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城市公共安全管理中社会力量参与问题研究

发布时间:2019-11-20 07:56

  摘要:在城市化迅猛发展的今天,我国在公共安全领域基本仍处于“国家力量包揽一切”的无可奈何的格局中,该格局已暴露出覆盖范围有限、保障力度不足、保障效果欠佳等问题。调动由多元主体构成的社会力量积极参与城市公共安全管理,是未来城市公共安全管理的必由之路。清晰界定和激活社会组织与个体这两类社会力量的公共安全管理角色及功能,并配套地构建各层级的常设公共安全管理协调机构,能有效形成社会力量参与城市公共安全管理的大格局。


  关键词:城市公共安全;社会力量;角色定位


  作者:高中(湖南大学法学院,湖南长沙410082)


  一、加强城市公共安全管理的必要性


  城市公共安全是一个永恒的话题。相关数据显示,1979年到2013年,城镇常住人口从1.7亿上升到7.3亿,城镇化率从17.9%提升至53.7%,城市数量从2173个增加到20113个。仅京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群,就以2.8%的国土面积集聚了18%的人口,创造了36%的国内生产总值①。可以说,城市己成为引领中国经济社会发展的旗帜和核心,全面深化改革的重要着力点。而2016年《城市蓝皮书:中国城市发展报告No.9》指出,我国交通事故、电梯事故、城市火灾、危险品爆炸、城市内涝等各类安全事故频发,经济社会损失严重,安全问题已成为制约城市健康发展的“短板”②。城市公共安全风险防范和控制已成为影响城市发展、人民生活质量的重要因素,越来越受到社会各界的关注。


  依据理论界和实务界已形成的大致共识,所谓城市公共安全,是指城市内的人员生命和财产安全未受到威胁,涉及公共领域的秩序、利益、价值能够按照公共生活的固有逻辑正常运转的状态。就所指涉的范围而言,广义说认为城市政府对辖区内出现的安全问题都需要或多或少、或直接或间接地进行管理,因而将城市任何安全问题均归入公共安全的范畴。狭义说则主张特指具有公共性的城市安全问题。本文采用狭义说。


  关于城市公共安全管理的类型,学界从不同角度有不同的划分。例如,在成因上,可简单地分为自然灾害管理和人为灾害管理;在管理环节上,可分为日常预防、预警准备、应急响应、恢复常态;从应急管理角度看,可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生与社会安全四大类;从公共安全风险管理保险产品开发的视角,则包括自然灾害、安全生产、市政安全、交通安全、社区安全、公众安全、职业责任、社会安全、食品和环境安全、健康疫情安全等十类领域。可见,城市公共安全及其管理是内涵极其丰富且实践形态极其复杂、多样的城市社会政治现象。


  在公共安全领域,我国基本上仍处于“国家力量包揽一切”的无可奈何的格局下,对社会力量参与公共安全管理,虽有期盼但仍处踌躇、怀疑、不知所措的状态。在新形势下,这种模式暴露出了覆盖范围有限、保障力度不足、保障效果欠佳等问题。而继续单纯加大行政力量投入,无论从结果导向,还是从效率导向的角度,均非最优选择。城市公共安全保障体系成熟的国家,实行的都是一套以行政力量为主导,多种社会力量共同参与的成效显著的安全管理体系。社会力量的参与,不仅是对行政力量守护公共安全的积极补充,同时还是从“被动防治”到“主动防治”、从“部分防治”到“全方位防治”转变的关键要素。究竟如何积极引导社会力量参与到城市公共安全管理中来,已成为一项亟待深入探讨的议题③。


  为了解我国目前社会力量参与城市公共安全管理的现状,探究社会力量参与城市公共安全管理的可行路径,本课题组在湖南省政法委的牵头协调下,特选取开福区网格化社会管理服务指挥中心、天心区高桥派出所、雨花区高升法治社区三处进行实地调研。对开福区网格化社会管理服务指挥中心的调研,重心在了解网格化社会治理模式的施行现状和支撑力量,及网格化管理(信息指挥平台)的运行方式及问题;对高桥派出所的调研,目的是了解当前警务模式在城市治安管理中的现状和问题;对高升社区的调研,主要是了解并探索社区力量在城市安全管理中可发挥的作用和可调动的资源。此外,本课题组还广泛了解了涉及社会力量参与城市公共安全管理的方方面面。本文拟从社会力量参与的多元主体角色及其功能切入,分主体进行论述,以期发现问题、分析问题并寻求应对之策。


