论公共管理类型

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　　公共管理的概念问题,是关系到公共管理理论及其舍共管理学科建设的基础性的问题之一。然而，时下对其理解与表述还是见仁见智，众说纷纭。例如，最典型的分歧是在关于公共行政与公共管理的异同分析上，有的主张公共管理大于公共行政，有的主张公共行政大于公共管理，还有的认为公共管理与公共行政是等同的@如此等等。出现这种现象有多方面的原因，在内容的理解上确有分歧是主要的原因之一。此外，在研究方法上缺乏类型性的区分也许是一个方面的原因。本文拟先尝试在这方面做一点探索，旨在为解决难题力图寻找一条方法论的出路。

　　“公共管理”既有一般概念也有具体概念。就最抽象(即最高、最普通的范畴)意义上说，所谓公共管理是指对公共事务与公共部门的管理。展开而言，是指公共组织为了解决公共问题，维护和实现公共利益，运用公共权力，对公共事务与公共部门实施管理的社会活动。只要士公共事务、公共组织活动，就势必有对其管理，即公共管理，只是内容和形式有别而已。公共管理意识、理论(包括公共管理概念)是公共管理存在的客观反映，因此，它也像公共管理存在一样，源远流长。只要有了人类社会就有公共管理活动，就有公共管理的意识，只是是否自觉地意识以及是否有科学形态概括反映不同而已。比如“公共管理”这个概念是人类长期公共管理实践活动的产物。至于“公共管理”这个词汇源于何时，源出于何处，笔者还未探究清楚，但就现所看到文献资料来说,起码在1892年由法国行政法学中“制度理论”的奠基人莫里斯•奥里乌(MauriceHauri-〇u)出版的《行政法与公法精要》一书中就多次提到“公共管理”。因此我们绝不能说，公共管理是现时代的产儿，只能说零作公共管理是2〇世纪7〇、8〇年代以来的f作举幸。

　　从时间方面论，公共i理大体可以分为始初公共管理、传统公共i理和现A公共管理。简单而论，原始氏族或部落的公共组织管理，称得上始初的公共管理。当国家产生并第一次以“和人民大众分离的公共权力”为依据实施公共管理开始，直至20世纪70、80年代，统称传统公共管理,包括早期公共管理和中期公共管理。而从20世纪70、80年代开始，以西方政府面临种种的公共问题为背景，一种以经济学和私营管理理论为基础，以政府与市场关系协调为核心管理理念的公共管理则开创了现代公共管理(新公共管理)的先河，故称之为现代公共管理。

　　从空间而论,客观上公共管理活动是有千差万别、丰富多彩的，人们对其也有不同的概念和表述。例如,不仅把行政公共组织，而且把立法、司法公共组织以及各种非政府性公共组织，甚至是政党都当作公共管理的主体，这是广义的公共管理观;不仅把行政公共组织，而且把立法、司法公共组织都当作公共管理的主体，这是中义的公共管理观(即平时讲的“大政府”);只把行政公共组织当成公共管理的主体，这又是狭义的公共管理观(即通常讲的“小政府”)。

　　综上所述，既然“公共管理”四个字有如此复杂多样的含义和内容，我们在讨论什么是公共管理时,就要首先确定各自的相对条件和视角定位，把它们区别开来，尔后再找出同一性,把它们统一起来。然而现实状况是，人们往往停留于一个笼统的“公共管理”概念，各执彼此不同的一种公共管理概念，妄论“公共管理”一般，像“瞎子摸象”一样，各人说的不是一回事，因此就不可能按“同一律”原则达到合乎逻辑的共同结论。这是属于方法论方面的问题，不可忽视。

　　二、公共事务划分与公共管理的类型

　　(一)关于公共事务划分

　　既然公共管理是指对公共事务的管理,那么如果这种公共事务是可以进行进一步的划分，则可以根据事务划分类别反过来区分不同类型的公共管理。实际上，我们认为这是可行的。公共事务可以划分为国内公共事务和国际公共事务两大类。国内公共事务就是一个主权国家之内的公共事务。国内公共事务属于国家基本职能内涵所规定，国家对这些事务的治理权具有独立自主性和优先性。所谓独立自主性,就是这种治理权本身就是国家主权的体现，不允许别国的干预和侵犯;所谓优先性,也就是内政决定外交，外交服从和服务于内政。由于国内公共事务管理具有优先性，所以人们一般谈及公共管理时主要是指国内公共事务的管理问题。就我国的实际情况来看，我们可以将纷繁复杂的国内公共事务划分为三大类：国家(立法与司法)公共事务、政府(行政)公共事务和社会(NG0与公民社会)公共事务。而国际公共事务在某种意义上更适合被称为国际共同事务。随着国际关系发展,人类共同面临问题逐渐增多，国际公共事务管理也将成为研究的重点。

　　国家公共事务主要指立法与司法的公共事务，包括:制定和修改宪法，制定法律、法令、解释法律，组织其他国家机关，选举决定和任命国家元首、政府首脑和其他国家机关的组织成员，决定预算、国民经济发展计划等国家重大事务，监督国家行政机关和司法机关的活动等。政府公共事务主要包括贯彻执行法律，根据宪法和法律制定行政法规，规定行政措施，发布决定和命令，提出议案，实施行政管理,领导或指导经济建设，领导或协调所属行政部门的工作，领导武装力量,任命行政人员，签订条约和协定，保护国家利益，维护公共秩序等公共事务。这里讲的社会公共事务是除以上两项以外的社会事务，主要是指与公共利益密切相关各种社会性事务管理和公共活动，具体包括提供公共服务，维护公共利益的各种有关事务。国际公共事务是指主权国家间杂政治、经济、文化、环境和安全等问题上互相协调配合而产生的事务。具体是指国际争端协调、国际合作机制建立、国际组织管理等方面。

