从解决“三农问题”入手推进城乡发展一体化

　　摘要：自2002年提出“城乡统筹”以来，城乡关系的调整进入新的时期。然而，在大量的实践过程中，由于城市的经济实力和主导作用，往往表现为“以城统乡”的特征，在本质上都是建立在对农村土地、水资源、空间资源等的索取之上，其结果是产生了大量的失地农民，形成了半城市化形态，进一步加剧了农村问题。从“以城统乡”转向解决“三农问题”为先的角度，论述在中国城市化进程应注重“减少农民、建设农村和提高农业现代化水平”，也就是通过高等教育、职业教育等多种方式使大部分农民城市化，同时提高留在农村的农民的素质，让农民在社会、文化与空间等多方面建设美丽乡村，并推动农业现代化、文化产业创新、第六产业经营等地方经济发展。在与城市资源互补的经济发展中提高农民收入，在均等的基础设施与社会服务设施建设中提高农村生活品质，达到实现城乡发展一体化目标。

　　关键词：中国城镇化；城乡发展一体化；三农问题；

　　作者简介：顾朝林(1958—)，男，江苏靖江人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为城市与区域规划

　　刚刚闭幕的党的“十八大”报告明确提出推动城乡发展一体化，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”事实上，2002年党的“十六大”报告首次提出“要统筹城乡经济社会发展”的概念，从2004年以后每年中央针对农村工作的一号文件都强调“统筹城乡发展”，强调“以工促农、以城带乡”，陆续出台了增加农业补贴、“多予少取放活”、取消农业税、社会主义新农村建设等多项措施。然而，在快速城市化地区，“工业反哺农业”、“城市支持农村”的城乡统筹实际上演化为“以城统乡”的局面，往往以城市建设与扩展的方式来带动农村发展，这在本质上是建立在索取农村地区的土地、水、空间等多种资源的基础之上的。中国是一个传统农业大国，目前正处在城市化的加速时期，面临从传统农业国向现代化、工业化、城市化国家的转型。这一城市化进程，需要“减少农民、建设农村和提高农业现代化水平”，城乡发展一体化的内涵需要转向“以农为主”、以解决“三农问题”为根本。

　　1城市问题的根源是农村问题

　　中国是传统的农业大国和农业强国，农业、农村和农民一直都是立国之本。经过数千年的发展形成了有序的城乡社会结构，农民是主体，农业是根本，农村是生产地，城市是行政管理和消费中心。近代以来，中国传统农业产品的竞争力逐渐下降，西方发达国家倾销大量的工业产品导致原来的经济结构和产业结构出现危机，帝国主义甚至采取军事、政治手段垄断市场和原材料，激发了中国的现代化进程。由于“人口多，底子薄”的发展条件，中国自身的工业化和现代化必然建立在长期牺牲农民利益的基础上。通过近100年的发展，中国形成了城富乡贫的现实问题。

　　近年来，城市的快速发展也催生出城市问题，例如北京的大城市问题日趋严重，主要表现在：人口的快速增长、城市空间的急剧扩大使北京水土资源短缺压力进一步加剧；交通拥堵、住房短缺、环境污染、生态退化等的大城市病没有得到有效遏制。在大城市发育与城市病出现的同时，环首都的周边农村却处在贫困的状态。

　　大城市问题的产生，城市首位度高引起的大量人口过度集中是常见的解释之一。城市首位化是指城市对资本、技术、劳动力等经济要素和资源的过度占有[1]。这会吸引大量人口在大城市的过度聚集，引起城市基础设施与服务设施严重不足，住房、交通、环境等城市问题爆发[2-4]。资源在城市过度集中的城市首位化的背后是农村发展被长期忽略，农村相对贫困化，农业在全球化市场中破产，农民的收入低，促使大量农民尤其是青壮年农民涌入城市。若这些快速大量涌进城市的农民，没有进入城市的思想准备、就业培训、物质基础，则最终将成为城市化的社会包袱，大量贫民窟城市化现象必将产生[4-5]。这就是拉美模式的城市化，或者称“虚假城市化”。由此可见，农村问题实质上是城市问题的根源。