  二、社会力量参与城市公共安全管理的多元主体及角色定位


  结合国内外城市公共安全管理的理论与实践,以及实地调研的心得体会,本文认为,可以把社会组织和个人等社会力量引入到城市公共安全管理中来。


  (一)社会组织


  社会组织是社会力量参与城市公共安全管理的核心载体,又可划分为营利性组织与非营利性组织。下面将分块阐述这些社会组织在城市公共安全管理中的角色定位。


  1.营利性组织。营利性组织的主要形式是企业。企业参与城市公共安全管理的主要途径有两个:


  第一,做好企业内部安全管理与安全教育,让企业成为保障城市公共安全的基本单位之一。企业安全管理和安全教育,既是法定义务,同时也是企业自身健康、长远发展的必备要素。企业应当建立健全内部安全管理制度,定期开展安全知识教育,系统排查安全隐患,妥善处理可能引发安全问题的纠纷、事故及其他隐患,并积极配合相关政府部门的安全监督、查处工作。值得强调的是,应明确企业负责人的安全责任,可以考虑参考“行政首长负责制”,做实“企业负责人安全责任制”,倒逼企业负责人狠抓安全管理工作。对上述建议,一些地方条例已有关注,如《湖南省社会治安综合治理条例》第八、九条对企业安全管理教育及企业负责人的安全责任就有涉及,但都是粗线条的,缺乏相应实施细则和惩戒规定,以致难以取得较大实效。笔者建议在《湖南省社会治安综合治理条例》中围绕“企业负责人安全责任制”这个主题,细化企业等单位的安全责任并完善实施细则,增设具可操作性的惩戒规定。


  对于有条件的企业,应鼓励其承担更多的社会责任。《中华人民共和国公司法》第五条就有企业应承担社会责任的规定。即将生效的《中华人民共和国民法总则》第八十六条也规定了营利法人应“接受政府和社会监督,承担社会责任”。随着我国经济社会的发展,企业社会责任感也越来越成为影响企业发展的重要因素。积极承担社会责任的企业,能建立良好的企业形象,获得更多的社会认同,有利于企业的长远发展。目前,我国企业承担社会责任的行为,常见的有抗震救灾中企业捐资捐物、承担对口帮扶责任,企业捐赠消防器材等等,间接维护了当地的公共安全。当然,也有直接维护公共安全的例子。实地调研获悉,高升法治社区的高升实业有限公司虽是一家集体企业,但亦承担了社区治安巡逻人员的费用,为保障社区安全主动承担了一份社会责任。政府应从多渠道倡导企业承担更多的社会责任,通过开展典型企业评选、授予荣誉称号等方式推动企业参与城市公共安全管理。这也正是调研时常常听到的基层呼声。


  第二,为政府提供公共安全服务。其具体形式多样,如有资质的企业可以提供城市安全管理软硬件系统、治安保障服务等。其中,最值得我们关注的有两种企业,一种是保安公司,一种是保险公司。


  保安公司,作为“警务社会化”理念的重要实践,具有效率高、针对性强等特征,是对警察体制的积极补充。与国外先进保安公司相比,我国保安公司存在不少差距:从业人数比例过低,我国保安服务人员和警察的比例平均不到1∶2,而先进国家一般为3∶1,最高达6∶1④;专业化水平层次不齐,我国保安服务业还未形成严格规范的职业培训机制;业务范围相对过窄,先进国家保安公司已经发展到以安询、技防为主,而我国保安公司的业务更多的还是人防。差距虽然存在,但潜力同样巨大。如果我们能更重视、支持保安公司的发展,通过政府购买保安服务的方式,更多地鼓励保安公司参与大型活动安保工作,协助公安部门日常巡查,为社会各类主体提供安全方案设计、技术支持等,这会比单纯增加行政警力成本更低、效率更高⑤。另外,我们也要考虑破除保安公司发展的一些阻碍,改变目前保安服务业近乎行政垄断的局面,鼓励市场和资本的进入,激发保安服务业潜力,同时要完善监管机制和考核机制,确保保安服务业健康发展。


