农村基层治理建设中的协商民主制度创新和完善

　　摘要：协商民主体现了多元主体互动合作、民主共治的协商治理模式，也符合中国农村经济社会的不断开放和多元化发展趋势，有利于推进农村基层协商治理的政治价值和民主效能。但是在其发展过程中仍面临着许多现实困境，需要不断创新和完善。当前，优化中国农村基层协商民主应主要从民主理念和民主素养、民主法制、资源配置、基层财政制度、信息透明等方面的建设着手。

　　关键词：农村基层治理；协商民主；制度创新和完善

　　党的十八大报告明确提出，协商民主是人民民主的重要实现形式，并要求“推进协商民主广泛多层制度化发展”、“积极开展基层民主协商”。[1]党的十八届三中全会进一步将协商民主提升至“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”这一新高度，并创造性提出“协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现”的观点。习近平总书记也强调，社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。[2]由此表明，协商民主已成为我国农村基层治理建设中十分重要的一个环节，日益受到党和中央政府的高度关注。

　　当前，农村治理需要面对的基本状况是，随着政府工作日益民主化，工作方式日益透明，农民利益诉求的日益多元化、碎片化，新媒体的迅猛发展，出现了社会总体稳定与公共事件频发并存，村民权利获得普遍保障与侵害农户权利现象时有发生并存的局面。为此，必须根据基层经济社会发展和人民参政意识意愿的需求变化，努力改善农村社会治理运行方式。然而，这项改革是一項十分艰巨的工作，必须在统一认识的基础上，进一步升华基层协商民主机制的内涵与外延，方能有效推动农村协商民主的进一步发展。

　　一、农村协商民主是我国的一项新型政治民主形式

　　协商民主兴起于20世纪90年代，是西方民主理论的新发展。一些西方学者甚至断言：“民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合与宪法权利，甚或自治。[3]DavidMiller（2002）甚至认为，当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见时，这个民主体制就是协商性质的。[4]因此，协商民主包含着主体基于一定的政治组织和政治权利、协商和对话是主要程序和形式、达成共识或者协调分歧是实施初衷、实现国家和公共治理的利益是根本目的等内在特征[4]。

　　当代中国的农村协商民主，就是村民基于一定的政治组织和公民权利，经由一定的组织程序，就农村基层公共事务通过自由平等的对话、讨论、审议，达成共识或协调分歧，实现公共治理的政治管理方式，也是中国共产党领导下的，由地方政府主导的多元主体之间的社会主义协商民主，其实质是为广大农村居民参与公共政治和社会治理提供广阔渠道和制度平台。它既不同于西方的议会民主，也有别于一般意义上的党内民主，既包含了党对民主制度的领导核心作用，又体现了公民参与公共决策的政治要求。所以，加强我国的农村协商民主机制建设，既能维护执政党的领导地位，巩固政府行政管理的合法性基础，保持国家政权的基本稳定，而且也能够强化基层民众参与民主政治生活基本权利，调动基层民众参政的积极性和主动性。

　　相对于选举制度，农村协商民主具有其鲜明的特点：首先，协商民主有利于保证农村民众最广泛地参与政治建设，行使民主权利。其次，平等是民主的前提。协商民主有利于平等地和最大限度地吸纳农村各方面利益诉求，促进农村治理中公平与正义。再次，在农村地区，民主最终要维护的是农村居民的正当权利和利益，实现不同利益间的合理分配，协商民主将有利于平衡这些关系；另外，农村协商民主能够实现农村基层组织与村民之间，村民与村民之间的充分沟通，有利于解决方方面面的矛盾，化解各自的利益冲突，更为重要的是，能够最大限度地实现村民参与农村建设与发展的决策。最后，发展农村协商民主，对于实现我国由制度现代化推进国家治理现代化，具有极其广远的政治意义和政治价值。

　　农村协商民主是中国特色社会主义民主中的十分广泛的实践之一。近些年，在党中央相关文件精神和制度的引导下，中国农村基层涌现出许多协商民主的有效形式，包括村民自治、决策性协商、听证性协商、咨询性协商、协调性协商和评议性协商等。其中，村民自治又是中国农村协商民主中最突出的实践。这些内容丰富、形式多样的协商农村民主，有效地促进了农村居民参与农村建设的积极性，也有效理顺了基层组织与农村民众之间的工作关系，增进了彼此的沟通与协作，大大提升了农村自我治理的水平，从而加快了新农村建设步伐。

　　推进当代中国农村协商民主，必须要坚持平等的对话、平等的讨论，唯有此，才能体现民主的客观性，才能保障协商的对等性，才能保证对话的真实性。推进当代中国农村协商民主还必须切实保障农村民众当家作主的权利。因此，习近平总书记反复强调“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[6]。