　　2解决城乡问题的多种途径

　　2.1去中心化策略的失败

　　解决城市极化发展与农村贫困的问题，国际流行的做法，第一是就业机会去中心化，鼓励新的或现有的经济行为向新城迁移；第二是更有效、更公平的大城市区扩张[6]。1960—1970年代，不同形式的空间规划与去中心化的实践席卷了非洲、亚洲和拉丁美洲[7-10]，但实际上均不成功[6]。即使是从城市去中心化分散到农村地区的工业，很多也会带去自己的工人，而并不会增加农村本地的就业机会[11]。

　　为避免各种“城市病”的出现，我国采取的措施则有两个明显的阶段。第一阶段是1978年—1990年代中期的“防止大城市膨胀”策略，也就是1978年第三次全国城市会议明确提出的“严格控制大城市规模，积极发展小城镇”的城市发展方针，以城乡二元的户籍制度严格限制人口的迁移。第二阶段是1990年代中期以后，对大城市的严格控制有所放松，但对农村的忽视却造成严重的农民工浪潮。大城市主要希望通过新城建设来去中心化，缓解城市压力。例如：北京基于“两轴—两带—多中心”提出11个新城建设，以带动区域的整体发展。而面对东中西区域发展的不均衡，资源在城市的集中造成的城乡巨大差异，我国采取国际通用的做法，即以推进工业化与城市化来推动农村地区的开发。

　　这些措施的本质是重城轻乡和城乡分割，即认为农村的发展需要城市经济的扩散与带动，也就是说农村只有变为城市才能得到发展。但农村城市化建设在农村地区的大面积推进，直接的结果却是大量农地与农村环境的消失，大量失地农民与更多农民工在城市的流动。这使农村社会矛盾尖锐，也同样在加剧大城市的问题。由此，解决城市问题的核心是解决农村问题，是减少农民的数量，提高农业的收入，将城市化的生活方式注入到农村地区。这也是我们提出以农民、农村和农业为核心的城乡统筹的原因。

　　2.2城乡统筹发展的基本要点

　　城乡统筹的最终目标是实现农民在农村安居乐业、城市人愿意进入农村的愿景，以真正缓解城市化压力。这个目标首先体现为城市与乡村的区别对待。城乡在产业结构、生产需求特点、功能形态、空间景观、社会文化、风土人情等各方面都存在客观差异。城乡统筹，并不是城市毫无差别地向农村扩展，也不是将农村变成城市，而是强调城乡资源的互补与要素流动。简单来讲，城市作为乡村区域各项服务的节点；而乡村则可达到满足城市健康生活的需要。

　　要最终实现农民安居乐业、城市人口愿意在农村居住，城乡统筹发展主要在于：(1)农村因地制宜的综合发展。部分农民能进入城市，健康地变市民；剩余在农村的农民能提高素质，在农村安居乐业。为此，农村地区应根据经济社会发展水平，结合土地、水、能源、环境容量等资源环境状况，因地制宜地以城市需求与乡村特色为经营点，转变生产方式、提高农民收入；在发展经济的同时，营造乡村特色、建设生态环境，转变生活方式并逐步实现乡村生活的城市化。(2)农村空间的保护与文化环境的营造。城乡统筹坚持城乡地域的空间分开，合理布局城镇体系、城乡居民点；同时统筹基础设施、公共服务设施等公共资源在城乡之间均衡配置，最终实现均等化。最重要的是，要严格保护农村的开敞空间和生态环境，营造乡村的特色文化与空间。这是农村的宝贵资源、城市健康发展的需要，也是城市人愿意进入农村生活、缓解城市化压力的重要基础。

　　3推进城乡发展一体化思路

　　基于上述理论框架，我们认为：城乡发展一体化的核心应该是解决“三农问题”，而不是“以城统乡”的城市蔓延发展。

　　3.1重视教育培训解决农民问题

　　3.1.1通过高等教育和基础教育引导农村人口进入城市。

　　中国城市化最便宜的解决途径是通过高等教育“变农民为市民”。众所周之，我国农民的数量庞大，城市化正进入快速发展时期，必然会有大量的农村人口要进入城市。如果进入城市的农村人口大部分素质低、且并没有在各方面做好进入城市的准备，则会成为城市的极大包袱。这也是我们今天面临的“农民工”难题。面对这样的困境，最直接、也是最便宜的解决办法是使优秀的农村人口能够通过高等教育“自然”地城市化。这样能使他们实现户籍从农村到城市的转化，掌握较好的技能在城市谋职，且没有“流动人口”与“外来人口”的感觉，最容易融入城市。据此，城乡统筹发展，首先应该进一步加大对农村地区的基础教育投入，包括加强培养优秀农村老师、提供优秀教学资源、改善教学设施和条件等等，对农村贫困地区应着重进行教育扶贫、采取有效措施实现北京等大城市优质资源在农村地区的共享，实现城乡教育资源的一体化，可以使得农村中的优秀人才便宜地直接进入城市。

