转型时期沿海发达农村地区经济型领导：合法性

内容摘要： 
村民自治制度的实施，农村的经济精英登上村庄社区的政治舞台，成为发达地区农村治理的一个亮点。市场化条件出现的农村经济能人，在中国民主化进程的推动下，在复苏的公民意识的激发下，依据《村民委员会组织法》通过村民自选合法地成为农村政治管理者。由于受到“先发型”村庄相对封闭的经济利益共同体，家族主义意识渗透下的“拟家族化”管理，“官系统”和“民系统”之间的边缘人地位等因素的影响，这些经济精英型领导的权力运作不可避免地会出现非正式化或非制度化倾向。
  关 键 词：经济精英型领导  民主化  市场化  非正式运作
           一、问题的提出
  时下的中国正处在结构转型和体制转轨的历史嬗变时期，即从计划经济向市场经济过渡，从传统农业社会向现代工业社会的演变。变革中的社会秩序必然给农村社区尤其是发达农村地区的农村社区的村庄权力格局和村庄治理带来巨大的影响和冲击。事实上，自从1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来，农村社区的权力结构和治理方式出现了一系列的新气象和新变化。经济精英，或者说富有的村民、经济能人开始进入村庄权力阶层，这在发达地区的农村或“非农化”村庄已经是比较普遍了。在浙江省B市经济最为发达的C、Z、S三个镇，到1996年约有20％的村支书是私营企业主。六年之后的2002年，浙江省举行第七届村民委员会换届选举，临海市杜桥镇杜街办事处新当选的13个行政村的村委会主任中，只有1个是务农的，其余12个人除1个人职业不祥外都是个体经营者或私营企业主。同样，在临安市的莘滕镇，2002年新当选的村委会主任中，经济精英所占的比例明显提高了。在全镇36个村民委员会主任中，财产在村庄居中上的村主任有33个，并且这次当选的村主任没有一个是务农的，也就是说绝大部分村庄领导属于村中的富人即所谓的经济精英。（郎友兴、郎友根，2003）西山村位于广东省增城市市郊，该村首届和换届的当选村主任都是蔡伯高。他是个典型的经济能人，1999年西山村的首届村民直选就被推举为村委会主任，从而使一个经济能人转变成为村政精英。并且，这种现象在广东农村是十分普遍的。（郭正林，2003）可见，不论是长江三角洲还是珠江三角洲，大量的农村经济能人利用国家提供的村民自治这一制度契机，转变为农村的政治精英，即成为村庄事务的决策者和管理者。然而，这类以经济精英身份上台，同时又以政治管理者角色行事的村庄领导的权力产生过程和权力运作方式必然具有自己的特色，再加上受到中国社会特有的文化设置、生活方式、地域特点等因素的影响，使得这些经济精英型领导出现了一个有趣的现象，即本文所讨论的权力的合法性诞生与权力的非正式运作并存。
  当然，由于我国国土面积辽阔，各地区之间的发展又不平衡，此外村民自治制度的具体贯彻和实施又受到经济条件、政治因素、思想观念、文化背景等多方面的综合影响不可一概而论。因此，很有必要对这一概念及其适应的区域范围作一限定。首先，本文所讨论的村民自治主要局限于民营经济比较发达的东部沿海地区的农村或者一批工业化，城市化程度较高的非农化村庄，因为这些地区的市场经济、商品经济较为发达并且涌现了大批的经济能人或者说富人。其次，关于经济精英型领导概念的界定，相比旧体制下的农村干部而言，经济精英型领导是指改革开放以来在市场经济博弈中成功的诸如个体户、管理者、私营企业家之类的经济上的成功人士，同时又基于《村民委员会组织法》通过竞选以合法的途径被村民选举成为村庄领导这么一类人。
          二、经济精英型领导：权力的合法性诞生