　　二、实现农村协商民主所面临的困境

　　农村基层治理是中国现代化进程中不可回避的重大问题。但是，现实生活中的农村协商民主建设仍然存在诸多困境：

　　首先，农村基层协商民主的运行需要消耗一定的时间、人力和财力等无形和有形的成本。但是，农村在实行税费改革后，政府对农村社会经济的直接控制弱化，使乡镇财政陷入艰难境地，许多地方的乡镇财政压力很大，对农村协商民主的投入和使用也相应减弱，从而使农村协商民主的预期目标不能顺利达到。税费改革虽然在一定程度上的缓解了广大农民的经济压力，但是，摆脱贫困依然是广大农村地区的农户所面临的残酷现实，这种经济压力使得青壮年村民纷纷外出务工，常出现因没有充足的时间来讨论，协商程度较低以及对协商民主态度冷漠的情况。所以，在很多地方的农村协商民主中，由于协商民主成本过高带来的无钱协商、无力协商的情况，影响着中国农村基层协商民主的可持续发展。

　　其次，当前，中国农村地区基本实现了道路交通、水电、电视、通信的通达和覆盖，电话和网络等现代信息技术和传媒设施建设也在有序推进中。然而，由于区域经济发展不均衡，农村的网络信息技术和传播媒介等设施建设的进展仍比较缓慢，客观上造成民主沟通的信息不对称。与此同时，地方政府对农村干部的激励机制不健全，造成农村治理中，协商民主的经验总结与推广不理想，相关党员干部也对制度政策缺乏创新意识。

　　再次，传统的乡土文化也在一定程度上影响了协商民主的进程与实施效果。中国广大农村地区，普遍存在“与人为善”、“以和为贵”、“家和万事兴”等思想观念和过于依附权力以及迷信权威的心态，这些往往与协商民主所倡导的民主、自由、公开的对话交流相冲突，从而影响到了农村群眾参与协商的广度和深度，使得他们放弃行使手中拥有的民主权利，不去进行协商和谈判。

　　最后，协商主体参与能力的差异。协商主体具有充足的理性认知和较强的协商沟通能力是协商民主顺利实施的重要前提。然而，在广大农村地区，由于受教育程度、能力禀赋差异，农村社会呈现出由不同利益诉求充斥的多重矛盾相互交织的复杂局面，致使村民自我政治权利意识，自我政治要求及进行民主合作的精神呈现复杂局面。另外，大多数农户由于理性不足和参政意识淡漠，致使民主协商的质量不高，农户之间利益诉求分歧较大，有时候也会导致村民非理性参与协商，从而在农村协商民主管理中，无法形成一种良性治理的局面。

　　三、农村基层治理建设创新和完善

　　当前应着力优化农村基层协商民主具体实施的条件和环境。

　　第一，培育和提高村民的民主理念和民主素养，提升农村基层协商民主的主体理性，增强村民的主体参与意识、民主知识和公民能力。努力发展农村社会文化教育事业，提高村民的文化素质，使他们能够更好地理解认识、了解和吸收现代的政治观念和政治意识。另外，还需要加强培养村干部的民主理念和民主素质，使他们养成平等、民主、合作、包容等民主协商过程中所应遵循的理念和要求。

　　第二，加强民主法制宣传，强化村民的民主法制观念，根除农村社会群体中存在的封建等级观念、宗法思想。加强农村基层协商民主的相关法律制度建设，将农村协商治理的创新形式纳入国家权力结构体系之中。进一步完善农村村民自治制度，理清基层政府与自治组织的权责边界，增强村民在农村公共事务和公共服务中的治理主体地位和能力。

　　第三，优化农村基层协商民主的资源配置，合理调控农村基层协商民主的成本。首先，凝练农村协商民主操作过程的具体环节和制度，使协商所需的人力和物力成本得到合理控制；其次，借助计算机、网络技术等现代通讯工具，打破协商的时空限制，增加村民之间、村民与基层政府之间的直接的、全面的参与和沟通的可能性，从而快速组织和吸收村民参与协商，及时有效地处理在协商过程中产生的大量信息，最终降低协商民主的成本。

　　第四，地方政府政府财政适当调整对基层的财政支付政策，设立专门资金安排用于农村基层协商民主的正常运行开支，环节基层组织的压力。

　　第五，推进信息公开、信息传递和反馈等服务设施建设。在农村设立信息公开栏、信息咨询服务站以及意见箱、公告牌等设施，以便于村民及时了解政府信息，并使政府及时获得村民反馈，避免无序参与和非理性暴政出现。

　　作者：宋伟