论国际海洋划界中的“公平原则”

　　在很多情况下，海洋的沿海国不止一个，其中存在沿海国之间相向或者相邻的地理位置关系，因此海洋划界问题的出现就有着必然性。在国际法中，海洋划界是个极为重要的问题，如果国际海洋划界争端无法通过政治外交途径或者国际司法办法解决，在某些条件下就存在引起武装冲突的潜在风险，成为威胁国际关系正常发展的重要因素。

　　最近20年来，国际法院受理的涉及海洋法的案件数量明显增加，达20余件，而这其中大多数又都与海洋划界争端有关。其他国际司法机构也受理了一些涉及海洋划界争端的案件。主权国家之间更多地选择通过国际司法办法解决彼此之间的争端，无疑是国际法治发展的新动向，对国际关系的健康发展产生了积极的影响。但是，我们必须看到并非所有国际海洋划界争端都能通过和平方式妥善解决，如果海洋划界争端长期得不到公正合理解决，对有关各方依法利用海洋和维持国际海洋的正常秩序，都存在巨大的、潜在的或者现实的威胁。

　　一、各国在理解和适用“公平原则”方面存在的分歧

　　从 20世纪40年代到60年代，各国在大陆架划界问题上存在各种理论和主张，莫衷一是，但是1969年国际法院的一项重要判决使这一情况发生了某些变化。联邦德国与丹麦、荷兰之间在北海大陆架的划界问题上产生争端后，上述国家曾于1964年12月1日签订《德荷条约》，1965年6月9日签订《德丹条约》，在这两个条约中确定了彼此间的部分边界线。在划界中他们主要适用“等距离原则”划出界线，但无法就这些点以外的边界线达成任何协议。丹麦和荷兰的代表认为，整个事项受它们称之为“等距离/特殊情况”规则这一强制性法律规则的支配，该规则在1958年4月29 日的日内瓦《大陆架公约》第6条中得到反映。根据该规则，如当事各方未就适用另一方法达成协议，所有大陆架边界线应以等距离划分，除非经公认存在着“特殊情况”。按照丹麦和挪威的观点，就有关的两条边界线而言，德国北海海岸的形状本身未构成特殊情形。联邦德国认为，无论如何，在类似北海这样的情况下，正确的规则是，有关国家应根据其海岸长度按比例拥有现有大陆架“公平合理的部分”。由于联邦德国的海岸是凹形的，其海岸线向内弯曲很大，如果按照等距离原则来划分大陆架对其很不利，其只能得到较为狭窄的大陆架区域，面积仅占北海海床的5%，而丹麦和荷兰则分别占10%和11%。联邦德国主张，“等距离原则”只有在直线海岸线的情况下才符合这种要求，否则，便属于“特殊情况”;在习惯国际法中没有“等距离原则”，而且用这种方法划分北海大陆架疆界对联邦德国来说是极不公平的。丹麦和荷兰则坚持适用“等距离原则”划界。1966年三国进行了进一步的谈判但是未能使问题获得解决。1967年2月20日，联邦德国分别同丹麦和荷兰签订特别协定，将划分北海大陆架的争端提交国际法院解决。当事国要求国际法院指明应适用的国际法原则和规则，并承诺将按照国际法指明的原则、规则来协商划界。国际法院将两案合并审理，因为虽然从表面上看两案保持独立，但由于结论相同，所以法院对两案只作出一个单一的判决。1969年2月20 日，法院以11票对6票作出判决，认为联邦德国没有义务在划分大陆架时接受等距离原则。划界应考虑到一切有关情况，依照公平原则，通过协议来划定，使构成当事国陆地领土海底自然延伸部分的大陆架归其所有。法院未接受联邦德国的观点，同时也否定了丹麦和荷兰关于该项划界应依《大陆架公约》第6条中的“等距离原则”加以解决的观点。法院认为，采取划界方法的一个先决条件是，按照公平原则，通过谈判，达成公平合理的协议。至于所涉及的区域究竟采用何种方法，单独适用一种方法还是几种方法同时并用，则应视具体情况而定。但是有一项原则是毋庸置疑的，即任何国家的大陆架必须是陆地领土的自然延伸，而不得侵占别国领土的自然延伸，这是因为，沿海国对大陆架区域的权利是以它对陆地领土的主权为依据的，而这一点是“公平原则”的重要内涵。

