可持续发展：失地农民社会保障问题分析

       我国土地城镇化已经达到一个相当可观的程度，目前中国城市居住人口占总人口的比例已由1978年的17.9%上升到了2013年的53.73%，但这只是浅度城镇化，这里产生了一个生活在城市边缘的、庞大的、新的弱势群体：失地农民群体，总量约4000～5000万人，预估到2030年时将增至1.1亿人左右（《2011年中国城市发展报告》）。“人的城镇化”是继“土地城镇化”之后的漫长过程。失地农民享有社会保障权，是道德与法律共同愿景，是生存权利优先的法律价值取向，是国民分配从慈善走向正义的必然要求。而失地农民社会保障的完善及可持续发展是“人的城镇化”的关键因素。构建可持续的社会保障体系，不仅是国际竞争的要求，更是国内经济社会发展的前提。 
　　一、失地农民社会保障的可持续发展问题 
　　1987年，世界环境与发展委员会出版《我们共同的未来》报告，将可持续发展定义为：“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”1991 年，世界自然保护同盟（INCN）等共同发表《保护地球——可持续生存战略》，将可持续发展定义为“在生存于不超出维持生态系统涵容能力之情况下，改善人类的生活品質”。可持续发展包括经济、生态和社会三个方面。失地农民社会保障的可持续发展主要涉及经济和社会层面，主要体现在失地农民的经济资本、人力资本、物质资本和社会资本的持续性上。
　　失地农民经济资本不足：失地农民补偿少，就业收入低，养老金水平极低，医疗和教育负担重。失地农民人力资本不足：失地农民文化水平低，教育匮乏，智力资本不足是影响可持续性社会保障发展的重要因素；失地农民职业竞争力不足，从事的工作不稳定，收入低，容易沦为社会底层。失地农民物质资本匮乏：土地是农民最基本的生存屏障，土地资源消失，失地农民生存受到了很大的考验；生活设施不齐全，迁居安置等使生活负担更重。失地农民缺乏社会资本：失地农民社会关系网络薄弱，缺乏社会资本基础，被重新安置后，城市的快节奏生活和薄弱的地缘意识让失地农民难以适应，人际关系日渐淡漠和疏离；失地农民缺乏社会认同，市民化身份模糊，失去土地已不再是传统意义上的农民，获取城市户口后自身不适，城市居民对其也有一定抵触心理。 
　　二、失地农民社会保障可持续发展问题的原因解析 
　　我国失地农民社会保障既不属于农村社会保障，也未归并与城镇社会保障，其本身属于过渡性质的保障类型，存在先天的不足。 
　　（一）相关制度不健全 
　　城乡二元结构体制导致城乡二元化分割的社会保障体系，使得城镇和农村社会保障制度在制度模式、覆盖面、缴费率、缴费来源 、保障水平等方面都存在着较大差异，二元经济结构的消解是完善失地农民社会保障体系的关键。土地产权不清晰致使失地农民因土地被征用而应获得的土地收益远远低于土地的实际价值，进而影响到其保障水平。土地征用补偿制度不合理，补偿标准不合理，数额较低；补偿方式具有单一性，没有明确政府的责任，失地农民生活得不到保障；在征地过程中，征收程序存在不合理性，没有透明化。失地农民社会保障体制不健全，各地出台的失地农民社会保障法规中，除了土地换货币模式之外，涉及最多的也只是基本的养老保险，还未构建综合性、全方位的失地农民社会保障体系。 
　　（二）政府部门职责错位与缺失 
　　我国政府缺乏科学的城镇化理念，土地城镇化过快、摊子过大，致使社会保障跟不上城镇化的步伐。相关法律法规本就不健全，政府寻租行为导致腐败更为严重，造成人为社会保障资源配置不均、不公，农民利益得不到有效保护。我国政府管理效率低下，工作人员行为随意，责任意识不强，存在推诿扯皮现象；在政策执行中，政府的监督较为薄弱，执行过程也不严格。缺乏必要的救济手段，失地农民利益得不到有效地保护。 
　　（三）失地农民自身原因分析 
　　失地农民公民身份缺乏认同，虽然失地农民拥有城镇户口，但不管是在失地农民自身意识里，还是农民或城镇居民意识里，其身份都得不到发自内心的社会认同，这导致失地农民社会保障待遇不公、政治参与渠道匮乏、利益诉求渠道不畅。失地农民民主参与意识薄弱，我国两千多年的封建专制制度对农民思想禁锢尤甚，导致其对于政治参与缺乏主动性。由于缺乏相应的学历和专业技能，失地农民缺乏维护自我权益的意识和能力，“失地农民作为社会弱势群体不具备维权的精力和能力，对大多数失地农民而言，维权是一件费力不讨好的事情……只有极少数失地农民在面临权利受损时，有能力和精力进行旷日持久的维权。”失地农民再就业的能力较差，囿于文化水平和劳动技能的限制，失地农民无法胜任那些报酬较高、相对轻松而体面的工作。 