　　3.1.2强化农民职业和素质培训，提升农村地区现代化水平。

　　中国城市化最主要的解决途径是通过职业培训“变农村青壮年劳动力为城市产业工人”。这是解决农村低素质剩余劳动力的数量巨大的必然途径，也是城市产业发展的必然需求。为此，城乡统筹规划应结合城市产业的需求加强对外出就业人员的职业培训，并逐渐摸索企业、政府结合，一同介入农村的职业培训方式。这使得农村青壮年通过培训能直接进入城市企业就业，并逐渐在生活上融入城市，同时也能减少企业招工的成本。通过职业培训将农村青壮年劳动力转化为城市产业工人，这将是实现农村劳动力长期稳定地向城镇进行有序转移的主要途径。

　　3.2通过城乡资源互动发展现代化农业

　　3.2.1城乡资源的互补与流动。

　　我们说城乡统筹规划要坚持城乡空间分开，并不是说城乡之间毫无关系，而是在城乡空间结构的基础上强调城乡资源的互补、互动与流动。就城市对农村的作用来看，城市在产业与生活的各个方面都与农村密切相关。在产业上，完整的区域产业体系的建立有赖于城乡产业的协调发展，城市产业的下游和人才可以部分转移到农村，以形成区域的整体优势。在生活上，城市在衣、食、住、行等各方面的需求都有很大一部分由农村提供，这也为农村经济提供了发展需求。在城市需求农村的同时，农村也同样需要城市的各类资源，例如城市提供的各种较为大型的公共服务等等。城乡统筹规划应突出城乡各自的特色，以互相的需求确定发展重点，建立城乡资源的互补与流动。

　　3.2.2发展农村本土经济和现代化农业。

　　农村本土经济是与城市现代经济部门相对的概念，是基于农村传统社区、文化等发展起来的地方经济。与现代经济相比，农村本土经济更容易让增值的财富真正反馈到本地及农民身上。以农业发展的水平作为指标，农村地区可被简单地划分为农业发展水平较高和较低的两类地区。农业发展水平较高的地区往往在城镇周边，可以全面建设成为面向城市的蔬菜、水果、农副产品生产和供应基地，积极推进传统农业向适度规模经营、设施农业、精准农业等现代化的方向发展。由于距离城镇很近，这一类农村地区有较好的优势发展休闲、观光农业，可以充分利用乡村地区的特色资源，建设融农业观光、生态休闲、文化体验、居住接待于一体的乡村旅游体系。而在农业发展水平较低的农村地区，则往往较为偏远，应逐渐建立“一村一品”的发展模式，例如：挖掘农村的自然景观、人文景观等独特资源，利用社区的独特元素、庙会等风俗习惯、特色文化，开发特色产品，逐步发展出具有农村特色的地方文化产业；又如：对村庄进行环境整治、景观建设，逐步发展特色的乡村旅游，有历史风貌、特色文化或生态资源的地区适度发展生态旅游、文化旅游等。总的说来，农村本土经济一方面是农业现代化及相关加工业的发展，另一方面则是基于农业、地方特色而发展起来的文化产业与“第六产业”，而这又依赖于乡村特色的文化、社会与空间营造。

　　3.3强化农村的自主发展与特色农村空间营造

　　3.3.1因地制宜推进新农村建设。

　　城市化地区以外的农村地区，应严格保存农村的空间形态，并因地制宜地确定各类型的发展方向与建设要求。工业发展弱、不具备吸纳大量劳动力形成空间聚集的条件，这样的共性是这部分农村地区不适宜城市化、需要保存分散空间并发展其特色的主要原因。但这也并不意味着这些地区就千篇一律，实际上它们在自然环境、社会经济状况、传统文化等各方面都存在很大差异，因而在用地布局、空间形态、建筑风貌、环境景观等方面也应有所不同。以人口密度和农业发展水平作为指标来划分这些地区，可以简单分为：(1)农业发展水平高且人口密度高的地区；(2)农业发展水平低但人口密度高的地区；(3)农业发展水平、人口密度都低的地区。这三类地区依据其具体特征发展方式不同(表1)。