　　如果要对“公平原则” 在“北海大陆架案”之后的后续发展作出综合评价，我们就必须考察《联合国海洋法公约》制定的整个过程。在第三次联合国海洋法会议期间，在“相邻或相向国家间专属经济区和大陆架的划界”问题上，当时形成了两个对立的利益集团，即“公平原则集团”和“中间线集团”。前者主张应根据“公平原则”通过协议划定，适当时可采用中间线或等距离线，但要顾及各种特殊情况;而后者则主张中间线或等距离线是划界唯一的合理原则。在小组讨论中，“公平原则”集团国家还认为，世界各地海域情况十分复杂，如海岸线的曲折变化，海底地貌特征和岛屿分布等地理因素，以及各种历史因素，在划界时我们都必须全面考虑，依照“公平原则”通过协议，才能合理解决。中间线或等距离线只是一种划界方法，并非唯一的方法，只有在符合“公平原则”的前提下才能采用。这些国家认为，1958年《大陆架公约》在划界问题上虽然强调了中间线和等距离线，但公约签订以来各国大陆架划界的实践表明，一项具体规则(如等距离规则)，不可能在一切或大多数情况下导致公平合理的结果。1982年《联合国海洋法公约》第83条第1款规定：“海岸相向或相邻国家间大陆架的界限，应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决。”因此，结合海洋法理论与实践的发展，有学者认为在大陆架划界问题上，“公平原则是大陆架划界最适宜和最基本的原则，距离标准不能否定和取代自然延伸原则”。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第2条规定：“中华人民共和国与海岸相邻或者相向国家关于专属经济区和大陆架的主张重叠的，在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限。”这与《联合国海洋法公约》第83条的规定是一致的，表明中国也主张采用“公平原则”解决大陆架划界争端。

　　二、“等距离原则”是习惯国际法规则吗?

　　国际法院在“北海大陆架案”判决中实际上确认了“等距离原则不是习惯国际法规则”。在驳回丹麦和挪威的论点时，法院认为，在《日内瓦公约》第6条中所表示的等距离原则，并未被国际法委员会作为正在形成的习惯国际法规则提出，该条款不能说是反映或体现了这样的规则。此点已为事实所证实，即与《日内瓦公约》第l、2、3条不同，任何国家在签署、批准或加入该公约时均可对第6条提出保留。该公约中某些其他条款，虽然与公认的习惯法范围内的事项有关，但未被排除在许可保留的规定之外，然而它们均与远早于该公约的一般海事规则相关，而且仅附带涉及大陆架权利。公约中提及这些规则只是为了确保行使大陆架权利不会使其受到侵害。可是第6条权利却直接与大陆架权利有关，而且因为它未被排除在许可保留的规定之外，因而我们可以合理地推断，它不被视为反映了正在形成的习惯法。

　　丹麦和挪威的代表则认为，即使在《日内瓦公约》签订之日并不存在赞同等距离原则的习惯国际法规则，在该公约之后仍然产生了这样的规则，其原因部分在于公约本身的影响，部分在于其后的国家实践。而法院指出，参加某项公约的广泛性和代表性，或可表示某项公约的规则已成为一项国际法的一般规则，但在本案中，迄今为止批准和加入的国家数目并不够。至于时间因素，虽然短短的一段时间并不足以妨碍在原先纯属协议规则的基础上形成一条新的习惯国际法规则，但必要的是，在那一时期的国家实践，包括其利益受到特别影响的国家实践，在所援引的条款意义上，应该是广泛的和实际上统一的，而且实践的方式应该表明普遍承认涉及一项法律规则。在所列举的约15个案例中，有关国家已同意按等距离原则划分边界或已经按此原则划分了边界，但并无证据表明，他们之所以如此行事，是因为感到在法律上要求由于习惯法的规则按此方法划界。因此，国际法院认为，如果《日内瓦公约》在其起源或开始时，没有宣告使用等距离原则是习惯国际法的一项强制性规则，那么其后的效力也就不能构成这样一项规则，而且迄今为止的国家实践在这方面也是不充分的。

　　值得关注的是，在“北海大陆架案”中，国际法院认为并不存在等距离原则这样的习惯国际法规则，而在国际法院对“突尼斯/利比亚大陆架案”的判决中，国际法院主张，对于争端各方而言，无论是从条约还是习惯法规则来讲，等距离划界法都不具有强制性。至于“等距离/中间线”方法，国际法院在1969年“北海大陆架案”判决中还指出：本法院不否认等距离法是一种简便的方法，如果必要的话，任何制图家都会在适当的地图或者海图上绘制出这样一条分界线。但是，这并不足以使某种方法一变而成为法律规则，好像接受采用这种方法的后果，不论是在各当事国未能取得一致的情况下还是在未能证明存在“特殊情况”的条件下，都是理所当然似的。国际法院强调，习惯国际法要求划界必须根据公平原则。依据习惯国际法，公平原则已成为“一项得到普遍承认的划界所采用的一切规则和方法的压倒一切的国际准则”。也有学者认为，《联合国海洋法公约》第83条规定的“以便得到公平解决”，实际上是对有关国际实践的确认。在1977年英法大陆架仲裁案中，仲裁庭也认为1958年《大陆架公约》第6条并不是确立“等距离”和“特殊情况”两项原则，而是规定了一项等距离/特殊情况规则，与习惯法规则有着相同的目的，即按照公平原则来划界。