  20世纪80年代以来，在以重建农民家庭财产权利为核心内容的农村改革的基础上而启动的农村工业化战略，极大地改变了同质性的农村社会结构，大大加快了农村社会的分化程度和农民的职业、地位、身份的分化，在这个过程中出现了一大批地富裕的村民或经济能人，尤以在农村商品经济日益发达的东南沿海地区为甚。这些农村弄潮儿的出现必然会极大地冲击和影响当地的政权构成和运作，寻求从经济地位到政治地位的突破。
（一）、中国农村市场化的发展造就了大批的经济能人，为经济精英型领导的产生提供了潜在的人选。
  自20世纪70年代以来，我国经济领域里的最大变化莫过于是进行经济体制改革，发展市场经济，实行国民经济的市场化了。对于农村来讲，自从1984年开始，国家通过改革农产品的统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，进行市场价格，则是改变了国家与农民的之间的联系。自此之后，市场成为乡村社会资源配置的主要因素之一。（于建嵘，2002）市场经济一经引入农村，农民的主动性和积极性得到了极大的发挥，迅速地改变了农村公社体制时期贫困和落后的面貌，农村经济出现了全面的复苏，以乡镇企业为代表的乡村工业化促使农村的生产组织形式和农村产业结构发生了巨大的变化，使得以农村产业结构的多元化为特征的产业化和经济多元化得到了迅猛的发展。据统计，到1997年全国乡镇企业总数发展到2015万个；从业人数1。3亿；实现增加值2074亿；占国内生产总值的比重达到27。7 ％ ；上交国家税金1526亿元；占全国税收收入的20。4％；出口商品交易值达6974亿元。随之而来的是全国乡镇企业从业人员的人均工资达到4138元，大大改善了农民的日常生产和生活水平，而且农民人均收入中来自第二、三产业收入所占的比重也由11％上升到34％。然而，伴随着农村市场化的推进，农村整体经济水平日益提高和农村经济结构日益多样化的同时，农民内部的分层和分化现象也十分突出。不同地区之间的农村，同一地区之间的不同农村，甚至同一农村内部之间的不同农民，其发展水平也都不一样。尤其是在乡镇企业汹涌突起的发达农村地区，产业的多元化彻底瓦解了传统农村社会的同质性结构，加速了农民之间的异化和分化。与此同时，在国家的逐步共同富裕政策的指引下，一些有头脑、懂经营、善于把握发展机会的村民由于充分利用自身的资源优势和社会资本优势在激烈的市场竞争中脱颖而出，成为村庄内部的先富群体，拉大了与一般村民的差距。这样，在破除了计划经济时代的村庄集体劳动、平均分配分配产品的集体公社体制而引入的市场经济的竞争体制后，村中内部的不均衡发展必然产生出一大批富裕的村民群体。这部分人凭借自己较强的经济实力，在以经济建设为中心的现阶段社会，往往被视为社会的宝贵资源，并且由于他们特有的经历和成功的经验而被村民认为是有智慧、懂经营、会管理的精英群体，因而很容易被村民认同为改变村庄落后面貌、发展集体经济、带领村民共同富裕的村庄领导的理想人选。
（二）、中国民主化的发展，尤其是《村民委员会组织法》颁布和村民自治制度的实施，为村庄经济能人提供了参政的机会和途径。
  纵观改革开放以来我国政治体制改革的进程，其实质就是一部民主化的历史，即政治民主向不同层次、不同领域和不同地区渗透的过程。自20世纪80年代以来，国家政权对农村全面控制开始松动，国家权力开始从农村退出，农村基层民主得到培育和缓慢成长。1981年中共十一届六中全会通过《决议》承诺，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。”（中央文献研究室编，1982）1982年，我国宪法修正案规定建立村民委员会组织，取代政经合一的人民公社制度下的生产大队。指出村民委员会是我国基层群众自治性组织，其职能就是办理本居民区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见和提出建议。