被评定为示范性优质幼儿园，但在招收对象、收取费用上却“内外有别”，缺乏社会公正。其次是一些开办时间早、资本雄厚、区位优势明显的民办园，这类幼儿园逐步发展为品牌性民办园，其办园条件、保教质量较好，在不断发展中往往形成连锁园，有的发展成“贵族”园，收费走向高端；再一类是简易民办幼儿园，其办园条件一般，师资力量薄弱，保教质量不同程度的存在问题，偶尔还有虐童事件的报道，收费能为一般群众所接受；另外，在城乡均有一定数量的“黑园”存在，它们条件简陋、办园没有长远规划，多属于托管性质，这类幼儿园的出现为一些处境不利的家庭提供了便利，但安全隐患大。农村则大多通过小学办理学前班对幼儿实施学前一年的教育，但小学化问题严重。

　　市场化为主学前教育投入体制带来的最大问题是“入园难”“入园贵”。在城市，由于公办学前教育资源短缺，一些家长不得不选择高价民办园；而在农村，学前教育发展缓慢，很多适龄儿童难以享受学前教育。“入园难”“入园贵”状况在20世纪90年代就开始表现出来，至新世纪之初已非常突出，引起了人民群众的不满和社会的广泛关注。2010年上半年《人民日报》等报刊及一些网站纷纷报道了“公办园少、民办园贵、黑户园乱”的学前教育公共服务水平严重不足的问题[7]。其主要原因是学前教育财政投入的严重不足。以1997年、2001年、2005年及2009年为例，我国学前教育经费投资相对教育总投资的占比分别为1.35%、1.30%、1.24%、1.48%，远低于世界平均水平，相较于小学同期占比25%-30%来看，差距竟然达到了近20倍。财政投入过低致使公办园长期没有发展，而民办园的运转依靠收取幼儿园保教费、赞助费等，大大加重了幼儿家庭的负担。另外，学前教育发展资金的总体短缺使得幼儿园教育教学设施、教师培养培训等方面投入不足，保教质量备受诟病。人民群众对优质学前教育资源的渴望无法得到满足。

　　三、近10年财政投入加大与学前教育事业的健康发展

　　(一)学前教育的公益性认定与投资格局的根本变化

　　面对学前教育市场化带来的愈演愈烈“入园难”“入园贵”问题，国务院于2010年发布了《关于当前发展学前教育的若干意见》，对学前教育属性进行了“重要的社会公益事业”和“重大民生工程”的界定，指出发展学前教育必须坚持“公益性和普惠性”，要求“落实政府责任”。在这一原则指引下，学前教育的投资格局发生了根本变化。

　　一是对学前教育的财政投入明显加大。首先是财政投入总量快速增加，2015年各级政府的学前教育财政投入达到1132.87亿元，比2009年增加了6.81倍；2009年至2015年学前教育财政累计投入4503亿元，年均增幅38.43%，明显高于其他各级教育年均增幅；其次是政府财政投入在学前教育经费总投入的比例大幅提高，2015年学前教育经费总投入为2366亿元，其中49%来自财政投入；再次是财政投入有效带动社会资本，从而使学前教育投入总量扩大。2009年学前教育经费总投入为244.79亿元，2018年为3672亿元，比2009年增加了15倍。

　　二是财政投入体现出全面性。其一是中央投入带动地方投入。2011年至2013年的第一个三年行动计划实施期间，中央财政投入500亿元支持中西部农村地区学前教育等，并有效带动地方各级财政投入1600亿元[8]。其二是地方财政通过保证机构用地、减免税费、政府购买服务、减免租金、以奖代补等多种方式对民办幼儿园进行投入，有效地引导了其提供普惠性服务。其三是政府财政主导建立学前教育资助制度。2011年教育部会同财政部印发《关于建立学前教育资助制度的意见》后，各省市区均相应制定了学前教育资助制度。据统计，2012年至2018年全国共计资助在园幼儿3850.49人，资助金额总计428.8亿元。其中，各级政府资助幼儿人数占资助总人数的94%，各级政府资助金额占资助总金额的96%①。从以上数据可见，政府财政对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童等“三类幼儿”进行了大力资助，力图使弱势儿童能够享受学前教育，从底线上保障学前教育普及普惠。