　　就可适用的法律原则和规则而言，国际法院在审理北海大陆架案时认定，在本案中当事国均无义务适用等距离的划界方法;没有任何一种划界方法是在所有情况下都必须适用的;划界应根据公平原则并在考虑所有有关情况下通过协议实施，并尽量为各方留下构成其陆地领土自然延伸的所有大陆架部分，而不侵犯另一方陆地领土的自然延伸部分;如此划界产生互相重叠的区域，则应以当事各方商定的比例划分，或者如未达成协议，则应平均划分，除非它们决定实行共同管辖、使用或开发的制度。

　　国际法院1969年“北海大陆架案”判决在国际法历史上是一个非常重要的案例，它不仅进一步阐明了国际法院在1950年“庇护权案”的判决中有关认定国际习惯的观点，而且它所提出的有关自然延伸的理论，以及“大陆架划界应根据公平原则并通过协议实施”的原则对国际社会的实践产生了极为深远的影响。有学者认为：“该案确立的根据公平原则考虑一切有关情况通过协议解决的划界理念，在以后有关的国际实践中反复得到认可或确认。此后签订的20多个国际划界条约中绝大部分明确适用公平原则，或虽未明确规定但实际上适用了公平原则。”

　　三、“公平原则”与“等距离/特殊情况”规则

　　为了妥善解决国际海洋划界争端，我们必须强调“公平原则”突出的、重要的地位和主导作用。如果可以把“等距离/特殊情况”视为海洋划界中适用的规则或者方法的话，那么我们就有必要分析作为法律原则的“公平原则”与“等距离/特殊情况”规则之间的关系。法律原则和法律规则两者之间到底有何区别呢?在谈到法律原则的法律含义时，英国的杰拉尔德·菲茨莫里斯爵士称：与法律规则，甚至是一般法律规则相对应，原则或一般原则本身不是指规则，而主要是指为规则奠定基础，解释并为规则提供理由的东西。一项规则回答“什么”;而一项原则实际上回答的是“为什么”的问题。如果从规范性着眼，国际法原则和规则都是规范。不同之处在于国际法原则通常更具有一般性并且涉及国际关系的主要问题。有国内学者认为，“在法的体系中，规则的优点和独特功能包括微观的指导性、可操作性、确定性和可预测性。而法律原则是指可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”。

　　国内海洋法学者的研究表明，早在1937年6月28日默兹河 (river meuse)一案中，常设国际法院法官赫德森就指出：“赫赫有名的公平原则(principles 0f equity)久已被认为是构成国际法的一部分，而作为这样的公平原则往往为国际法庭所适用。大多数国际法学家似乎同意，这一措辞是被理解为一般正义原则(general principles of justice)，以别于任何特殊法律制度。”从表面上看，“公平原则”只不过是国际法院在其判决中表明的一种法律观点，但是实际上它也是国际社会各国各种利益和要求互相对立和妥协、各种“合力”共同作用的结果。1969年国际法院关于北海大陆架案的判决一方面排除了等距离规则习惯法规则的效力和地位，另一方面又确立了公平原则在解决国际海洋划界争端中的法律地位。在“突尼斯/利比亚大陆架案”中，国际法院主张，等距离方法本身既非“规则”又非“原则”，因为在特殊情况下适用该方法可能导致有失公平的结果。我们应当强调的是，在评价规则、原则的价值时，关键是看其适用的效果是否与立法宗旨相左。有学者指出：“公平原则不能抽象地加以解释，而应指为取得公平结果所适用的原则和规则。”如果按照某项规则进行国际海洋划界最终导致了显失公平的结果，该规则将会背离法律本身的基本价值取向之一——公平。

