行政法理论革新呼唤“最佳行政”

　　摘要：作为一种社会现象，行政法发展是经济、文化、政治等行政法所需要的社会环境基础。行政法以行政权为核心。随着社会的进一步发展，传统行政不再适合当代使用，人们开始对行政法进行理论改革和创新，开始呼唤“最佳行政”，以选择最好的方法来达成行政行为所要达到的标准，促进行政法创新发展。

　　关键词：最佳行政；理论；创新；行政法；作用

　　中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2096-3866（2020）19-0-02

　　一、传统行政法的不足和对应措施

　　（一）传统行政法的不足

　　行政法以行政权为核心。传统行政法在行政法出现并发展到一定程度后会支撑和促进行政法体系的进一步发展。当前，传统行政法的依法行政原则在职权法定、法律优先和保留上仍在发挥很大作用，协调行政行为的形式和程序，但行政权却有滥用的趋势。在传统行政法中，以行政救济为主，而依法行政在行政活动中以行政行为作为其基础，行政行为的“合法性”一直在衡量传统行政法的行政活动质量，成为实施行政活动的可操作工具，促进行政法律体系的发展。传统行政法对于现代行政法治来说是不可或缺的，是现代行政法治的基石。但事物是不断发展的，不可能永远停滞不前，特别是法律，要随着时代变化、人们理念的转变而转变才能留存下去，体现它的价值。就现在看来，传统行政法已经出现不能适应当代社会发展的现象，其无创新迹象，更缺乏创新动力。

　　1.防范行政理念对行政权起阻碍作用

　　第一，随着时代发展，防范行政与行政权的主旨相违背致使行政权的运用形式固定化[1]。传统行政法的依法行政原则中，一昧强调把权力关在制度的笼子里，很大程度上对行政权进行了限制，虽然对于行政权的承受者即公民有宽松之处，满足公民对行政权的威压程度降低，但却束缚了执行者的活动和权力。防范行政使执行者不敢过于运用行政权，只能在一定范围以一定形式执行。

　　第二，防范行政对违法行政的监督不够迅速和准确。防范行政注重行政救济，但只是关注监督外在的行政行为，没有很具体地对行政行为进行剖析和指正。现实生活中，很多行政行为出现轻微的违法现象，但没有得到及时监督和指正，使损害进一步扩大，很不利于行政行为的有效实施和贯彻“依法行政”原则。

　　第三，防范行政阻碍公众参与行政，打击公众参与行政的积极性。传统的国家与公民就是主位和次位的关系，行政法主要针对行政行为的实施和行政主体。国家在行政法面前具有强势的优越性，公民就相对弱势一些，这在很大程度上阻碍公民参与行政的步伐，大大降低其参与行政活动的积极性。

　　2.“合法性”标准对行政功效起阻碍作用

　　第一，“合法性”标准对于法律负责的重视大于权利救济。“合法性”标准是客观的，没有在很大程度上关注公民和其他行政主体的主观权利，而是特别关注公民和其他行政主体所要规范的义务。“合法性”标准只是专注于对行政行为的合法性进行衡量，却没有关注违法的行政行为救济和改正问题。虽然对于实施违法行政行为的主体进行惩罚不是行政法主要强调的，更不是行政法所希望的，但這样做起码能给受到违法行政行为危害的主体带来一丝安慰，觉得法律还是站在公民这一方的。

　　第二，“合法性”标准形式不够多样化，很难保证行政行为各类主体的利益。行政法里的违法在很大程度上体现了不合理性行为，“合法性”标准要求低会使行政权难以得到很好的规范，对行政权的审查只限于滥用权力的衡量，而不注重对行政行为的各类主体之间出现利益纠纷和权力困扰将如何进行协调和解决，此类法律机制救济不够完善。

　　3.行政行为对行政形式的表现起阻碍作用

　　行政行为对于行政形式化表现促进行政法律体系系统化，也进一步促进了行政救济制度的发展。但行政行为的形式化也存在不足之处。

　　第一，行政行为形式化忽视了形式化之外的状况。行政行为的形式化只关注这种行为能够带来什么好处，忽视作出这一行为会产生与相关事项关联和共同利益的牵扯。只对实施者的利益进行衡量，不能认清受制于此的其他事项的发展变化。比如公民的纳税难以定性，这一行政行为难以被行政法类型化。

　　第二，行政行为形式化难以同时处理好实施者同一个行为引起不同法律关系变化的结果。行为主体在实施行政行为之前，并没有考虑行政行为实施后所产生的后果以及被影响的其他法律关系主体，没有具体应对措施使行政行为作出后产生关联性后果，并不能很好地运用具体形式来解决问题。

　　第三，行政行为形式化一直只追求结果。只要结果合乎目的，不在乎手段和过程。行政形式理论能够将不断变化发展的行政行为以特定方式集中于主体之间进行分析，但还是很难掌握主体之间的真实意思表示，并不能明确主体之间权利义务的变动和进一步产生的影响。在现实中，行政行为的实施具有不被重视的、辅助性形式作为其形成的奠基石。比如发布一项行政决议之前总会经历“制定—通知—执行”的过程。但对于决议发布后相关法律关系的发生，行政行为形式化之后并没有作出具体说明和主张对策。