　　三、失地农民社会保障可持续发展的对策分析 
　　（一）构建失地农民社会保障可持续性测定的评价指标体系 
　　构建失地农民社会保障可持续性测定的评价指标体系，基于阿玛蒂亚森的可行性能力分析框架，较为全面地考虑社会保障的相关内容；根据失地农民社会保障水平评价指标体系，测算失地农民失地前后社会保障水平的变动情况，进而考察社会保障对传统土地保障的功能替代性；通过对失地农民社会保障水平的影响因素进行实证研究，探析失地农民失地前后社会保障水平变化的主要影响因素，从而为从宏观、中观和微观三个层面全方位探讨失地农民社会保障制度的构建提供参考，为失地农民社会保障政策的公平和发展提供依据。

      （二）改革及健全相关法律法规 
　　首先，二元经济结构的消解和土地产权明晰是解决失地农民社会保障问题的根本，目前有不少地区都在进行有益的尝试及改革，比如截至2016年，包括北京在内已经有30个省份出台户籍制度改革方案，取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口；比如进行村集体土地流转改革，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。其次，完善土地征用制度，确定农民在土地上所拥有的对土地的处置权，在法律上使其处置权得到合法的保护；政府在土地征收时，严格遵守征地程序，公开透明，充分尊重农民所拥有的权力，保证农民权益。再次，完善失地农民社会保障制度，建立专门的失地农民社会保障法时机未到，建议制定失地农民社会保障条例，具体内容应涵盖最低生活保障、养老、医疗、失业、工伤、住房、生育、社会救济、教育福利、失地农民子女教育、就业培训与指导、创业培训、创业帮扶、法律援助、心理和社交援助等，作为一种特殊时期产生的过渡性质的社会保障体制，当前失地农民社会保障制度的设计及完善需要考虑诸多因素，尤其是与城镇社会保障体制的衔接与融合，为日后建立全国统一的社会保障体系夯实基础。 
　　（三）促进政府高效管理和精细服务 
　　政府部门可成立失地农民社会保障工作专组，杜绝推卸责任踢皮球现象，提高工作效率；加强对失地农民社会保障资金的监管力度，部门内部审计、外部审计齐抓共管，杜绝挤占、挪用、截留失地农民社会保障基金等问题；建立必要的救济体制，使失地农民利益诉求畅通，得到全方位的高效保障。在精细服务中养老和再就业是重中之重，在养老方面，制定合理的养老标准，促进城乡统筹，为失地农民专门建立医疗救助制度和商业保险；再就业方面，失地农民应当享有与城镇居民同等的失业保险待遇，应该在就业服务中心、劳务中介和职业培训中心增加失地农民模块，从教育政策、税收政策、金融政策等方面入手，构建失地农民教育培训体系，提高失地农民的就业技能和整体素养，并积极引导和支持失地农民从就业转变为自主创业。 
　　（四）提高失地农民适应能力与自身素养 
　　失地农民从平房迁入楼房，会遭遇到城市文化的强烈冲击与不适，必须增强自身适应能力。首先是对新身份的认同，包括两个层面，自己对城镇居民身份的认同和城镇居民对失地农民的身份认同，户口农转非及居住环境的变化，要求失地农民转变思维方式、生活习惯、邻里交往方式，在城市和农村二元文化中寻求平衡点，主动融入新社区新环境，与城市居民加强交流与联系，重新建立社会关系网，重新塑造生活模式。其次，失地农民要增强政治参与意识，积极主动参与到政治生活中去，摆脱政治边缘人境况，只有拥有并能够正确运用自己的政治发言权，充分表达自己的利益诉求，才能够有效地保障自身的各项权益。再次，积极学习相应技能，在教育上投入一定的精力和资金，充分利用各级政府部门和街道举办的各种培训班，根据自身的能力、劳务市场的就业需求和偏好选取适合的技能培训班，不断提高各项就业技能及整体素养；在此基础上，不坐等靠，積极了解政府的相关政策，尤其是有税收优惠或贷款的项目，主动创业，在激烈的市场竞争中找到适合自己的位置，努力为自己获得更好、更高质量的生活，也为子女适应新环境、融入新生活搭建更好的平台。 
　　参考文献： 
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　　作者简介： 
　　康彩霞，女，硕士，江苏师范大学哲学与公共管理学院讲师。