（陆学艺，2001）1998年，我国正式颁布《村民委员会组织法》，规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并要求实行民主选举、民主决策、民主监督。（陆学艺，2001）这种以民主化取向为价值目标来安排中国乡村社会政治体制的做法，改基层乡（镇）政府与村委会之间的领导与被领导的关系为指导与被指导的关系，使得乡村权力的基础由上级授权转变为村民授权，赋予了村民自选以合法性和有效性，为村中经济能人参与基层政权开辟了合法途径。与此同时，建立在社会主义市场基础之上的诱致型村民自治制度，符合中国共产党推进政治体制改革和民主法制建设的要求，从而得到了党和国家供给型政治体制改革和民主法制建设制度变迁的支持，这就为村民自治制度的顺利实施奠定了坚固的现实基础。更进一步说，当前中国实行的村民自治，其立制的基本精神是以个人为主体的，村民可以个人身份进入到乡村政治领域内，这就从根本上激活了村民的权力意识和自我实现的欲望。任何平等的个体都具有选举和被选举的权利，而且国家又以法律的形式禁止任何行政权力对村庄领导选举的渗透和操纵，这样村中的经济能人可以自下而上的通过自我宣传、自我引导、自我影响来争取村民的认同和支持；可以利用自己在村庄中树立的经济权威和个人魅力来对参选的村民进行动员，最终为自己的上台获得强大的群众基础和心理认同。总之，在市场意识日益提高的今天，理性的村民更渴望那些能够发展集体经济，带领村民共同致富，有能力而又有公心的经济能人来担纲社区领导。在这种情况下，经济能人很容易博得村民的信任和好感，在每三年一届的村民选举成功地竞选为村庄领导，进而行使农村领导和控制的职能，成为本文研究的经济精英型领导。
（三）、中国社会特有的“社会资本”即公民意识的复苏，最终造就了经济能人向经济精英型领导的转变。
   改革开放以来，随着经济发展的多元化，文化和思想的多样化，意识形态开始淡化，国家权力也逐渐从农村松动和撤退，这一切都导致了公民权利意识的复苏，在经济发达地区的农村和大量的非农化村庄尤其如此。在公民意识基础上出现的民间社会，意味着个****利意识的觉醒并能够采取维护和增进自身利益的活动。具有较强经济实力的农村个体户、私营企业主、生产大户等经济能人很大程度上充当了表达农村公民意识的先驱，一方面他们具备了适应转型时期社会变革的良好心理准备，对各类社会情景注重理性判断，能够理智的处理各类矛盾和问题，自我意识较强；另一方面，他们具有较强的开拓心和进取心，在市场经济的博弈当中能够很好地认识和理解现代化的民主和法制建设，熟悉社会管理系统的运作程序和实施策略。因此，在宽松的政治环境气氛和民主化的社会大背景下，这些经济能人能轻易的利用村民自治所提供的途径和机会参与到村庄的治理和控制中，从而推动乡村民主政治建设，最终创造了一个经济精英型领导主政的村民自治时代。
  三、 经济精英型领导：权力的非正式运作
  迄今为止，在村民自治和乡村发展的理论分析中占主导地位的仍是“精英推导论”和“政府主导论”。这两种观点本质上都是一种外力推动论，即强调外部的政治、经济、文化等因素对于村庄治理的嵌入性影响。因此，在外力作用下的村民自选出来的村庄领导的权力运作方式也不可避免的受到乡村各种非正式制度或力量的制约而出现“变通”，即在农村社会固有的文化惯性的影响下，经济精英型领导往往选择自己所熟悉的方式来实现村庄权力对村庄的治理和控制。
（一）、建立在“村籍”基础上的相对封闭的村庄经济利益格局决定了权力运作的狭隘性和内生性，从而出现了权力的非正式运用。
