试析江苏省外国人非法就业问题的处置对策

　　论文摘要 外国人在我国非法就业问题日益严重，不仅损害国家主权，扰乱社会秩序；对于相关的企业和个人利益也无法保证。本文指出对于非法就业问题的处理需要完善法律法规；加大处罚力度；多部门之间形成联合执法，也需要公安机关提高自身素质和服务意识。

　　论文关键词 外国人 非法就业 出入境管理

　　随着中国经济社会的快速发展和对外开放的不断深化，外国人来华人数逐年增加，来华外国人除了探亲访友、旅游度假、商务求学等之外，来华就业也逐渐成为外国人来华的重要原因之一。特别是在最近几年，随着世界经济一体化和中国经济的发展，有越来越多的外国人来中国寻找就业机会，我国从以往的单向对外移民国家，逐渐向一个旅游和移民的目的地国家转变。江苏作为一个经济大省，以其良好的投资环境和飞速发展的经济，引得“洋打工”纷至沓来。据人民网数据，目前在江苏取得“工作签证”的外国人有4.4万余人 ，主要分布在外资企业、教育培训、餐饮娱乐等行业。这些外国人参与了江苏的建设和发展，但不可否认的是，随着中外交流的日益频密，非法入境、非法居留和非法就业现象也日益严重，尤其非法就业现象。

　　一、 非法就业的认定

　　2013年7月1日，《中华人民共和国出境入境管理法》正式颁布施行。新法第四十三条明确规定：外国人有下列行为之一的，属于非法就业：（一）未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作的；（二）超出工作许可范围在中国境内工作的；（三）外国留学生违反勤工助学管理规定，超出规定的岗位范围或者时限在中国境内工作的。
　　根据新法，是否取得酬劳已经不是认定是否非法工作的要件，判断一个外国人是否属于非法就业，只需要看他是否取得了工作许可和工作类居留证件，并在工作许可的范围内工作，不再以是否取得劳动报酬为准。新法简化了公安部门认定和查处非法就业案件的程序，因为是否取得劳动报酬不构成非法就业的相关要件，公安部门只需要查实外国人和雇佣单位之间有雇佣关系即可认定构成了非法就业。

　　二、外国人非法就业的特征

　　（一）违法主体复杂
　　外国人非法就业违法主体不仅仅涉及到外国人，也涉及中国公民；既涉及到自然人，也涉及到法人。因此在查处时不仅仅是查处非法就业的外国人，更需要查处雇佣方：中方的企业或者个人雇主。而在个人雇佣关系的确认和查处上，又具有一定的复杂性和隐蔽性。
　　（二）违法行为隐蔽
　　目前外国人在我国非法就业主要采取的形式为“合法入境，非法滞留，非法就业”和“合法入境，合法居留，非法就业”。相比直接偷越国边境后滞留我国国内非法就业，这两种形式都有一定的隐蔽性。因为入境身份合法，边检机关并不能将之拒之门外，而入境之后虽然有住宿登记等措施，但对外国人的行踪和举动并不能做到完全有效的监控，这就给一些非法工作的外国人有了可乘之机，在申请到L、F、X等签证入境之后非法工作。尤其是“合法入境，合法居留，非法就业”的外国人，这种行为特别具有隐蔽性，因为他们入境和居留都是合法的，持有有效的签证和居留许可，但在国内期间非法工作，如一些留学生在学习期间非法兼职，因为他们有合法身份作为掩护，违法工作的事实往往又比较隐蔽，往往较难确认。