　　强调规则与原则之间的关系，并不是说和原则相比规则不重要，而是要突出原则的指导性地位，因为“原则具有使法律规则保持连续性、稳定性、协同一致性的作用。原则可以弥补规则的不足”。“公平原则”与“等距离/特殊情况”之间的关系，实质上是原则与规则之间的关系，在国际海洋划界中，无论适用哪种规则或者具体方法，追求结果的公平无疑应该是适用规则和原则的终极目标和核心价值。有的外国国际法学者认为，根据习惯国际法，公平原则是“一项得到普遍承认的划界所采用的一切规则和方法的压倒一切的国际准则”。还有学者认为：根据《大陆架公约》的有关规定，划界应首先考虑有关国家间的协议，其次是特殊情况，最后才是等距离中间线。这项规定并非单纯地强调中间线，而是要求把三者即协议、等距离和特殊情况结合起来，以便达到公平的划界结果。

　　在讨论法律的确定性问题时，有学者指出，“法律的确定性是指法律规定了一定行为与一定后果之间稳定的因果关系”，但是作为具备确定性的规则，“等距离规则”却不具有普遍适用性，至少目前人们无法找到世界上绝大多数国家在海洋划界问题上，表示接受此项规则是具有法律拘束力的规则的法律确信(opinio juris)的证据。某些国家执意要将“等距离规则”上升到原则的地位，这种做法既缺乏国际协定法依据，又没有国际习惯法根据，在一定意义上也无法经受在政治伦理层面的“正统性”拷问，而“正统性，在现代西方法学界的含义是，对于法律的妥当性、约束力及其基础价值的普遍确信”。

　　“和平解决国际争端”是现代国际法的一项基本原则，因此，争端各方通过政治外交手段和国际仲裁及司法办法，解决在海洋划界方面的争端，也是各争端国的一项重要法律义务。在解决划界争端中，究竟应该适用何种法律原则和规则，使争端顺利解决，事关有关各方的重大利益，也关系到地区和平与安全。在影响深远的“北海大陆架案” 中，国际法院认为，采取划界方法的一个先决条件是，按照“公平原则”，通过谈判，达成公平合理的协议。至于所涉及的区域究竟采用何种方法，单独使用一种方法，还是几种方法同时并用，则应视具体情况而定。但是任何国家的大陆架必须是陆地领土的自然延伸，而不得侵占别国领土的自然延伸，这是因为，沿海国对大陆架区域的权利是以它对陆地领土的主权为依据的。在这里，“公平”实际上指的是适用划界规则进行海洋划界，产生的法律结果是公平的。正如有的学者所指出的那样，“公平”并不等于平分、平等、均等和对等，划分结果的公正合理是衡量大陆架划界所采用的各种方式方法的合理性的标准。

　　有些学者认为，在大陆架划界领域，“无论从成文法还是习惯法上看，实在国际法上都存在一个客观的由条约和习惯组成的大陆架划界法”。诚然，在全球化的宏大历史背景之下，国家间相互依存关系发展迅速，形成了许多需要用法律加以调整的国际社会关系新领域。与此相适应的是一些国际法新分支的陆续出现。对于国际法新部门形成的条件和标准，国际法学家梁西先生认为，这是“在某一专门领域，已发展成为国际法独立分支并具有较成熟体系的部分”。苏联学者阿沙夫斯基曾提出划分国际法部门的两个标准：其一是法律调整的对象(国际关系的特殊范围及调整该类关系的国际法规范的目的)，其二是法律调整的方法。就后一问题国际法学家常常使用三个标准：一是构成国际法某一部门基础的特殊原则的具备;二是各国对单独调整某一组社会关系的兴趣(明显表现在编纂活动中);三是某一组社会关系的重要国际意义及有关国际法规范的足够数量的具备。对照上述标准，目前我们恐怕很难说“大陆架划界法”作为国际海洋法或者国际法的新分支已经形成，因为在海洋划界的原则规则问题上，各国之间还存在严重的分歧和争议，而且在划界领域里的国际法原则、规则在数量上也缺乏足够的积累。