  保险公司,依据其企业本身的业务特性,可在城市安全管理中起到事前防范、事后补偿的作用。保险公司的风险评估能力是其核心竞争力之一,专业化程度高。如果让保险公司大范围地评估城市规划、公共设施等城市公共安全要素,合理地设计险种和保险费,依法建构合理、可行的强制与自愿相结合的多元公共安全险种投保机制,可很大程度上消除潜在安全隐患,从而起到事前防范的作用。2013年深圳市政府与民太安保险公估集团携手推出《深圳市公共安全白皮书》,成效较为显著。政府携手保险公司评估城市公共安全风险,这完全是可以借鉴和推广的。


  此外,保险公司在城市公共安全管理中还可以起到分担风险、事后补偿的作用,体现于微观和宏观两个维度:微观维度,涉及作为个体的人或组织可以参保各种人身险、财产险等来分担风险,这个已经发展得较为成熟;宏观维度,涉及如何把保险理赔范围扩到其他重大安全事件。这是目前的一个难点,因为大多数保险产品的理赔范围都排除地震、台风等自然灾害,对于类似的重大灾害,保险还无法起到分担风险、事后补偿的作用。对此,聚焦于重大灾害的“巨灾保险”的概念应运而生,很多城市已经开始设计、实践,其中深圳的“政府巨灾救助保险、巨灾基金和个人巨灾保险”三位一体的模式走在了前列。“巨灾保险”的模式,值得相关部门关注和探索。


  2.非营利性组织。非营利性组织参与城市公共安全管理,主体更为多元,主要有NGO、社区、学校、媒体,以下分论之。


  (1)NGO。NGO,即非政府组织,学术界普遍认为,非政府组织是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的,并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会性问题的社会组织。NGO基于本身的专业性和公益性,可以在政府职能之外,为社会治理提供积极补充。但在实践中,我国NGO的发展相对比较缓慢,这有很多制度上的原因,如《社会团体登记管理条例》第十条对成立社会团体在人数和资金上的较高限制,以及必须挂靠业务主管机关的要求,给NGO的成立设置了很高的门槛。在公共安全领域,能被人熟知的只有中安救援队、蓝天救援队等几个全国性的救援组织,而且这些组织的主要领域在地震之类的大型自然灾害的救援上,与城市公共安全几乎没有其他交集。但实际上,城市公共安全管理中有大量的工作可以由NGO来承担,既可以是卫生知识、消防知识、安全知识普及,公共安全事件医疗救助等需要专业知识的NGO,也可以是社区志愿巡逻、纠纷调解等不需要太多专业知识的草根NGO。因此,有必要放宽NGO设立门槛,鼓励、支持、引导更多有资质的NGO组织参与到城市公共安全管理中来,可以考虑在起步阶段通过政府适度提供财政支持的方式加以扶持。


  (2)社区。社区,是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体⑥。现今我国大陆的社区,绝大部分是由城镇的居民委员会改名而来,少部分由并入城镇的村委会改名而来。因此,社区不仅是民众自治的重要平台,也是基层治理的承载核心,担当着区域内公共安全的重任。社区参与城市公共安全管理,关键在于发挥社区的自治作用,可以从以下几个方面着手:


  第一,社区物业公司。安全管理是物业公司的一项基本职责,物业公司理应成为社区安全的第一道防线。物业公司维护社区安全,可以通过“人防+技防”的模式运行。人防,主要是物业公司人员通过门禁管理、治安巡逻等人力手段来维护社区安全;技防,主要是物业公司通过建立、管理现代化的门禁系统、监控系统等技术手段来保障社区安全。此外,在社区管理中,物业公司还应当承担起安全教育的责任,提高社区居民的安全意识。但在现实生活中,因为各小区经济情况及物业公司水准的差别,社区治安水平往往参差不齐。因此,有必要规范物业公司安全管理活动,可以考虑设置行业门槛和考核机制,督促物业公司建立完备的“人防+技防”体系。此外,也可以把社区安全情况作为社区、街道工作的必须考核项目,以社区、街道办的力量反向监督物业公司的安全管理工作,强化物业公司安全管理的职能。