　　（二）对应的出路——理论创新

　　对行政权进行规制，不是挑战宪法的权威，不是不顾其他法律的功能而“一家独大”。依法行政不是无限制地规制行政权，更不是无限夺取行政机关的权力，而是恰恰相反。对行政权进行规制是为了维护宪法的主体地位，与其他法律相适应相配合，在一定程度上平衡行政权和行政机关之间的关系，并对行政法理论进行创新。

　　1.公部门和私部门的合力

　　行政法上，要打破传统行政法的固定形式，实现行政灵活运用，就要依靠公部门和私部门的合力。这个理论来源于德国，伊普森认为：双阶理论基于不同的法律规范对行政权进行了规制，在决定和履行两个阶段，都离不开公部门和私部门的贡献。公部门和私部门的合力理论是基于伊普森的双阶段理论而产生的，旨在公私部门合作基础上完成行政目标。公部门和私部门的合力也是公手段和私手段两种手段的相互补充和运用，降低行政成本，提高行政效率，促进行政行为的灵活运用需要公部门和私部门的合力。

　　2.行政发展理论

　　行政发展是基于美国和德国的理论来进行的。美国的现代公共行政理念和德国伊普森的双阶段理论要求行政要重视行政机关作出的决定，加强对决定的控制和公开[2]。行政发展过程，日本学者认为：其一，动态的法律关系理论。行政行为的实施是一个漫长的过程，应该把握好行政主体和行政法律关系不断变化发展的动态关系，既关注行政发展的一般过程也关注行政发展的特殊过程。其二，合理的裁量理论。传统的行政法并没有明确指出行政裁量的具体规则，一般的“行政裁量”被认为是行政法当中没有做出规定的以外范围。考察行政法的行政行为在于其裁量性，合理的裁量理論才能凸显行政法的价值。

　　二、“最佳行政”概述

　　（一）“最佳行政”的含义和要求

　　最佳行政是指在行政法中，行政活动能够最大程度上符合行政目的，从而达到行政经济状态[3]。一般说来，行政活动都有一个最好的“价值点”，体现最好价值，如此这项行政活动才可以说是最佳的。要实实在在达到这个“价值点”，既不能过分偏低也不能超过，适合的才是最好的。最佳行政不仅是一项指导原则，基于依法行政原则，包含所有行政行为，努力提高行政质量和行政效率；还是一项衡量标准，基于合法性原则，努力实现最佳行政，达到行政追求的目的。

　　（二）“最佳行政”的表现形式和适用范围

　　1.“最佳行政”之表现形式

　　最佳行政具有三种表现形式：一是合法标准，它是最佳行政的底线，而最佳行政标准则在合法标准之上。在现实生活中，行政机关提高了行政服务质量，降低当事人损失，行政成本当然也随之降低。行政标准是动态发展的，要在其动态发展的范围内进行行政活动[4]。二是“合法标准”指的是唯一正确的答案，这两者的结合却是静态的。比如按照行政处罚法对违法者进行处罚，就是合法标准和正确答案，是个人利益和社会公共利益的平衡。其三，唯一的正确答案居于合法标准之上的任何地方，比如设定一定期限的行政规划。

　　2.“最佳行政”之行政裁量

　　在各项行政活动当中都具备行政裁量适合的运用空间，最佳行政要求行政主体在行政裁量适合的运用空间里进行灵活运用和选择，以达到最能体现最佳行政的选择效果。在行政活动的行政裁量空间中，可供人们选择的方式各种各样。但是对于人们来说，作出选择相当困难，因此就需要一个最佳行政的裁量标准。比如，我国针对税收制定了《中华人民共和国税收征收管理法》，使人们在行政裁量空间内作出选择有一定的依据和参照，不至于毫无头绪地遵从行政机关的税收征收行为。最佳行政就是要行政机关在执法过程中依法办事，让公民在执法过程中明法明事理。

　　3.“最佳行政”之适用条件

　　最佳行政以“合法性”为基础，但其不是以合法为最佳。其一，最佳行政是一种可以依据法律条文来判断行政法领域行政行为标准的动态性综合评价。灵活运用各种法律规则来达到最佳行政的理想状态。其次，最佳行政为行政权制定了行政激励措施，同时标明更高标准。比如法治国家要有法治精神的存在，保障行政主体不违法，人民认可和服从行政的各项决定，这就是最佳行政的最好体现。其二，最佳行政认为民主法治是其最佳的适用条件，国家和人民在一定时期内总会对行政工作作出评判，而保障则是行政机关和行政工作人员的重要工作之一。好的评判表示一种认可和支持，最佳行政实现的前提是人们和国家接受并且有法治支持。

　　四、结语

　　最佳行政是把行政权关在制度的“笼子里”，不是对行政权力的无限制。无论最佳行政的最终效果如何，但实践证明，它符合当代发展，是具有合法性和合理性的标准。坚持依法行政原则和合法性原则，结合实际有效方法对行政法理论进行革新，建立符合时代发展潮流的“最佳行政”。