　　3.3.2乡村特色的文化社会空间营造。

　　有乡土特色的农村社区营造是农村经济发展的基础，它又同时包括文化、社会与空间三个方面。首先，农村文化营造主要是指农村应注重历史文化、乡土文化、社区文化的保存，例如历史建筑、传统习俗等等，并强化农民的文化意识。这也是农村创新文化产业发展的基础。其次，农村社会营造主要是指通过培养农村精英、鼓励每个农民参与社区事务与发展能增强农村社区的整体凝聚力。这在建构健康和谐农村社区的同时，能成为农村经济发展的社会基础，为此应经常采用传统文化的演出、小型运动会、演讲比赛等多种方式。再次，农村空间的营造主要指尊重村庄的地形地貌、自然肌理等特色的乡土环境，在保护与建设农村生态环境、治理污染的同时，在居住、景观、道路等多种要素上营造有地方特色的乡村空间。具有乡村特色的文化、社会与空间营造，有利于改善农民的生活环境，提高农村生活品质，使农村真正可以实现与城市服务设施水平的均等化。

　　3.4构建城乡通开的空间发展框架

　　城市与乡村的空间结构是城乡统筹发展的基础，构建城乡通开的空间框架可以将上述解决“三农问题”的举措落实到空间层次。

　　3.4.1农村特色空间的保护。

　　与“以城统乡”推进城市向农村扩展、忽略农村空间不同的是，以解决“三农问题”为核心的城乡统筹规划，将坚持城乡空间的分开，并且严格地保存、发展农村空间。在这样的理念之下，城乡空间统筹的重点即转为城乡空间的资源整合、农村空间的发展、城乡资源的互补流动。

　　保护农村特色空间，并不是说所有的农村都不能进行城镇化建设。实质上部分工业发展较快的农村地区应逐渐被纳入城市空间与城镇体系的建构之中。由于地形、人口密度、农业与工业发展状况都非常不同，农村地区本身也存在极大的分化。其中，工业发展水平较高的地区往往吸引大量的劳动力，并在空间上呈现聚集效应。城乡空间结构的确立与城镇体系的建构，在促进和引导农村从事二三产业的劳动力向城镇有序转移的同时，还有助于推动城乡资源要素的合理流动。

　　3.4.2逐步实现基础设施和公共服务的城乡均等化。

　　乡村生活与城市生活的真正均等化是建立在以基础设施和公共服务设施的城乡均衡发展基础上的。首先，加快城市基础设施如“路”、“电”、“水”、“气”、“信息”、“生态环保”等向城市周围农村地区的延伸；其次，在商贸、医疗、教育、培训、养老、保险等公共服务领域实现城乡之间的逐步均等化。

　　4结语

　　由于“城市问题的根源是农村问题”，“以城统乡”的各种解决城市问题的策略也并不见效，因此我们提出从解决“三农问题”入手推进城乡发展一体化，其思路是：通过高等教育、职业培训等多种方式合理地减少农民，提高留守农民的素质，让他们留在农村，建设农村；农村的建设则基于优化的城乡空间结构与城乡资源互动和流动之上，并从文化、社会等多个方面因地制宜地进行；最重要的是能够推动农业的现代化、乡村文化创新产业与第六产业的发展，以切实提高农民收入而实现他们在农村的安居乐业。当然，城乡均衡布置的基础设施与公共服务设施也是城乡一体化的物质基础，是切实地具有可操作性的首要行动。基于这样的思路，从解决“三农问题”的城乡发展一体化应该包括人口城市化、城乡土地利用、城乡空间统筹、城乡产业协调、农业现代化、新型社区、城乡基础设施布局、城乡公共服务设施布局等多方面的综合内容。当然，城乡发展一体化的真正实现也还依赖于各项制度的建立，这些都还有待于进一步的深入研究。本文来自《农村经济与技术》杂志