　　(二)财政力量推进了学前教育事业的健康发展

　　首先，“入园难”“入园贵”的学前教育病态局面得到了有力地扭转。“政府主导”“加大各级财政投入”是2010年以来国家治理学前教育“入园难”“入园贵”问题的因应之策。2010年以来，经过以各级财政投入为基础连续两期的“学前教育三年行动计划”的实施，“入园难”“入园贵”问题得到了有力地扭转，学前教育发展生态不断向好。2010年至2018年，全国幼儿园数量、在园幼儿数量持续大幅增长。2018年，全国共有幼儿园26.67万所，比2010年增加了11.63万所，增长77.33%；在园幼儿4656.42万人，比2010增加了1679.75万人，增长56.43%；2018年我国学前三年毛入园率达到81.7%，学前教育迈入后普及时代[9]。

　　其次，学前教育步入普惠均衡优质的健康发展轨道。学前教育“健康发展”是对学前教育发展状况和发展模式的思考，是针对“入园难”“入园贵”问题逐步形成的一个概念[10]。党的十九大报告中提出的“幼有所育”“办好学前教育”是学前教育“健康发展”的目标；建设“广覆盖、保基本、有质量”的公共服务体系是学前教育“健康发展”的基本内容；普惠、均衡、优质是学前教育“健康发展”的主要指标。可以说，2010年以来，随着“政府主导”和“各级财政投入的加大”，学前教育已步入健康发展轨道，学前教育在发展中努力回应了广大人民群众对学前教育的热切期盼。

　　第一，普惠性学前教育资源不断扩大。普惠性学前教育资源主要包括公办园和普惠性民办园。发展普惠性学前教育在于大力提供普惠性学前教育资源[11]。2018年我国公办园10.09万所，比2010年增加了5.28万所，增长109.77%，在园幼儿2639.78万人，比2010年增加了1061.98万人，增长67.31%。2018年公办园占幼儿园比例达到37.84%，公办园在园幼儿占比为43.31%。同时，全国各地普惠性民办幼儿园建设加快，普惠性学前教育资源总体攀升。如从公开发布的统计数据看，河北省2016年普惠性幼儿园占幼儿园总数比例为58.04%，辽宁省达到65%②，其他省份普惠性学前教育资源亦大幅提升。第二，补短板力度加强，学前教育发展走向均衡。一方面是农村学前教育发展出现了质的飞跃，2011年至2016年通过连续二期“学前教育三年行动计划”的实施，农村学前教育快速发展。2010年，全国农村幼儿园为71588所，到2017年达到90182所，8年间增幅26%，另外，农村幼儿园办园条件、教师的专业化状况均得到了很大改善。另一方面是全国学前教育区域差异缩小。发达地区以北京、浙江为例，2017年幼儿三年毛入园率分别为95%和97.6%，中西部地区的河南、安徽、甘肃、内蒙古的幼儿三年毛入园率分别为86.45%、89.06%、90%、94.12%，差距已不明显；再从2018年专科以上教师人数比例看，北京、浙江分别为93.9%和95.7%，河南、安徽、甘肃、内蒙古则分别为74.9%、88.0%、89.6%、90.7%，其差距也在不断缩小①。第三，办园条件改善，保教质量提升明显。从全国幼儿园师幼比看，2010年为1∶16.1，2018年则上升为1∶9.7，教师队伍力量扩大；另外，幼儿园的教学用房、图书、户外活动场地、及教师的专业化情况等办园条件也大为改善。办园条件改善使近年来保教质量提升明显，幼儿园的声誉、家长及各级管理机构满意度提高，教师工作效能感增强。