　　三、 外国人非法就业的危害性

　　（一）损害国家主权，扰乱社会秩序
　　出入境管理是中央集权事务，每个国家对于外国人的出、入、过境及在境内的居留管理都体现国家意志，我国的出入境法律已经明确规定了外国人在我国就业需要履行相关手续，否则就是非法就业。外国人的非法就业扰乱我国的出入境管理制度，是对我国法律尊严的一种损害。
　　非法就业带来的另一个后果就是税收的流失，既然是非法就业，往往伴随着个人所得税的偷报漏报，这对于我国的税收管理工作也会带来危害，造成合法税收的流失。
　　此外，非法就业可能会对正常的社会秩序造成危害。非法就业人员是社会的不稳定因素，伴随着非法就业现象而产生的其他问题都会对当地的社会秩序造成负面影响，如群居房的管理，非法就业人员的人身安全保障，非法就业人员中往往存在的吸毒、聚赌、传染病等问题，都是危害当地社会治安的严重问题。
　　（二）损害相关企业和个人利益
　　非法就业对于劳资双方的利益都很难保证。对于用人单位来说，高价请来的“洋专家”有时甚至没有基本的从业资质，尤其是在外语培训机构，很多的外教并不具有教师资格，大多数仅仅是母语是英语，既无从业经历也无教学资质，有的甚至带有浓重的地方口音，这样的教师教学效果可想而知。餐馆请来的外籍厨师，没有就业证也没有健康证明就从事食品加工烹饪工作，极其草率。而对于外国人自身来说，非法就业往往也意味着自身的权益得不到合法保障。新《出入境管理法》规定：外国人在我国居留期间，享有和中国公民平等的法律权益。但是因为非法就业的前提，往往使得外国人自身权益受到损害的时候不敢或不能寻求法律的保护，如遇到用人单位拖欠工资，或者在工作中发生意外造成人身伤害的情况，非法就业的外国人在寻求司法救济的时候往往很被动。
　　再者，我国现在已经面临劳动力供过于求的市场矛盾，大量的非法就业现象抢占了本应属于中国公民的劳动力市场，尤其是家政、餐饮等相对低端的工作岗位，被非法就业的外国人占据之后造成我国公民的就业困难进一步严重。

