环境保护与经济发展的利益冲突分析——基于各级政府博弈视角

　　摘要：地方政府与中央政府的不同利益诉求以及地方政府之间的竞争诱发并加剧了区域性的环境利益冲突。文章运用博弈论工具分析中央政府和地方政府以及地方政府之间在环境保护和经济发展中的博弈关系，通过构建数理模型描述各级政府的行为特征、利益取向以及由此引发的“公地悲剧”问题。最后，从地方政府政绩考评体系、环境保护绩效考评制度、“谁污染，谁治理”原则以及环境违规惩罚威慑力四个方面考察各级政府之间利益冲突的制度成因，并据此提出政策建议。

　　关键词：环境保护；经济增长；利益冲突；博弈；

　　作者简介：张文彬，西安交通大学经济与金融学院，博士研究生；；李国平，西安交通大学经济与金融学院，教授，博士生导师。

　　一、引言

　　上世纪70年代，Meadowsetal.(1972)名为《增长的极限》(TheLimitstoGrowth)一文的发表，使得环境保护与经济增长关系的研究成为环境和经济交叉领域的研究重点和热点。自改革开放以来，中国经济的平均年增长率在9%以上，被称为“中国奇迹”，但我们也应看到，伴随着经济的高速发展，生态破坏和环境污染问题也日益严重(1)，并成为制约中国经济可持续发展的重要因素。张红凤等(2009)认为中国的经济增长尚未突破倒“U”型环境库兹涅茨曲线(environmentkuznetscurve，EKC)的两难区间(2)。在巨大的生态破坏和环境污染压力下，越来越多的社会民众、环保人士和学者提高了对生态环境问题和可持续发展问题的关注，并认为在经济增长和环境保护二者之间要有所权衡(trade-off)(陆旸，2011)。生态文明理念在中共“十七大”报告中首次被提到；而“十八大”报告又进一步将生态文明上升到一个更高的高度，提出要将生态文明建设融入到经济、社会、政治和文化建设的各个方面，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展的重要思路。根据生态文明建设理念，经济发展和环境保护是相辅相成、相互促进的，二者实现双赢也是科学发展、可持续发展的应有之义；但在中国现行的政治经济体制下，经济发展往往会以牺牲资源环境为代价，而保护生态环境又会阻碍经济的增长，二者表现为相互矛盾的统一体。

　　国内学者关于经济增长与环境保护问题的研究多数为实证分析环境保护、环境污染与经济增长的关系，理论研究相对不足。孙刚(2004)认为环境保护对可持续发展路径的影响存在门槛效应，环境保护的边际贡献率只有超过一定的门槛才能实现经济的可持续发展；戴桂林等(2010)进一步分析该问题，认为环境保护投入与经济增长关系可分为初期阻碍和后期促进2个阶段，认为中国已经处于环境保护投入促进经济增长的第二阶段，并认为环境保护可以通过经济机制和改善环境承载力两种途径促进增长。葛守昆和李慧(2010)认为环境既是经济增长的前提和基础又是经济增长的目的，在分析经济增长中必须对经济增长带来的环境影响作定性判断和定量评估，新的经济增长要逐步补偿历史上的环境欠账，争取在经济增长中将环境改善到理想的状态。洪大用(2012)从环境社会学的视角，对经济增长、环境保护和生态现代化建设进行了讨论，认为在生态现代化建设中，最重要的是认清存在的各种利益冲突，避免产生“绿与非绿”的二元社会分割。曹永辉(2013)基于环境承载力角度对协调经济增长与环境保护关系进行了研究，分析了在生态承载力持续承载条件下经济发展的模式，并给出协调经济与环保协的建议。易志斌(2011)在对中国地方政府之间的竞争行为进行分析之后，通过构建地方政府之间的环境保护投资博弈模型探讨了地方政府竞争对流域水环境保护投资的影响，认为有限理性致使地方政府基于自身利益最大化的行为会带来“囚徒困境”的环境污染问题，并提出了有效的解决方案。高翔(2014)基于公共物品和“搭便车”理论等对跨界水污染问题进行了分析，检验了湖泊和水库周边行政区数量对水质的的影响，结果表明市级行政单位数量的增加会降低水质，而县级行政区的数量对水质影响不显著。齐结斌和胡育蓉(2013)从地方政府环境质量的异质性偏好和长短视界两个视角研究了经济增长和环境质量的关系，认为地方政府环境质量偏好增强和从自身长远效用出发追求“绿色GDP”有利于实现经济增长和环境质量的“双赢”。