　　(二)关于公共管理类型

　　公共管理基本职能就是管理公共事务，根据我们对公共事务做上述划分，公共管理就可以被区分为四种类型：即国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。

　　首先，国家公共管理是国家(立法、司法机关)对一国内政治性公共事务的管理，是一种国家治理活动和更为宏观的高层次管理，具有全局性的特征。国家公共管理本质上是一种宪政管理，它能够使得公共管理能够将政治与管理有机地整合到一个框架内，克服了传统公共行政学(古典时期行政学)将政治与行政割裂开来的根本缺陷;同时，又使研究领域从传统公共行政的一般管理拓展到战略管理或宏观管理、从内部组织管理扩展到组织之外的公共问题和公共事务管理，并从根本上把国家治理从封闭的行政系统中拓展出来。国家公共管理主要研究国家治理结构以及在这种制度框架下国家事务的综合管理问题，具体内容包括宪政制度的建构、中央一地方的管理关系、国家职能与组织架构、执政党的建设以及党政关系等宏观问题。

　　针对我国当前突出强调“依法治国”的特定情况，似乎还应当突出强调以下内容：

　　1.研究怎样通过立法和完善法律并保证监督法律的实施来建设国家公共管理。1999年3月15日通过的我国宪法修正案规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”所谓依法治国,也就是依照法律管理国家公共事务，可见，立法和完善法律,使国家的公共事务的管理有法可依，是公共管理的基本要求，是国家公共管理应该研究的重要内容。同时，有法可依不等同于依法治国。在我国，有法不依，违法行政,违法不究或者执法不严以至司法腐败的情况都有不同程度的表现,作为国家公共管理的重要组成部分，还应该研究怎样更好地保证监督法律实施、全面落实依法治国的问题。此外，还应该研究如何严格执行《立法法》，规范中央和地方行政法规和规章的制定和公布，特别是审查行政法规和规章,要求修改同宪法或者法律相抵触者，以至撤销那些有抵触而不予修改的行政法规和规章，以此来全面地依法进行国家公共管理。

　　2.研究如何行使好宪法规定的选举、决定、任免、罢免行政和司法机构领导人员的权力，进行国家公共管理。在过去一个相当长的时间内，我国国家权力机关对上述权力的运用，在一定程度地存在着一些走形式的问题，如今应予以认真解决与处理。(3)研究如何行使好宪法规定的审查(包括要求修改和调整)、批准(或者不批准)经济和社会发展计划及其执行情况的报告，通过更加有效和有力地监督政府工作来进行国家公共管理的问题。

　　其次，政府公共管理是指由于在对公共事务的管理过程中，因管理主体和治理对象的分化，产生由政府专门从事的对国家行政性公共事务的管理活动而形成的。从主体上看，行政机关是政府公共管理的唯一执行者，它排除了政府与其他管理主体之间的混沌不清的状态：从对象上看，政府公共管理把行政机关的活动限定在行政性公共事务的范围内，它排除了万能政府的不科学状态。政府公共管理主要研究政府依法行政的体制，政府的政策过程，以及政府对社会公共部门的管理，目的是如何提高政府组织提供公共产品和公共服务的效能。政府公共管理的具体内容主要包括以下方面：

　　1.政府公共管理基本内涵，即谁来管理行政公共事务，管理哪些方面的行政公共事务，政府公共管理的特征与价值观等。这些是构建公共管理类型体系所必须明确界定的;

　　2.政府公共管理基础，即研究政府公共管理赖以进行的基础条件，可以分为理论基础和实务基础。前者指政府公共管理容纳包含的相关学科理论，如公共选择、公民社会治理等。后者是指公共管理活动的基础资源，包括人力、财力和信息资源等;

　　3.政府公共管理过程，包括机制和发展趋势。这些旨在阐明政府公共管理活动遵循的原则、路径和机理，以及按照这种机制发展的最终趋势。同时，也指政府公共管理的主要内容，如决策、管理、控制、绩效和模式等。

　　再次，社会公共管理是以政府为主导，以非政府为延伸，以公民、社会和第三部门广泛的公共参与为动力，以最大多数人的最大利益为目标，以经济发展为基础，以制度建设为保障，以尊重和实现公民的政治、经济、社会和文化的权利为本质的社会治理过程。而所谓“社会治理”，就是多元主体对社会公共事务的协同公共管理过程。社会公共管理主要研究各类社会公共事务的管理体制、组织方式、实际运行规程。目的是如何实现专门化、专业化的社会服务和社会治理,具体内容主要包括各种社会组织自身管理及其对社会性公共事务的治理，如居民自治、村民自治、社区自治和各NGO在公共事务中如何发挥作用等。

　　最后，国际公共管理是国际公共管理主体对全球性的、国际性的、国家间的公共问题和公共事务进行处理、治理和解决的活动。国际公共管理主要研究国际合作的机制，全球治理的过程，国际参与的制度渠道与基本规则等等。国际公共事务增多是全球化的结果，也将进一步促进全球化。尽管在国际事务治理上还存在争议，但我们相信，由区域治理向全球治理的过程不会改变。现实中，欧盟一体化进程就证明了这一点。