国外中小企业行政管理与服务体系比较与启示

　　中小企业在解决就业和技术创新等方面具有独特的优势，世界各国均十分重视其中小企业行政管理与服务体系建设。由于政治、经济和社会状况不同，各国在这方面各具特色，对我国加强和完善中小企业服务体系有一定的启示和借鉴意义。

　　一、政府行政管理机构的设置

　　按对中小企业的扶持内容和方式来看，各国中小企业行政管理机构的职能和设置方式可以大致划分为市场主导型与政府主导型两大类；从政府机构设置来看，可以大致划分为中央单设直管型与中央和地方分设型两大类。

　　（一）市场主导型与政府主导型比较

　　市场主导型政府推崇市场自由竞争对中小企业发展的推动作用，虽然也主张对中小企业采取必要的扶持政策，但这种扶持政策必须顺应市场经济的规律，通过限制市场垄断等制约中小企业发展的因素来维护公平、自由的市场竞争，美国就是这一类型的典型代表，英国、加拿大等也大致可以归入这种类型。

　　美国政府通过为中小企业提供公平竞争环境，确保市场自由竞争机制。美国在联邦政府中设立小企业管理机构——小企业管理局，不直接干预企业的经营管理。政府与中小企业是一种服务型关系，这种关系分为直接服务与间接服务两个方面。其中，以间接服务为主，主要是通过协调和管理分散于社会各层次、多种形式的小企业服务机构，推动和参与商业性、公益性小企业服务机构的活动来实现。美国小企业管理局宣传和维权办公室是协调中小企业与其他政府部门利益关系的一个重要方式，在政府制定规章、决议的过程中有效地代表小企业的利益，宣传与维权办公室首席顾问由总统任命，直接向总统与国会汇报工作，监督其他机构是否遵循弹性规定公平法案。目前，全美共有10个区域宣传与维权办公室，已经成为小企业利益的代表者。此外，小企业管理局还专门设立了小企业规章实施专员，接受从小企业那里来的对管理实施和联邦机构相关行为的意见，并且将这些意见在可靠的基础上转达给相关部门。总的来看，这些机构与职位在一定程度上更好地保护了小企业的利益，能够更有效地为小企业提供服务。

　　政府主导型则十分强调政府对中小企业发展的推动作用。这种类型的国家既有实行“混合经济”的德国、法国等发达国家，也有日本、韩国、中国台湾等后起工业化国家和地区。为加快经济增长，倾向于运用政府的行政力量对市场进行相当程度的干预，把中小企业政策作为产业政策的补充。

　　日本通过法律、政策用经济手段对中小企业进行必要的扶持和指导，诱导其按政策规定的方向发展。如通过“中小企业基本法”、“禁止垄断法”、“企业合理化法”等系列法律规范中小企业严格自律、依法行事，中央政府还设置了由官员、专家、学者组成的中小企业政策审议会，在地方也设立了独立的机构，政府还鼓励大企业与中小企业协作。

　　此外，还设置了具有各种职能的中小企业审议会。审议会作为总理大臣或省、厅首长的咨询机构，从财政、金融、劳动等方面对中小企业政策进行全面审查的咨询机关，除处理其权限内的事项之外，还要根据内阁总理大臣或有关省、厅领导的要求，调查审议执行“中小企业基本法”中有关重要事项。

　　（二）中央单设直管型与中央和地方分设型比较

　　中央单设直管类型多为联邦制国家所采用。中央政府与各地方成员政府之间存在着明确的权力划分，行政上实行中央和地方分治，为了避免地方对中小企业的支持政策执行不力，中央机构向地方派出分支机构，实行垂直管理，中央与地方机构是领导与被领导的关系，典型的国家有美国、德国等。

　　美国小企业管理局的纵向机构设置主要分为三个层次，第一层次设在华盛顿总部，负责制定方针、政策，指导下属各机构工作；第二层次设在10大城市的10个区域办公室，指导各地的地方机构工作，并负责与总部的沟通；第三层次遍布于全美的各地方机构，是向小企业提供直接支持的基层组织。地方机构有两类：一类包括70个地区办公室，另一类由17个分支办公室组成。