  第二,社区治安巡逻队。很多地方都兴起了社区志愿者巡逻队,志愿者们身着特定衣服、佩戴特定袖章进行义务巡逻,这既能起到治安巡查的作用,又能对潜在的可能造成治安问题的人起到震慑作用。由于社区志愿者对社区布局和社区居民情况比较熟悉,了解哪些地方是安全问题多发区,志愿巡逻工作通常能取得不错的成效。但一方面志愿者基本未受过严格培训,遇到紧急安全事件很难进行恰当、及时的处理。另一方面,由于缺乏长效机制,社区志愿巡逻常出现虎头蛇尾,逐渐消失的现象。对此,可以考虑建立“社区民警+专职巡逻队员+义务巡逻队员”三结合的治安巡逻机制。社区民警,当然由基层派出所指派。现在公安部已强化社区民警的角色定位,把更多的警务资源投放到了社区,以便能把治安问题控制并消灭在最基层。专职巡逻队员,可以由物业公司保安人员和社区居委会成员组成,对他们可以提供一定财政补贴或奖励。义务巡逻队员,可以由社区志愿者以及“五老”(老党员、老干部、老教师、老知识分子、老政法干警)组成。社区民警对治安问题的解决起主导作用,专职、义务巡逻队员起辅助、配合作用。这种模式可以做到职业与志愿相结合,专职与兼职相结合,具有很强的实用性和长效性。


  第三,邻里守望制度。邻里守望制度是在西方发达国家普遍实行的一种治安制度,它把一定区域内的居民联合起来,相互帮助,共同预防犯罪,体现了群防群治的思想[1]。目前我国城市是一种陌生人社会,邻里之间缺乏沟通和信任感,而邻里之间关系的疏远甚至冷漠,客观上给犯罪行为提供了更多的可乘之机。因此,我们完全可以借鉴西方的邻里守望制度,鼓励社区居民订立《邻里守望公约》建立邻里守望制度,成立邻里守望志愿组织,鼓励社区居民之间相互往来、互相保护,让每一个社区居民都能成为保护邻里安全、维护社区治安的“守望者”。邻里守望制度是居民自治的典型实践形式,是发挥群众力量的集中体现。邻里守望体系的建立,能最广泛地动员邻里参与到治安保护活动中来,能更好地发现安全问题,能更及时地上报问题、解决问题。


  第四,社区志愿组织。社区志愿组织,是居民自治精神和志愿精神的集中表达。社区志愿组织,扎根社区,更能理解社区本身的需求。就社区安全工作而言,我们既要倡导像社区治安巡逻队一样的、直接维护社区安全的志愿组织,也要提倡其他类型的保障社区安全的志愿组织,如社区矛盾调解组织,能把安全问题消除在萌芽之时。当然,社区志愿组织除了治安巡逻队、矛盾调解组织外,还有更丰富的形式。我们可以通过精神或物质上的奖励,来推动社区志愿组织发挥更大的作用,如授予荣誉称号、适度给予补贴、物质奖励等等。如果社区志愿组织发展成熟,效果明显,甚至可以申请成立NGO,把辐射范围拓展得更宽,把成功经验扩散得更远⑦。


  关于社区主体,还涉及到一项重要制度,即网格化管理制度,各地的具体实践形式多样。以开福区为例,每个社区划分为两到三个网格,每个网格配备网格管理员、网格民情员、网格监督员、网格治安员和网格党支部书记5种基本服务力量。一员多能、一岗多责的工作要求,实际让每个网格员都成为网格的安全守护员。网格员坚守在一线的网格管理岗位上,能更快速、更准确地发现安全隐患、安全事件,并通过电子工作平台上报,而“上报、派遣、处置、审查、核查、归档”的工作流程可以让安全隐患、安全事件得到及时的解决。总结包括开福区在内的地区网格实践经验,网格化管理可以使城市公共安全管理力量下沉到最基层。


