论宪法和法律委员会的成立意义

　　摘要：2018年3月，全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，这不仅仅是简单的名字变更，更是为了弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，推进合宪性审查工作，为我国宪法监督实施提供了强有力的保障，具有十分重要的意义。因此，该文从宪法和法律监督出发，讨论宪法和法律委员会的职权内容和成立意义。

　　关键词：宪法修正案法律委员会合宪性审查

　　作者简介：

　　张丹（1985-）女，汉族，硕士研究生，四川大学锦江学院讲师，研究方向：

　　宪法学、思想政治理论。

　　一、如何定义宪法和法律监督

　　广义的概念和狭义的概念。广义的宪法和法律监督的概念，是指针对关于宪法和法律所实施活动进行的全面监督。实施监督的主体，除了宪法和法律监督的专门机关以外，还包括其他国家机关、政党、社会团体、人民群众组织和公民。然而监督行为所指向的范围，不仅包括国家机关的立法活动、行政活动、司法活动和以及2018年宪法修正案新增加的监察活动，还包括政党、社会团体、人民群众组织以及公民进行的相关活动。不过，狭义的宪法和法律监督的概念，仅仅指的是依法负有宪法和法律监督职能的专门机关对国家机关实施的立法活动、行政活动和监察活动所进行的监督。

　　宪法的专门监督。这个划分是按照宪法在一国法制体系中是否具有根本法地位来进行划分的。如果宪法在一国具有根本法地位，它的法律位阶会高于普通法律，才可能存在普通法律与宪法相抵触，需要进行合宪性审查的情况。这种情形下，通常是由宪法明文规定或国家认可的特定的机关实行监督。典型的就是美国宪法，它是世界上第一部成文宪法，追溯到1803年的“马伯里诉麦迪逊”案，总所周知因为这个案件开启了美国的普通法院有权进行违宪审查的制度，确立了联邦最高法院有权解释宪法、裁定政府行为和国会立法行为是否违宪的制度，对美国的司法制度和政治制度产生了重大而深远的影响。欧洲国家随之逐渐建立起宪法监督制度是以1920年奥地利宪法为标志的，主要的原因是因为普遍认为宪法是由人民制定，其内容代表了民意，而法律却是立法机关意志的体现，并非民意的体现，因此代表民意的宪法地位要高于代表立法机关意志的普通法律。但像英国这样的柔性宪法国家，早期并不需要建立宪法监督机制，因为宪法的内容是通过宪法性法律体现出来的，其地位与议会制定的其他法律效力相当。因此具有根本法地位的宪法明文规定的专门机关进行的宪法和法律监督，才有可能对宪法和法律监督的概念进行定义。

　　主动监督和被动监督。在實体法规范里面，宪法和法律都包括了法定的作为和不作为的内容，法实施的根本目的就在于督促作为方式实现法的价值，以及避免、制裁不作为引起的违宪或违法行为。我们把前者称为主动监督，指各国家机关和社会力量主动有效地使得宪法和法律允许的作为行为实现。被动的宪法和法律监督，则是指被动地防范宪法和法律规定的不作为情况的产生，或者制裁各种已经出现的违宪或违法行为，确保宪法和法律不被侵犯。

　　综上所述几种定义方式，宪法和法律监督的定义总结为：宪法和法律监督，是指由宪法明确规定或认可的专门监督机关，以及其他国家机关、社会的和政治组织、团体以及人民群众对有关宪法和法律的全部监督活动的总称。

　　二、合宪性审查机关

　　探讨宪法和法律委员会的地位和作用，就必须理清楚什么是合宪性审查机关。合宪性审查制度是一国进行宪法监督的核心，它包含了启动合宪性审查的主体、条件、程序、对象、方式、责任等等。根据我国现行宪法的规定，全国人大和全国人大常委会作为最高国家权力机关，行使合宪性审查权。同时，我国《立法法》第九十九条和第一百条确定全国人大常委会是日常的合宪性审查机关。在确定职权过程中，考虑到全国人大常委会日常工作繁多，其宪法所确定的职权多达22项，进行具体的合宪性审查工作存在一定困难，因此，确定了由全国人大的专门委员会协助全国人大和全国人大常委会行使合宪性审查权，进行合宪性审查。到目前为止，全国人大已经设立了民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、社会建设委员会、监察和司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会等10个专门委员会。全国人大《组织法》第三十七条规定，各专门委员会审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人大及其常委会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告。而该项规定本身存在着一定问题，各专门委员依照规定履行审查与本委员会职能相关的法律文件是否与宪法相抵触的职责，而法律并没有进一步明确统一的审查标准，这会导致审查结果可能出现偏差。由于认识到该问题的严重性，2018年宪法修正案虽然没有设立专门的宪法委员会，但是将原来的“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”，并进一步说明了设立的目的是为了“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”，由此可见，该修改并非简单的更名，其目的是确定合宪性审查工作主要由宪法和法律委员会担任，专门解决法律文件的合宪性问题。