　　中央和地方分设类型多见于单一制国家，其基本特征是中央政府全权掌握，地方政府是中央政府的下属或代理机构，地方各管理机构归各级地方政府管理。法国、意大利等是比较典型的国家。

　　法国扶持中小企业发展的机构在中央政府—大区—省—市等不同层次的行政机构框架下进行。目前，财经与工业部是政府管理中小企业的综合部门，其下属的中小企业商业和手工业秘书处，主要职能就是提供对中小企业的政策支持。由于中央政府对中小企业的管理逐步弱化，大区、省和市政府对中小企业的扶持作用愈来愈大。大区、省和市政府的扶持措施有直接扶持和间接扶持之分：直接扶持如帮企业技术改造、产品更新、进入市场、提供贷款贴息，间接扶持如以低于市场的价格为企业提供厂房和工业用地。大区工业局是中小企业政策的主要实施者，而省市以下没有工业主管部门。但省议会由当选代表组成的经济扩张委员会，负责制订本省经济增长、产品推销的策略和法规，以尽可能引进投资、推动出口。

　　二、非营利机构的设置

　　非营利机构主要致力于社会服务与管理，不是以营利为目标或者不是以营利为主要目标，是民间自由成立的、非政治性的、非营利性的自愿团体或组织。在多数国家的中小企业服务体系中，非营利机构包括两类：一类是政府和民间合办的半官方机构；一类是民间机构，包括专门协会。

　　（一）半官方机构

　　半官方机构由政府和民间联合开办，如美国的小企业发展中心、出口援助中心等，日本的中小企业综合事业团等。具有可靠性和灵活性的优势：可靠性来自于官方机构的参与，如有稳定的政府资金保障，获取信息可靠，受市场影响因素较小，从而能够很好地为小企业服务；而灵活性则在于不是政府部门，可以避免政府部门存在的体制僵化、不够灵活、政府财政负担重等问题。由于各国政治制度的差异，半官方机构的设置也有所不同。

　　1、联邦制国家的半官方机构

　　在联邦制国家，中央政府并不直接干预地方事务，而多采用各种手段调动各级政府和社会力量共同开办半官方机构。如美国，小企业管理局通过资金等手段，鼓励、引导各种力量参与创办为小企业服务的半官方机构，例如小企业发展中心。每个符合要求的私营部门、教育团体、联邦政府、州政府和地方政府机构都可以申请创办小企业发展中心，小企业管理局提供不超过50％的启动资金，其他资金由一个或多个资助者提供，如州议会、私营企业基金会等。其主要职能是对小企业经营者和希望成为小企业业主的人提供教育、培训和咨询，通常与小企业管理局的地方分支机构合作开展服务活动。小企业发展中心的主要服务对象包括潜在的小企业经营者、想改进或扩大现有经营的人、弱势群体以及无法负担昂贵的私人咨询服务的任何个人。在美国没有全国性小企业发展中心，只有63个州级中心（有的州有多个）和1100个分中心，每个州通过二级服务中心网络的配合来协调、实施对小企业提供的服务，二级服务中心一般设立在大学、科研机构、商会、经济发展公会等。

　　2、单一制国家的半官方机构

　　单一制国家根据官方机构形式设置为中小企业服务的半官方机构。作为各级政府机关施行中小企业政策法令和扶植、指导中小企业的社会力量。主要有：中小企业综合事业团、中小企业中央会、日本商工会议所、日本商工会等等。

　　日本中小企业综合事业团接受经济通产省的领导，是日本中小企业政策的综合实施机构，实际上行使政府职能，总部设在东京，在日本九大区均设有分支机构。主要在推进新业务开拓促进工作、高度化业务、中小企业信用保险制度、机械类信用保险制度、人才培养、信息技术、国际化、小规模企业互助制度、中小企业破产防止互助制度、纺织服装产业支援等各项活动，为中小企业提供强有力的援助和服务。