  调研获悉,网格化管理存在着以下两大问题:其一,行政力量有局限。网格员的配置受到地方财政的限制,财政状况好的地方,网格员往往是单独聘请的、专职的,效能较高;财政状况一般或不好的地方,网格员通常由社区居委会成员兼任,效能会打折扣。同时,无论是专职还是兼职,网格员的工作基本上也是正常八小时工作制,不能全天候、全范围地覆盖整个网格;其二,工作内容有重叠,共享有障碍。网格管理系统,跟公安、安监、食药等行政系统至少在安全管理上,工作内容有重叠,而且各系统工作侧重点、工作方式不同,彼此很难做到相互协调,容易出现该管的没管,不该管的管了也管不着、管不好等消极现象。


  针对上述问题,建议将网格化管理由行政主导模式逐渐转变为“行政指导+社区自治”的混合模式。用物质奖励和精神奖励,来鼓励、吸收网格内的民众、志愿者参与,也可以考虑通过购买服务的方式引入社会组织乃至个人的参与。这比单纯增加财政、行政力量投入,效果会更理想。地方党政部门核心负责人应提升区域安全责任意识,整合力量,下大力气打通各行政系统的信息壁垒,就公共安全事务建立统一的信息沟通、协调的平台,籍此减少信息壁垒和信息成本,共享信息,协调工作,避免工作重叠和行政资源的浪费。


  (3)学校。学校在城市公共安全管理中主要发挥两种作用:其一,作为城市安全的基本单位,保障在校人员安全。校园安全是一个很敏感的话题,出现过诸如校园踩踏、食品安全、校园治安等问题,再加上学生身心不成熟,更易引发安全事故。应下大功夫,系统排查、集中整治校园安全隐患,把校园变成“安全保障园”,可以借鉴前文提到的“企业负责人安全责任制”,做实“学校负责人安全责任制”,以督促学校各级负责人进一步做好校园安全保卫工作。其二,作为教育机构,传播安全知识。《中华人民共和国突发事件应对法》第三十条规定“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容”,但目前基本处于法律虚位的状态。安全教育应作为素质教育的有机组成部分,切实得到施行。学校课程的设计应保持必要的、循序渐进的安全教育课程,从娃娃抓起,让学生在校接受系统的安全教育,无论是食品安全教育,还是应急安全教育、应急安全演习等,都应纳入学校常规教育日程中,以培育学生(公众)的安全意识和应急能力⑧。


  (4)媒体。媒体在我国城市公共安全管理中本应发挥重大作用。《突发事件应对法》第二十九条明确规定:“新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传”,但目前,进行过这样的公益宣传的媒体很少,缺乏常态化的传媒公共安全宣传机制。在现实生活中,安全知识宣传几乎只能在电影院、地铁上看得到,而且仅仅只是紧急逃生知识。媒体作为直接面向民众的信息传播平台,不应只考虑经济收益,应更注重社会责任的承担。既然公共安全宣传是新闻媒体的法定义务,媒体主管部门就有责任采取可行举措,切实保障该项法定义务得到贯彻落实。


  根据上述数据,2011年浙江省全年平均各月存款余额为58691.33亿元,贷款余额为50623.79亿元,按存款比例计算的社会游资总量8803.6995亿元,按贷款比例计算的社会游资总量10124.758亿元,全年平均多发贷款6605.2935亿元。在多发的6605亿元贷款中按照20%的比例,相当于多了1321.06亿元的社会游资。两项加也是10124.758亿元。这个数字与网络上流行的浙江省游资总量介于8000亿元到1万亿元的说法接近,所以能够基本反映浙江社会游资的总体情况。


  综上,我们应切实加强相关法律的执行力度,细化媒体在公共安全中应有的责任,加强媒体的公益宣传的法定责任意识。媒体不仅要在日常工作中突出安全宣传,达到普及安全知识的效果,而且政府、企业等主体也要在合适的地方搭建传媒平台,以便在需要的时候进行应急宣传。