  一般而言，沿海发达地区的村落和处于城市中心或边缘的非农化村庄，大多数是集体经济实力比较强大的村庄，并且集体收入每年要通过分红、福利、津贴等方式返还给每一位村民。因此，为了保证收入的合理分配并使恩泽惠及每一位村民，大多数村落都实行村落单位制的管理形式，然而这种组织形态大多建立在“村籍”的基础之上。在这里，村籍是一种社区身份，虽然是以户籍作为其基础，却具有村庄经济开放和社区利益封闭的双重特征。凡是属于村庄即拥有“村籍”的人都拥有获得集体收入分配的资格，同时凡是不具有“村籍”资格的人都被当作“外人”看待。这样，“村籍”制度将村民与外来人口严格分离开来，从而使得村庄利益得以固化和强化，进而也就限制了村庄权力运作狭小范围。在这种经济发达的村庄中，虽然生活水平、生活方式、权力产生方式都非常城市化和现代化了，但是原有的封闭性利益格局却没有泛化。相反它们既不是一个陌生人构成的生活共同体，也不是一个仅仅由业缘关系构成的熟人社会，而是一个建立在排外性“村籍”制度之上的由血缘、亲缘、宗缘和地缘构成的互识社会。（李培林，2002）珠江三角洲地区的深圳市宝安区沙井镇的万丰村，是一个工业化和城市化程度都比较高的非农化村庄。在该村，村籍不仅是村庄进行自我保护和加强利益控制的一种手段也是巩固地缘关系的制度化形式。这种制度的核心就是控制外来人口的流入和禁止村庄利益外流：一方面，规定出嫁者在三年里可保留村籍，有权参加村内的分配，三年后村籍失效；由外村嫁入者或入赘者，则需在三年后才能正式拥有村籍并参加分配。另一方面，原籍村民由于职业变动从农业户籍转变为非农户籍者，再入籍要受到限制。最后，如果违反了村规民约严重者，取消在村内的一切分配和福利待遇甚至开除村籍。（折晓叶，1997，P304-308）这样，建立在村籍基础上的村庄封闭性利益实体就成为经济精英型领导管理和控制的活动区域了。因此，村庄权力的行使不可避免的带有感情色彩和保障既得利益的保护主义色彩，唯其如此，村庄权力的才能获得村民的合法支持和有效认同从而维护社区领导权力的稳定和持久。
（二）、家族主义意识影响下的“拟家族化”（蓝宇蕴，2001）管理方式对村庄权力的冲击必然造成村庄权力的非正式运作。
  中国现实社会中，在沿海经济发达地区的村庄和一些非农化村庄中，普遍地存在着家族主义意识影响下的拟家族化管理现象即社区表现为家族性思维方式和人际关系在村庄共同体中的放大化。在一些村庄组织内部，不论是上下级还是乡里乡亲，只要是彼此相交至深，关系密切，就必须要将其转化为一种类似家庭的关系，彼此称兄道弟，排辈论长幼。（折晓叶，1997）就连国家行政权力在乡村的正式管理也不例外。因此，任何一个从村子里成长起来的村民，都毫无例外地置身于这种家族关系的网络中，同各种家族性组织、各种血缘、地缘群体以正式或非正式的方式进行关联或互动。很显然，通过村民自选而登上村庄领导职位的经济精英也必然会接受这种气氛的熏陶而出现潜移默化的内化。在这种“生于斯，长于斯”的熟人关系网络组成的社区里，社区领导与村民们彼此全面人际关系的互动所形成的彼此之间的依靠和信赖是特定的血缘、亲缘、地缘和宗缘交织在一起并相互强化。在万丰村，村干部行为的两面性是由国家和村庄社会共同塑造出来的，村庄的正式权力结构往往是家族内部事实上的权力格局的外在形态。村民推举村干部的基本倾向是要求他忠于村庄和村民，办事时不能损害整体的根本利益，否则“在村干部这个位子上是坐不稳的”（折晓叶，1997，P253）因此，村庄领导在进行决策、治理和控制的过程中必然会带有非规范性和非程序性的色彩，出现权力的非正式运用和操作。当然，这种权力的非正式运作并不是杂乱无章、无规可循的，实际上规矩这种权力非正式运用的是村庄的家族主义意识或拟家族化管理组织，它们往往内化于经济精英型领导的心理而外化于他们的行动中，以一种非制度化方式调节着村庄正式权力的运转。
（三）、作为村庄领导的经济精英型领导所处的“边缘人”地位决定了村庄权力运作必然出现非正式化倾向。