　　四、结语

　　在中日东海大陆架划界争端问题上，中方历来主张东海大陆架是中国陆地领土的“自然延伸”，划界应在“公平原则”的基础上，考虑一切有关因素通过协商加以解决，并认为 “等距离方法”只有在符合“公平原则”时才能被接受。中方还主张，在中日东海划界问题解决之前，“搁置争议、共同开发”。这种“共同开发”的模式，从本质上讲实际上是争端解决之前的一种过渡性安排，因为依据《联合国海洋法公约》第74(3)条和第83(3)条的规定，“在达成第1款规定的协议以前，有关各国应基于谅解和合作精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定”。然而，我们必须看到，近年来随着中国“春晓”油气田采掘成功，中日在东海大陆架划界争议问题上的矛盾激化，为了妥善解决这一矛盾，2004年6月21日当时的中国外交部长李肇星在青岛举行的第三届亚洲合作对话会议上，向当时的日本外相川口顺子提出了“搁置争议、共同开发”的建议，然而川口却表示，中方在东海地区勘探石油有超越中线的嫌疑，损害日本权益，在中方提供有关矿区具体资料之前不可能谈及共同开发。为了缓和中日关系，中国政府积极主张两国就此争议开展双边会谈。2004年10月和11月以及2005年3月和5月，中日双方就东海问题进行了反复磋商，但终因日方的强硬立场没能取得任何实质性的进展。2006年 10月8日至9日，时任日本国内阁总理大臣的安倍晋三对中国进行了正式访问。2006年10月8日中日两国发表了《中日联合新闻公报》，称“……双方确认，为使东海成为和平、合作、友好之海，应坚持对话协商，妥善解决有关分歧;加快东海问题磋商进程，坚持共同开发大方向，探讨双方都能接受的解决办法”。日本外相冈田克也2010年1月17日宣称，中国如果继续开采“春晓”等油气田的天然气就等于违反两国合作开发的协议，日本不排除向联合国国际海洋法法庭起诉中国的可能性。对此中国外交部长杨洁篪向冈田克也强调，中国拥有“春晓”等油气田的主权，不能接受日本起诉的主张。

　　日本1996年《专属经济区和大陆架法》第2条第1款规定：“日本的大陆架包括从日本的领海基线向外延伸到其每一点同领海基线的最近点的距离等于200海里的线以内的海域的海床及其底土。如果大陆架的外部界线的任何一部分超过了中间线，中间线(或者日本与其他国家协商同意的其他线)将代替那条线。”日本的国内法的这种规定和目前国际法理论与实践，存在一定程度的冲突。

　　就“公平原则”的适用问题，国际法院认为，必须把“一切有关情况”全部考虑进去。“一切有关情况”就是“一切与争议区域有关的情况”。相关的因素包括划界区域范围、海岸地貌、海岸长度与大陆架面积的比例、近岸岛屿的存在和位置、历史性权利、经济开发情况等等。因此有的学者认为，在东海大陆架划界中，中国大陆海岸线长，日本冲绳群岛岛屿海岸线短，日本想以其岛屿海岸线与中国平分东海，是不公平的。中国提出要根据东海“特殊情况”，即海岸线长度、人口比例、工业布局等因素划界，是有道理的。

　　在国际海洋划界问题上，迄今为止的国际司法实践充分表明，在大陆架划界中“公平原则”的主导地位和突出作用已经明确，但是划界的具体方法可以选择。然而，无论如何，划界都应以“公平原则”和“自然延伸原则”为基础，而不应与原则相冲突，在此前提下，我们才能综合考虑特殊情况和等距离等具体的规则。只有严格按照“公平原则”的指导进行的国际海洋划界，才能使有关争端得以妥善解决，并实现双边或者多边关系的长期稳定与和谐。在几内亚/几内亚比绍海上划界案的裁决书中，国际法院法官组成的仲裁法庭也同样认为，在本案中，不论涉及领海划界或专属经济区与大陆架划界，都应适用公平原则。

　　在国际海洋划界中，“公平原则”是法律原则，而“等距离/特殊情况”、“中间线”，“成比例”都只能被称为规则或者划界方法，采取这些划界规则的最终的目的就是要实现公平。因此，我们必须坚持“公平原则”，在此基础上考虑具体规则来解决与其他国家之间的划界问题。然而无论采取哪种规则都不应导致划界结果实质上的“不公平”。我们应当坚守这一原则底线，从法律角度维护中国国家利益。有一点我们必须特别强调，在某些存在岛屿主权归属争端的地区，我们应当先解决岛屿主权归属问题，这是个先决问题，否则既无法妥善解决划界争端，在岛屿争端未解决的情况下强行划界，也势必造成新的实质上的“不公平”。

　　美国学者e.博登海默曾经指出：“任何值得被称为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。在这些价值中，较为重要的有自由、安全和平等。”我们必须坚持“公平原则”在海洋划界中的主导地位，在此基础上可以综合考虑其他因素和方法。公平原则应适用于大陆架和专属经济区的划界中，否则，依据某些少数国家的法律立场进行的海洋划界，既侵害了其他有关国家的自由、安全和平等权，又无法保障本国的自由、安全和平等，将对国际海洋秩序造成极为重要的负面影响，对此我们必须给予高度重视。