　　四、 外国人非法就业问题的解决对策

　　（一）完善法律法规
　　我国目前外管工作主要依据2013年7月1日施行的《中华人民共和国出境入境管理法》来进行管理，《出境入境管理法》是我国出入境管理的基本法，它将上个世纪八十年代颁布的两部出入境管理法律进行了整合，将《中国公民出入境管理法》和《外国人入出境管理法》合为一部，更加系统化。在外国人管理方面，以外国人入出境和居留的管理为主，对于外国人就业管理是在第四章外国人停留居留，第一节 停留居留中涉及，主要集中在第41条到第45条，其中第41条规定：“外国人在中国境内工作，应当按照规定取得工作许可和工作类居留证件。任何单位和个人不得聘用未取得工作许可和工作类居留证件的外国人。外国人在中国境内工作管理办法由国务院规定。”而在与之配套的2013年7月12日颁布的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》中，对于外国人就业管理的规定同样语焉不详，在第16条第一款中，规定：工作类居留证件，应当提交工作许可等证明材料；属于国家需要的外国高层次人才和急需紧缺专门人才的，应当按照规定提交有关证明材料。
　　在第22条，对于留学生勤工助学或实习的相关事宜进行了规定，持学习类居留证件的外国人需要先经过所在学校同意后，在到公安部门出入境管理机构加注勤工助学或实习信息，包括助学、实习地点，期限等。未经加注的，不得在校外勤工助学或实习。
　　在第26条中，对于招聘外国人的单位在遇到外国人工作变动情况是作了规定：（一）聘用的外国人离职或者变更工作地域的；（二）招收的外国留学生毕业、结业、肄业、退学，离开原招收单位的；（三）聘用的外国人、招收的外国留学生违反出境入境管理规定的；（四）聘用的外国人、招收的外国留学生出现死亡、失踪等情形的。
　　由上可见，尽管2013年新法是我国出入境管理工作依据的基石，但具体到对于外国人就业管理和非法就业问题的处置上，新法及其相关配套的《管理条例》并没有做出详尽的规定。而之前的法律法规，如1996年1月22日劳动部、公安部、外交部、外经贸部发布的《外国人在中国就业管理规定》，2002年3月26日由公安部、外交部等九部局联合制定的《关于为外国籍高层次人才和投资者提供入境及居留便利的规定》等法律法规，由于时间较久，也较难适应形势变化。
　　《出境入境管理法》涉及面广，包含管理制度多，涉及到外国人非法就业问题的规定只是一个大的框架，需要出台相关的配套法规或规定来进一步落实新法内容。笔者认为出台一部专项管理外国人就业问题的配套法规迫在眉睫：一方面，对于在我国合法就业的外国人进行保护，更要针对高端投资者和科技文化领军人才进行大力鼓励；另一方面，对于非法就业的外国人也要进行有力的监管，尤其是对于劳动密集型行业的低端岗位，如家政、服务、餐饮等，进行严格的限制，避免外国人和我国公民争抢职位。
　　（二）加大惩罚力度
　　目前，在对非法就业的外国人及其雇佣单位的处罚上主要是这样几种方式：罚款、没收非法所得、遣送出境等。其中使用最为普遍的就是罚款。如2013年南京市公安局鼓楼分局办理的一起德国人非法就业案件，该德国人在南京某语言培训机构非法任职，以每节课（45分钟）100元人民币的价格教授德语，被查到后该外国人被处罚款1000元人民币。这样的惩罚力度对于非法就业者来说难以起到威慑效果。2013年新法中加大了对于非法就业的惩罚力度，第80条规定：“外国人非法就业的，处五千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处五日以上十五日以下拘留，并处五千元以上二万元以下罚款。介绍外国人非法就业的，对个人处每非法介绍一人五千元，总额不超过五万元的罚款；对单位处每非法介绍一人五千元，总额不超过十万元的罚款；有违法所得的，没收违法所得。非法聘用外国人的，处每非法聘用一人一万元，总额不超过十万元的罚款；有违法所得的，没收违法所得。”但是在实际执法中，即使开出高额罚单也往往难以落实，最后空裁结束。
　　仅仅是经济惩罚难以抑制非法就业现象，目前很多非法就业者都是合法入境非法就业，而我国的签证申请相对于其他国家一直比较宽松，所以入境非法就业成本很低。针对这一现状，将非法就业者列入“黑名单”，在其下一次申请签证或入境的时候提高门槛，如规定有非法就业前科者在若干时间段内不得再次向其颁发入境签证，以此来提高违法成本达到威慑目的。当然，这不能只依靠公安机关一家之力，而是需要外事部门的大力协同，以及大数据库的建设。
　　（三）多部门之间齐抓共管，形成合力
　　外国人就业管理不仅仅是公安部门一家之事，还涉及到外交、教育、工商、劳动、社保等多个部门。明确各个部门的管理职责，减少职责交叉造成的政出多门或者互相推诿的现象显然十分重要。
　　各个部门之间信息的交流也非常关键，新法第5条规定：“国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。”目前，中国公民在申请护照等出入境证件的时候已经要求留存指纹等生物信息，如能将此举措进一步推广至申请签证的外国人，必将有利于完善入境外国人的信息管理，为下一步监督管理外国人非法就业打好基础。
　　（四）提高自身素质，向服务化管理转变
　　首先，简化手续，提高效率。目前外国人在中国就业需要向劳动部门申请就业许可，凭就业许可办理工作签证，高层次人才需向外国专家局申请专家证，用人单位还要申请相应的证件。外国人在转换就业单位或地区的时候还要向劳动部门登记备案，诸多手续较为繁琐。可以适当简化手续，一证通用，以达到方便外国人的目的。
　　其次，变管理为服务，要从细节做起。有不少外国人非法就业并非故意，而是对中国的政策不了解，不知道要去哪里申请。对于这种情况，就需要我们的基层民警尤其是社区民警工作做得再细一点，通过上门宣传，在外国人集聚的小区、企业、大学等地区设立宣传栏，发放入住须知，手机短信提醒等方式，加大宣传力度，提高境外人员的守法自觉性。
　　最后，要保护正常在华就业的外国人的合法权益。2011年10月15日，《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》实施，该方法规定了外国人在中国境内合法就业的，应当依法参加各项社会保险：如职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险，社会保险费用由用人单位和本人按照规定比例缴纳。该方法的施行标志着我国对于外国人就业问题的管理进一步规范化，但相比欧美国家我们的管理还显得比较粗疏，我们应当合理借鉴其他国家的先进经验，进一步完善制度，使得合法就业的外国人在薪酬、养老、医疗、生育等各方面得到保障，这也将吸引非法就业的人群向合法转变。