不管是在村民自治实施以前还是之后，农村基层领导的一个基本任务就是要完成上级乡（镇）政府所分派的任务，保证国家政策的有效实施和贯彻。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的推进和国家控制的松动，农村出现了无序和混乱的状态。为了实现国家权力下放后利用农村自发力量来有效的治理农村的目的，国家在农村实行村民自治，期望通过国家体制外的监督力量即村民民主选举村干部来实现国家和农民之间的有效沟通，不仅完成国家在农村的基本分派任务，而且要保障农村秩序的整合。因此，不管是实行村官的行政任命还是村民自选，村庄领导处在官系统和民系统接触的边际地位这一现象始终无法改变。 也就是说，村干部处在国家行政管理系统和农村社区自治系统的中介位置，既是这两个系统的利益一致的结合点，也是这两个系统利益冲突的触发点。一方面，他们在某种程度上隶属于干部系统，必须认真完成上级分派下来的任务；另一方面，就其基本身份而言，他们却属于农民社会，是这个熟人关系网中的一员，因而从现实来说，村干部较多的向民众系统倾斜。因此，这些经济精英型领导面对如何在国家利益和村庄利益、个人利益之间找出一种平衡机制，如何在官系统和民系统之间调节好二者之间的角色关系时必然出现“变通”，出现权力的非正式运作。此外，中国社会特有的人际关系的“差序格局”决定了这些经济精英型领导在处理同上级，同村民关系时必然会运用各种非正式的关系（远房亲戚、同宗、拟似血亲关系——认干亲、同乡、同学、老上级、老同学、熟人等等）拉近与他人的距离，从而为谋取个人或所属群体的利益，争取各种资源创造条件来保障自己权力的有效运作，更不管这种方式是制度设计还是非制度化的。（杨善华，2000）更进一步说，中国社会的官僚体制系统中领导与下属之间的微妙关系实际上默许了非正式关系的存在（杨善华，2000）：一方面，领导要依靠下属去推进自己所属的事业比如说收缴费税、各种摊派、计划生育等等，因此上级领导通常愿意发展与下级村庄领导的非正式关系，以保证国家权力在乡村的有效执行；另一方面，作为在特定血缘、亲缘、地缘基础上成长起来的村庄领导，在乡村固有的文化惯性和家族主义意识的影响下，必然会按照农民喜欢的方式来开展各项工作，即将行政权力的非正式运用。事实上，也只有按照村庄的惯常方式行事，才能保障各项工作的有效完成，不但可以获得上级自上而下对自己的权力的合法性支持，而且可以赢得村民自下而上的心理认可和赞同，最终维系和稳固自己在村庄中的权力结构和权力系统。

   四、非正式运作在村庄治理中的意义及其改进方向
村民自治制度的实施，经济精英型领导登上农村的政治舞台，凸显了经济能人在村庄治理中的巨大作用，符合广大农民发展农村经济、提高人民生活水平的理性选择，也是中国社会经济市场化和政治民主化发展的必然结果。在当前社会转型的特定时期，经济精英型领导的正式权力的非正式运作无疑是村庄治理和控制过程中的一种理性策略，是农村社会各种文化设置、生活方式、经济发展和地域特点等多种因素作用的结果，是用非制度化手段来获得合法的制度性目标，有利于维持农村社会的正常运行和稳定发展，是当前国家乡政村治政策正式制度的有益补充。
当然，理性选择的社会行动更加倾向于制度性手段与合法性目标的一致和统一。村民的合法性授权的目的不仅要求能够发展农村经济、提高人民生活水平，而且要求把村民自治制度转变成为农村治理的一项基本的制度性文本，从而保证农村发展的持续和稳定。经济精英型领导的权力非正式运作明显有损于乡村正式制度的建设和发展，不利于基层权力运行的公平性和透明度，容易引发权力至上、权钱交易等不正之风，促进农村的地方保护主义的抬头，甚至对抗国家利益和国家政策的贯彻和实施，最终影响农村整体建设和长远发展。
  因此，在当前经济精英不断地参与农村社区公共事务管理的潮流下，在越来越多的经济精英型领导掌握村庄治理权力的背景下，我们应该在坚持《中华人民共和国村民委员会组织法》的前提条件下，有效地规范与引导经济精英型领导的合法性权力与“非正式”管理策略，具体要做到以下几方面：