　　意大利成立了“手工业中央委员会”、“州手工业委员会”和“县手工业委员会”。作为国家工商部的协调、咨询机构，在对中小企业的行政管理和政策执行方面起到了重要作用。

　　（二）民间机构

　　在美国的小企业服务体系中，存在着大量的民间组织和机构，主要分为以下两大类：一类是民间机构，包括小企业投资公司、技术推广中心、退休经理服务团和在职经理服务团、专门的出口经营公司和出口贸易公司、多所高校成立的“小企业学院”等，主要是民间自发成立的或者由政府支持和推动而成立的一些专门性的组织和机构，为小企业某一个方面的需求服务。另一类是专门协会，包括三种类型，行业组织机构，由专业性的协作组织组成，包括技术协会、管理协会、信息协会和销售协会等，主要是在某一个方面发挥作用；行业型协会，主要是各个行业组成的协会，有些并不完全针对小企业，但那些小企业占优势的行业，其服务重点也主要是小企业；行业协会联合会，是各个行业协会的联合会。

　　三、营利性组织

　　营利性组织实际上也发挥了一定的服务功能，如各类银行和非银行金融机构在提供资金服务时，还会同时提供诸如管理咨询和技术咨询等服务。这也充分体现了国外中小企业服务体系广泛参与的特性。美国小企业管理局所提供的许多服务涉及到营利性的机构，如根据美国1958年《小企业投资法》成立的小企业投资公司。

　　四、对我国建设中小企业服务体系的启示

　　一要加强中央和地方中小企业行政管理机构建设。我国正处于经济转型阶段，市场机制还很不完善，纯粹依靠市场机制的自发运作将是一个十分缓慢的过程。作为中央集权的单一制国家，我国地方管理机构归属于各级地方政府，业务上受中央管理机构的指导。因此，中央政府在推动中小企业发展过程中应发挥主导作用，有必要在中央层面加强中小企业行政管理力量，相应地，各地方也应加强中小企业行政管理机构，把中小企业政策作为产业政策的补充，采取主动干预的中小企业政策。

　　二要加强政府各有关部门的协调合作。根据国外经验，中小企业管理部门积极协调作用的发挥，对建设中小企业服务体系具有十分重要的意义。我国，除中小企业主管部门外，涉及中小企业政府机构主要包括科技、农业、经贸、工商、教育、劳动、质检、财政和税务等部门，各部门都有各类支持中小企业发展的政策措施。中小企业主管部门应当发挥牵头作用，可以建立类似日本中小企业审议会的部门联席会议制度，通过这一平台协商整合各种政府资源支持中小企业发展。也可以仿效美国小企业管理局，加强各部门涉及中小企业政策的监督、协调，增强对中小企业的维权职能。

　　三要建立健全半官方的中小企业服务机构。从国外经验来看，半官方机构是政府职能的延伸，补充和完善了政府部门职能。随着我国事业单位改革的逐步深化，中央和地方政府下属的一些事业机构（如科研院所、咨询机构、培训中心、信息中心等）可以转型为半官方的中小企业服务机构，在一些不宜完全由政府部门提供服务的领域，或者完全由民间组织提供但难以有效地体现政府意图的领域，或者由于资金限制民间组织难以发挥作用的领域，或者由民间组织来提供，成本会较高的领域，都可以发挥积极作用。

　　四要建立全社会参与服务中小企业的长效机制。根据国外经验，政府的支持特别是中央政府的支持为中小企业服务体系的建立起了重要的引导作用；而体系的完善和发展离不开整个社会的参与，包括各种官方、半官方、民间力量乃至商业性机构的参与。在我国，应逐步建立全社会参与服务中小企业的长效机制，中央政府运用相对有限的资金，采取直接拨款、资金补助、资金奖励、资本金参股、信用担保、贷款贴息和购买服务等方式，调动地方政府、半官方机构、民间机构和营利性机构为中小企业服务。

　　来源：中国经贸导刊 2009年6期

　　作者：张雨萌 胡勇