　　四、启示

　　新中国成立以来学前教育的投入与国家经济体制及对学前教育功能的认识是密切相关的。新中国初期30年，基于国家的计划经济及“全职能”型单位体制，以基层单位为基础的“分散性”投入成为当时学前教育的基本投入方式。在这种投入方式下，一是国家把学前教育发展的财权和财力下放到作为政府“代理人”的单位，这样，各种不同性质的单位实际上成为学前教育的投资主体；二是人民群众工作和生活的“单位”包揽了学前教育的权责，民间资本较少进入学前教育领域的空间，生活在“单位”体制下的家庭是这种投入方式下的福利享受者。由于改革开放前的中国社会是由不同形式、不同性质的大大小小的单位所构成，以单位为基础的“分散性”投入实现了那个时代条件所允许的学前教育公育普惠。

　　改革开放以来的30年，随着社会主义市场经济的推进和农村社队的解体以及“全职能”型单位逐步向专业性单位转化，学前教育的市场化投入走入前台，成为推进学前教育事业发展的主要力量，政府的责任与投入限于“骨干和示范”③。在这种投入体制下，“入园难”“入园贵”愈演愈烈：一是学前教育发展出现滑坡，城乡之间、区域间学前教育差距拉大；二是家庭的学前教育负担加重，“上幼儿园比读大学还贵”成为普遍现象；三是大部分民办园和农村园办园条件差，师资队伍专业化欠缺，幼儿园保教质量低，教师待遇亟待改善。

　　2010年以来，党和政府对“入园难”“入园贵”问题进行了有力回应。政府主导发展学前教育成为这一阶段的主旋律。在学前教育投入上，通过三期“学前教育三年行动计划”的实施加大了各级财政投入，使学前教育在近10年里得到了前所未有的发展，“入园难”“入园贵”问题得到了基本解决，在普及普惠均衡安全优质等方面取得了新中国70年来最大的成就，学前教育发展迈入新时代。

　　综合新中国70年学前教育的投入与学前教育事业发展，留给我们的启示有：

　　一是对学前教育应作好科学全面的定位。从世界范围看，社会性学前教育机构诞生于大工业生产的背景之下，因而，其天然就具有为家庭服务、通过早期教育为幼儿未来发展奠定基础、促使幼儿在一个年龄相仿的集体中形成良好人格和积极的社会行为等多种功能。从社会学角度看，过分强调某部分的职能而忽视其他方面，则不利于学前教育的健康发展。如新中国成立之后的30年间主要强调的是学前教育为家庭服务，虽然一定程度上实现了公育普惠，但幼儿园教师队伍专业化水平长期没有提升，保教质量徘徊不前。而改革开放后一段时间强调了学前教育的“专业主义”，但忽视了学前教育的公平性和公益性。其结果一方面虽然学前教育的规范化、科学性得到了加强，但另一方面学前教育区域差异不断拉大，学前教育不公平现象凸显，“入园难”“入园贵”加剧。

　　二是充分发挥政府与市场的“两条腿”作用，政府应发挥主导责任。“两条腿走路”是新中国70年发展学前教育的经验。我国是一个人口大国，同时还是一个发展中国家，学前教育事业的发展，需要发挥“政府”和“社会”两方面的力量。在发挥“两条腿”作用中，政府始终应承担学前教育发展的主导责任，通过政府的引导和应有的财力投入，以保证学前教育普及普惠安全优质健康发展方向。2010年以来，正是因为在学前教育治理上落实了政府责任、加大了各级财政投入，学前教育发展取得了巨大的成就。

　　三是应始终把学前教育健康发展作为学前教育发展目标。要以人民为中心，使全体适龄幼儿，特别是处境不利幼儿能接受最基本的学前教育；要树立全面的健康发展观，在普及普惠的基础上进一步推进学前教育的均衡优质工程；还要加强学前教师队伍建设，通过加大政府财政投入努力提升幼儿园教师待遇，使幼儿教师逐步成为令人羡慕、受人尊敬有较高专业水准的社会职业。