（一）、坚持依法治村，淡化家族主义、宗派主义和利益封闭主义倾向。在东南沿海地区的很多富裕村庄里面，“能人治理”是村庄发展和富裕的关键因素。在实行村委直接选举之后，为了能够得到尽可能多的选票以及以合法的方式走上村委领导的岗位，这些经济能人在选举的时候往往喜欢依靠村庄宗派主义、家族主义势力的支持。可是当他们上台以后，在村庄治理和日常秩序维护的时候，乡土社会的人情、面子观念、长老权威等不可避免的对这些经济精英型领导的权力运作产生干扰作用。同时，为了保证把村庄的资源、财产和利益控制在村庄中有户籍的村民之间分配，这些经济精英型领导必须将村民有效的聚集在一个核心价值观念之下，而这是最有凝聚力的武器不是国家政策、法律和法规，而是村庄中内生的家族主义、宗派主义，这些“土政策”能够更有效地整合不同村民之间的利益诉求和价值取向。因此，只有坚持依法治村，不断提高村庄民主管理的制度化程度，推进这些发达村庄尤其是大城市内部的“城中村”和城市边缘的近郊农村的农民市民化进程，实现“能人治理”向“制度治理”的转型，才能有效的消除经济精英型领导正式权力非正式运作的土壤和社会环境。
（二）、提高经济精英型领导的治理水平和管理能力，加强村委会权力运作的制度化建设，实现权力的合法性诞生和规范化运作的相统一。目前，多数经济能人能够竞选成功村委会领导，是借助自己特殊的致富经历、过硬的人格魅力和经济上的成功等等，他们通过向其他人展示自己经济资本和经济社会资源，逐步形成对其他村民的支配关系，获得村民的认可和赞同。在这里，很多的研究者更多的是强调这些村干部的经济实力、调动资源的能力与本事，关注这些人之所以成功竞选的原因与条件；其实，他们比不上村落内部的体制性权力的主体——一直以来存在的村支部书记及其成员，这些党支部成员不仅在贯彻执行党的方针路线积累了大量的正式工作经验，而且在负责落实基层党组织自身建设和监督村民自治形成了制度化的权力运作模式（杨开胜，2003）。这样，经济精英型领导是以“精英更替”的方式走上村委会领导岗位的，他们处理经济事务的管理逻辑并不适应村庄治理的运作逻辑，他们的公共管理能力和领导方式方法迫切需要改进和提高，原有的封闭思维方式和狭隘的人际关系观点与迅速发展的村庄现代化、民主化的管理要求严重冲突。这些经济精英型领导有必要加强自身的管理观念、领导方法、治理技术的学习，真正做到用制度化的、正式的、科学的权力运作方式来推进村民自治。
（三）、改革不合理的“村籍”制度，实现村庄的经济边界与社会边界的双重开放与并存。村籍制度是经济发达地区村庄工业化过程中出现的一种独特现象，是单个村庄超前发展，与其他村庄之间形成巨大差别后进行自我保护和加强利益控制的一种制度，也是巩固地缘关系的制度化形式。作为一种社区身分，它仍以户籍为其基础。村籍制度的核心是控制外来人口流入和防止村庄利益外流（杨善华，1996）。只要保护村民小群体利益的户籍制度一天存在，村委会领导维护本村集体利益的责任和义务就不会消失，同样，这也注定进村打工的外来人口就无法享受到该村的利益分配。由于村籍涉及村庄利益的分配，因此村籍形成的社会界限，也成为村社区的基本分层结构的基础，这样在“村里人”和“村外人”之间挖了一道难以逾越的鸿沟，村委会的权力运作就在只能集中在这样一个“只出不进”的狭小圈子里面，权力的非正式运作也就不足以为奇了。因此，在村庄经济联系日益扩展、对外投资交易不断扩大的同时，逐步废除“村籍”制度，实现村庄社会边界的开放，必将会打破村庄里面出现的管理人才在村域内“近亲繁殖”及权力结构家族化等倾向，保证经济精英型领导权力的合法性诞生与规范性运作相结合。
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