  (二)个人


  与社会组织相对应,我们同时也要高度重视作为个体的“人”在城市公共安全管理中的作用。就公民个人而言,一方面应该自觉汲取公共安全知识,掌握一些应急处理方法,这与上文提到的安全知识教育有直接紧密的关系;另一方面,作为一个能动的主体,也应该发挥主动性,积极参与到城市公共安全管理中来。因为公民自己既是公共安全利益的享受者,也应是公共安全的维护者。面对危害公共安全的行为,每一位公民都应摒弃“事不关己,高高挂起”的心态,做到对安全隐患“零容忍”,对可疑分子“不无视”,才能提升社会的整体安全水平,公共安全的大网才能越织越密。


  近年来,“朝阳群众”“西城大妈”等民众自愿自发参与到打击黄赌毒,乃至黑社会组织、间谍组织的行为,引起了社会的高度关注和广泛赞扬,充分体现了人民群众的巨大力量和群防群治的显著成效。我们应采取精神奖励与物质奖励相结合的方式,鼓励支持民众积极参与到公共安全管理中来。精神奖励,可以考虑用授予荣誉市民、通报嘉奖等方式实现,用荣誉去鼓舞人,但如果涉及打击安全犯罪等特殊情形,务必注意保护民众的隐私,确保参与民众人身安全。对于民众参与对重大安全事故或重大安全隐患的上报、处理等行为,可以予以较大数额的金钱或物质奖励。对于日常公共安全隐患、问题的发现和反映,可以用小数额的物质奖励⑨。


  可以考虑使用专项财政补贴的方式,支持相关民众志愿组织的成立和发展,把个体的力量汇聚起来。如“朝阳群众”实际上是一个有秩序的志愿组织,最近北京市朝阳区公安局还推出了“朝阳群众”微信APP,进一步方便了“朝阳群众”开展群防群治工作。这说明“朝阳群众”现象的兴起和发展,既体现了民众在公共安全管理上的自觉自醒,与此同时也与相关政府部门的重视和扶持是分不开的。此外,可以考虑发动系列专项活动,激发民众参与热情,培育良好的社会风气。如上海的“城市公共安全随手拍”活动,收到了良好的成效[2]。


  同时,也应该注意消除民众参与城市公共安全管理的后顾之忧。即将生效的《中华人民共和国民法总则》第一百八十三条和第一百八十四条,可以说是初步解决了“见义勇为”行为的法律争议,确立了承担见义勇为者损失的主体,以及见义勇为行为不担民事责任的原则。这两条“好人条款”,卸下了见义勇为者的负担,能鼓励民众更积极地维护公共安全和秩序。但民法责任之外还有法律的模糊地带,而且按法定程序见义勇为者在实施相关行为中受伤获得赔偿等救济所需时间较长,不利于保护见义勇为者的切身利益。因此,我们应不断完善“见义勇为基金”等保障体系,进一步减少乃至消除民众参与城市公共安全管理的心理障碍和经济成本,不让英雄流血又流泪。“见义勇为基金”在设立和运作的原则上,应具有鲜明的价值引导性,并通过进一步降低评审门槛等举措,鼓励救死扶伤的义举,而不是因为制度性合理定位的缺失和某些滞后性规则,削弱乃至损伤个体在此方面的积极性,甚至导致激发负能量的后果。


  三、社会力量参与城市公共管理存在的问题与对策


  (一)社会力量参与城市公共管理存在的主要问题和障碍


  城市公共安全管理,是一个系统而复杂的工程。国内外长期的经验表明,建立以行政力量为主导,多种社会力量共同参与的安全管理体系,是符合实践规律的。但我国目前仍处在以行政力量为绝对主导,社会力量基本不参与公共安全管理的阶段。尽管涉及公共安全的国家立法、地方性立法,以及政府规章和各类规范性文件,均明文强调应积极吸纳社会力量参与公共安全的管理,并且各级政府似乎也确实意识到社会力量参与公共安全治理的重要性和迫切性,但“讲多做少”却是现实状况。从顶层设计到基层治理,各级党和政府虽已认识到光凭政府力量来充分有效地解决城市公共安全问题,已面临心有余而力不足的困境,但如何调动社会力量参与其中,却始终是个难以突破的难题。其主要原因如下:


  其一,囿于长期以来“大政府、小社会”的国家治理结构和至上而下的压力型政治体制,广大民众长期以来缺乏像欧美国家那样历史形成的自治意识和自治能力。事实上,直到市场经济背景下国企大规模改革后,职工与单位之间的那种家长主义范式的血肉相连的密切组织关系才被真正瓦解。但是,“组织的人”转换为“原子的人”后,由于缺乏有效的基层民主建设,多元社会组织的形成与发展壮大依然受到体制机制的严格制约,作为个体的人难以有多元的渠道融入新型的集体(自组织)中以培育一种新型的社会合作意识与合作关系,过去的集体主义精神尚未被公益意识所取代。而公益意识恰恰是社会力量积极主动地参与城市公共安全管理的思想基础。在城市公共安全领域,人们依然习惯于认为公共安全的管理完全只是各级党委和政府应肩负的不可推卸的责任,“人人为我,我为人人”的自觉的公共安全管理的参与意识尚未成为公民意识中不可或缺的组成部分。因而,在调动社会力量参与城市公共安全管理这个问题上,往往是政府这边一头热,但民众方应声附和者寥寥无几。


  其二,虽说维护公共安全人人有责,但对绝大多数面对着生计压力的普通百姓而言,确有勉为其难的客观现实。即使是在小区生活的居民,大多是朝九晚五,忙于工作、生意,很难有精力去关注和参与公共安全的管理工作。即使是组建一个能有效运作的小区业委会,在很多住宅小区也是一件很棘手的事情,而能胜任居委会全身心、全职工作岗位的往往也以下岗职工、退休者为主。


  其三,正是因为上述原因,有意识地调配各种资源,拓宽民众便利性地参与公共安全管理的渠道,着力培育民众公益心,已成为各级党委和政府面临的一项新的课题和挑战。但中国政治的特点决定了掌握着资源调配的核心领导才是关键,而这依赖于这些领导是否能真切地意识到社会力量在公共安全管理中的意义和功能。实证调研显示,真正有此意识的领导并不多见,导致已形成的参与公共安全管理的社会力量在实践中由于缺乏必要的政府资源的投入、引导和重视,逐渐流于形式,部分民众本于初心的参与热情渐渐消失殆尽。


  (二)微观着手与顶层设计相结合的城市公共安全管理对策


  本文在立足长沙市城市安全管理实践、借鉴国内外成功经验的基础上,建议将社会组织和个体这两种基本的社会力量作为抓手,构建各层级的常设公共安全管理协调机构,有的放矢地推进社会力量参与城市公共安全管理。


  第一,社会组织参与城市公共安全管理,可以从企业、NGO、社区、学校、媒体五大主体重点推进。就企业而言,应建立健全“企业负责人安全责任制”,督促企业抓好安全管理工作,鼓励有实力的企业承担更多的城市公共安全管理的社会责任。其中,要重视保安公司和保险公司两类特殊企业,发挥保安公司对当前警务模式的补充作用,发挥保险公司在评估安全风险、分担事故损失的作用。就非政府组织(NGO)而言,应放低其成立门槛,并通过政府购买服务、提供适度财政资金扶持等方式支持一批在维护城市安全、消除安全隐患等领域,有特色、有实效的非政府组织的发展。就社区而言,要加强物业公司的安全责任考核力度,建立健全社区治安巡逻制度、邻里守望机制,鼓励发展社区志愿组织,推动建立“行政指导+社区自治”的新型网格化管理制度。尤其应注重发挥“夕阳红效应”,重视、引导、鼓励、组织、保障街道和小区的身体健康的离退休职工参与到上述机制的建构中来,通过适度的资源投入,扶持这些自组织的壮大和发展。就学校而言,重点在抓好学校本身安全管理工作,并把安全教育纳入学生的课程体系。针对媒体,相关主管部门要细化、落实媒体“安全公益宣传”之法定义务的履行,搭建媒体平台,发挥媒体在安全事件中的信息传播、疏导和指引作用。


