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改善公证执业环境 提升公证公信力

发布时间:2019-03-06 09:34

  公证作为国家司法制度不可或缺的组成部分,具有天然的公信力。公信力是公证的灵魂,是公证取信于民的基础,是公证制度赖以生存发展的基石。


  公证作为一种预防纠纷性质的制度设计,其基本效力方式就是以公证的强大公信力凸现出来的,获得并维系这种公信力是整个公证制度得以持续运行以致良性发展的基本命题。从上述命题出发,我们不难发现,在现实生活中,公证公信力只有外化为公证行为和公证书,才能被当事人所感知。而开展公证行为和制作公证书的主体就是公证机构和公证员。由此可见,公证机构和公证员能否依法正常执业是我们探讨我国公证公信力建设首先要解决的重要问题。


  在实际工作中,我们发现,公证机构和公证员正常执业遇到了许多的问题和困难,这些问题和困难具体表现为:


  1、风险责任大。公证法等法律法规都详细规定了公证人员的责任义务,但面对实践中层出不穷的当事人利用虚假证明材料骗取公证书的情况,公证人员在尽了勤勉审查义务的情况下却仍然面临承担过错责任或经济赔偿责任,公证人员的救济和保护渠道缺失。


  2、调查核实难。公证机构根据调查核实材料的需要向婚姻登记机关、银行、公安等部门查询婚姻状况、存款数额、户籍身份状况时,相关部门往往以各种理由予以拒绝或不予合作,使得调查核实工作难以开展。


  3、行政干预过多。不少自收自支事业性质的公证机构需要自己去开拓证源做到“自收”,但司法行政机关特别是区县一级司法局对“自支”设立各种限制和规定,或是把公证处当成机关的合法“小金库”随意使用公证处收入,严重影响了公证机构行使独立事业法人地位和公证处的健康运行发展。不少地方政府还给公证机构下达任务,强拉硬派公证机构参与招投标、违法强拆等事项的公证,充当地方政府违法行政的挡箭牌,由于公证机构不可能全程参与监督,非常容易给公证机构和公证员带来巨大的责任和风险。


  4、公证文书法律效力地位尴尬。同一公证处出具的同一类《执行证书》在不同的人民法院却境遇迥异,同一类公证文书在不同区域、不同机构的采信率也大相径庭,公证书法律效力不统一的现实无形中也削弱了公证质量、破坏了公证的执业环境。有的法院甚至对公证书“不予理睬”,就是不作任何裁定,让公证文书处于极为尴尬的、救济渠道缺失的境地。


  5、行业内存在不正当竞争。部分地区有公证机构和公证员为追求利益不择手段,不正当竞争和回扣之风愈演愈烈;部分公证处随意收费、随意涨价、变相加价情况严重;有些公证处随意压价延揽证源,有的协商收费讨价还价,毫无尊严。对以上种种违反国家统一收费标准的行为,有的地方甚至出台行业自律公约进行集体保护,这些都严重影响了公证形象,扰乱了公证执业环境,损害了公证行业的整体利益。


  当前公证执业环境中存在的众多问题,其背后的成因是复杂的。综合起来,主要有以下几个方面的原因:


  1、多种体制并存,公证资源分配不合理。行政体制、参公体制、全额拨款的事业单位、差额拨款的事业单位和自收自支的事业单位等五种不同的体制并存,同一地区存在不同性质(形式)的公证机构,同一城市存在不同层级的公证机构,这种体制上的混乱导致公证机构之间的不正当竞争非常普遍,给公证机构的管理带来很大的困难,严重影响了公证公信力。


  2、法定公证缺失,法律法规不健全。《公证法》没有明确必须公证的事项,散落在《拍卖法》、《担保法》、《继承法》和《民事诉讼法》中有关公证的条款也都是选择性的。国家法律法规强制性规范少,在许多领域还是空白。作为民法典重要组成部分的《物权法》,在不动产物权变动等涉及物权效力的重大问题上没有引入公证制度,使公证在不动产领域的作用难以发挥。《公证法》第四十四条关于对当事人造假行为“违反治安管理的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任”的规定与《治安管理处罚法》和《刑法》中的相关规定没有衔接。公证行业长期处于守株待兔、等米下锅的状态,长此以往公证机构有被边缘化和被社会抛弃的危险。《公证法》颁布后,配套的法规也没有跟上。


  3、与职能部门沟通困难,公众公证法律意识薄弱。缺少政府相关职能部门以及司法机关的沟通支持和相关硬性规定,使得公证机构、公证员在调查核实、业务开展、执业风险方面面临十分困难的局面;由于历史原因,社会的信用意识在我国没有充分发育,社会整体的信用意识水平较低。有的当事人公证法律意识薄弱,片面地认为办理公证会增加成本、降低办事效率,因而他们不愿甚至拒绝办理公证,更别说自觉运用公证手段依法维护自身的合法权益。当前,办理公证的当事人大多是出于一种“被迫”的心理,往往是迫于国内外相关机构的要求而不得不办。


  针对上述问题,我们应该寻求解决的办法,探寻合适的出路,给公证机构和公证员正常执业创造良好的执业环境。


  1、司法部应当真正重视和加强公证工作,尽快出台推进公证机构体制机制改革的实施意见,在坚持公证公益性和全额保障边远民族欠发达地区公证经费的基础上,真正贯彻落实《公证法》,优化公证资源配置,加快去行政化进程,确保落实公证处独立法人地位,为公证事业改革发展指明一个方向。


  2、修订《公证法》,推进落实法定公证;梳理、分类、修订、汇总目前仍在施行的办证规则,新公证业务制定办证规则;争取与最高检、最高法对刑法第二百八十条作出司法解释,对伪造公证书、伪造公证处印章的行为依照第二百八十条第二款的规定,以伪造事业单位印章罪定罪处罚;争取与最高检、最高法联合发文或者出台司法解释,尽早解决落实公证员尽了勤勉审查义务即可免责以及过错责任如何赔偿等责任划分问题,大幅降低公证员执业风险,做到责、权、利大致平衡。


  3、畅通公证员调查核实渠道,通过中央政策、国务院发文或司法部与公安、民政、教育、银行、住建、外交、最高院、最高检等部门联合发文,从高到低,加强公证机构和公检法部门、房地产管理部门、车辆管理部门、档案馆等的协调沟通以保障调查核实权的正确行使;加强公证宣传,让党委政府重视公证,让人民群众了解运用公证;司法部恢复设立公证管理司,大力改善中公协秘书处人员各项待遇、提升中公协工作能力和服务水平,切实加强公证工作,推进公证大发展。


  4、开展公证公信力建设提升活动。广大公证工作人员要深刻认识公证公信力建设的重大意义,要时刻都有维护公证公信力的意识。我们应该适时在全国公证系统内部开展公证公信力建设提升活动,让公证公信力深入到每一个公证工作人员心中。


  公证机构和公证员开展的公证行为和出具的公证书是当事人感知公证公信力最直接的途径,因此,我们要千方百计保障好公证机构和公证员的正常执业,为他们创造良好的执业环境,维护好他们的权益,让他们依法正常履行公证职责并出具公证书,真正彰显公证公信力。作者:王虎林,本文来自《中国公证》杂志

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