　　三、宪法和法律委员会对于推动我国法治建设的意义

　　在我国法治建设的进程中，多次出现了公民向全国人大常委会提出合宪性审查的建议。其主要依据就是《立法法》第九十九条第二款的规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”。例如2003年的孙志刚事件。该事件发生以后，2003年5月14日三名法学博士俞江（华中科技大学法学院）、腾彪（中国政法大学法学院）、许志永（北京邮电大学文法学院）向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书，认为收容遣送办法中限制公民人身自由的规定，与中国宪法和有关法律相抵触，应予以撤销。2003年5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位著名法学家以中国公民的名义，联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。但人大及其常委会在事件发生及学者上书后，并未启动任何形式的违宪审查或调查程序，也没有进行相关回应。不过这一年的6月20日，在未公布详细程序的情况下由中华人民共和国国务院总理温家宝签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，6月22日，经国务院第12次常务会议通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式公布，并将于2003年8月1日起施行。1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。在2017年“两会”期间举行的记者招待会上，全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标回答记者提问时说：过去一年中，对公民提出的认为违宪违法的审查建议总共研究处理了92件，发现了与法律不一致的问题进行了监督纠正。而在2018年“两会”期间举行的记者招待会上，全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在回答有关备案审查工作问题时说，2017年12月全国人大常委会首次听取和审议备案审查工作情况报告，在社会上产生了很大的反响，审查建议的数量出现大幅度增加，仅2018年1月和2月，就收到了4000多件。由这些数据可以看出，宪法监督问题得到了很高的重视，也说明我国宪法监督的全面实施非常有必要。在第十三届全国人大第一次会议上通过的宪法修正案，将全国人民代表大会下设的“法律委员会”更改为“宪法和法律委员会，就是在进一步解决专门机关进行合宪性审查的问题，体现了我国依宪治国与依法治国的统一，同时也明确了我国宪法监督与合宪性审查工作的主体，完善了我国的宪法监督机制，推动宪法实施，提高宪法尊严，对我国法治建设具有重要的意义。

　　推动依宪治国与依法治国的统一。宪法是国家的根本大法，也是母法，规定了一个国家的根本制度和基本原则，因此我们认为宪法不能只是一纸宣言，要体现它的最高法律地位的权威。党的十八大以来，党中央高度重视宪法的地位和作用，先后设立了“宪法日”和宪法宣誓制度等举措，以这样的方式来提高宪法权威。依法治国首先是依宪治国，所依据的“法”不是普通的法律，而是以宪法为核心的法律体系。2018年的宪法修正案中，将“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”不仅进一步强调了宪法的地位和作用，更是用宪法赋予了它的特殊地位，这完全体现了依法治国与依宪治国的统一。

　　促进宪法监督机制的完善。宪法的生命和权威就在于实施，宪法的实施要有监督机制来配合，而宪法监督的核心内容就是全面实施合宪性审查。合宪性审查的作用在于消除法律体系中法律规范之间的矛盾冲突等不和谐因素，保证协调统一。从而使颁布的法律性文件符合宪法精神、宪法原则和宪法规范，以此推动宪法规定的各项基本制度、基本权利能够得到全面准确地贯彻施行。根据《深化党和国家机构改革方案》的说明，全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责，这体现了我国宪法监督制度在不断优化和完善。

　　地方立法权的监督和保障。改革开放以来，我国考虑到法律的普遍适用性和某些行政区域的特殊性，逐步授予了地方不同类型的立法权，同时，还建立起中央与地方多级分层次立法的体制，以促进地方经济社会发展，发挥法治在地方改革中的作用。2015年3月修订的《立法法》赋予所有设区的市立法权，使地方立法主体数量大大增加。同时，由于我国法制体系内容庞大复杂，随之出现了许多地方立法与上位法相冲突的问题，以及同一地方不同地区立法之间的冲突等问题。为此《立法法》又进一步规定了了规范性文件备案审查制度。2018年宪法修正案将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，并确定了其“推进合宪性审查、加强宪法监督”等职能，目的就是要提高立法监督效能，明确合宪性审查制度，也能有效保障地方的立法行为，更有效地加强社会治理、促进经济社会发展。