  第二,调动个体参与城市公共安全管理。引导公民自身做好安全知识储备,提升应急能力;以精神奖励与物质奖励相结合的方式,鼓励公民参与公共安全管理,疏通公民参与渠道,如微信、微博等互联网+的灵活形式;建立健全“见义勇为基金”等保护公民参与公共安全管理的机制;高度重视从民间、基层组织中充分发掘既热心公益又具备丰富调解经验的“纠纷解决能手”,通过让其登台讲课、编写调解实务指南等方式推广民间调解经验。这是化解基层矛盾,消除安全隐患,低成本高收益的举措。


  第三,成立常设的公共安全管理协调机构。应从中央到地方分别成立以党政负责人牵头,政法委担纲,各职能部门负责人参与的公共安全委员会。只有针对性地加强承担公共安全主责的党政力量的建设,方能为社会力量的参与提供更多的便利。


  城市公共安全内涵广泛,形式多样,具体对应、负责的行政力量也因事而异,但重大公共安全事件的发生,常常需要多种行政力量的共同协调参与。我国目前应对重大公共安全事件的方式通常是启动各级应急预案,成立以党政主要领导为负责人的处理机构,协调各职能部门共同应对,但这种模式有很大的缺陷性,即专业化程度很低,容易受领导者个人因素的影响。在处理重大的公共安全事件时,临时成立的处理协调机构很难做到专业、高效,稍有不慎,会造成重大损失,如天津爆炸事件中消防员盲目用水灭火造成了巨大损失,又如SARS在北京的传播因某市领导隐瞒情况造成更严重后果等等。同时,应急机构的临时性,不利于总结经验教训和应急工作结束做针对性的改进,等下一次同类事件发生,很可能又是一次从头摸索的过程,经验成本太大。


  大力引导社会力量参与城市公共安全管理,同样需要一个常设的协调处理机构。一方面社会力量参与城市公共安全保障时,很难把具体公共安全事件对应到具体负责的部门,往往可能形成“无法上报或上报之后无人负责”的局面,由此挫伤民众的积极性。这主要归因于党政机构设置的复杂性,一般人很难了解各个部门的具体职责,各职能部门相互推诿的行为又进一步加剧了事件处理的难度。另一方面,很多公共安全事件的处理,常常涉及多个政府职能部门,社会力量分别向各个政府部门上报,时间成本太大,而且也无法协调各个政府职能部门合力工作。因此,社会力量参与城市公共安全管理,迫切地需要一个可以汇集、协调、处理、反馈的机构⑩。


  基于机构设置的科学性和可行性等诸多因素的考量,笔者建议,在各党政层级分别成立以党政负责人牵头,政法委担纲,各职能部门配合的公共安全委员会。党政负责人牵头,保障公共安全委员会的权威和政策执行力;政法委担纲,保证公共安全委员会的合理人员配置和权能承继秩序;各职能部门配合,明确公共安全委员会的管理边界,强化执行活动的保障力度。公共安全委员会的主要特征体现于专业性、统筹性。专业性,首先体现在公共安全委员会架构设置、组成的专业性,必须突出应急行动能力,必须吸收有丰富的公共安全管理经验者参与;其次,体现在公共安全管理体系和业务处理体系构建的专业性。统筹性,一方面是公共安全委员会本身应有的属性;另一方面,迫切地需要打造区域性公共安全管理的统一平台,而现有公共安全的管理职能分散在各部门,各部门常常又有一套自己的系统或平台,比如公安部门的“天网”工程、城管部门的“数字城管”系统、网格管理机构的“网格化服务”平台等等。这无疑都是互联网、大数据视角下的管理创新,但在公共安全领域实际上又常有交叉点、模糊地带,而彼此信息和人员配置却很难共享。如果公共安全委员能凝聚力量,打通部门之间的信息障碍,打造一个统一的平台,协调各方,合理配置多元资源,将极大促进行工作效率,优化人财物配置,实现多赢,从而为社会力量的积极参与,奠定坚实的制度化基础。

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