　　可以看出，国内尚未有学者从中央政府与地方政府、地方政府之间在发展经济和保护环境的“利益冲突”角度研究二者的关系，这也是本文的主要创新点。本文运用博弈论工具，从中央政府与地方政府之间、地方政府之间的利益冲突角度出发，通过构建数理模型描述各级政府的行为特征、利益取向以及由此引发的“公地悲剧”问题，讨论中央政府和地方政府以及地方政府之间的利益冲突及制度成因。这有利于帮助相关部门超越技术层面的修补工作，在战略层面上找出环境保护不能顺利进行的根源，制定全面、切中要害的环境政策，实现环境保护和经济发展的双赢。

　　二、中央政府和地方政府的博弈分析

　　(一)博弈模型构建

　　1.基本假设

　　首先，假设在一个封闭的经济体中，存在满足“理性经济人假设”的两个博弈主体：中央政府C和地方政府L。在实际经济和环保活动中，中央政府是环境保护和经济发展政策与标准制定和投入(1)的规划者，在环境保护和经济发展政策规划和资金投入方面具有权威性和信息优势；而作为经济发展和环境保护的实施者，地方政府只能在接受并执行中央政府经济发展和环境保护策略的前提下，在一定程度上选择有利于本地区效用最大化的政策措施，但地方政府对本地区的经济发展和环境保护投入使用情况具有完全信息优势(2)。其次，中央政府和地方政府在环境保护和经济发展两个方面分配财政预算，EC和EL、IC和IL分别表示是中央政府和地方政府在环境保护和经济发展两方面的投入。中央政府和地方政府的总预算为BC和BL，满足BC=EC+IC，BL=EL+IL。

　　2.博弈模型的建立

　　采用C-D函数的形式，建立中央政府和地方政府的资金分配使用函数为：

　　式中，RC、RL分别为中央政府和地方政府在环境保护和经济发展方面投入的收益函数；式中参数γ、α为环境保护的相对重要性系数，反映两级政府对环境保护的重视程度；β为经济发展的相对重要性系数，反映两级政府对经济发展的重视程度；此外，γ还代表了中央政府环境保护投入的正外部性，γ越大表明中央政府的环境保护投入产生的正外部性越大，反之亦然。本文这里假设0<α、β、γ<1，γ+β<1，α+β<1，这是因为随着环境保护和经济发展投入规模的不断扩大，环境保护和经济发展方面投入及二者之间的协调成本、摩擦成本以及制度执行成本不断加大，降低了政府提高收益的效率。此外，中央政府在制定环境保护和经济发展政策时会考虑环境保护的正外部性，而地方政府基本上不会考虑这种外部性，中央政府比地方政府更注重环境保护的重要性，因此本文假设α<γ。

　　这表明中央政府理想的环境保护最优投入总规模总是大于地方政府理想的环境保护最优投入总规模，即存在EC*>EL*。式(10)还意味着在该博弈模型中，中央政府和地方政府至少有一方的最优解是角点解，借助几何模型，并采用重复剔除严格劣策略的方法来寻找最优的角点解。

　　图1中，CC'为中央政府的反应曲线，存在OC=OC'=γ(BC+BL)/(γ+β)；LL'为地方政府的反应曲线；OL=OL'=α(BC+BL)/(α+β)。首先，假设中央政府的总预算不小于中央政府理想的环境保护最优投资，也即BC≥γ(BC+BL)/(γ+β)。采用重复剔除严格劣策略，本文得到点C是重复剔除后的唯一占优均衡也即最优的角点解。举例来证明，图1中，地方政府的环境保护投入必定在(0，OL')之中，由此可得到中央政府的环境保护投入范围(0，OA)要严格劣于[OA，OC]，这样，通过第一轮剔除可以得到地方政府和中央政府的环境保护投入选择范围为(OL'，[OA，OC])；当地方政府知道中央政府的选择在[OA，OC]之中时，地方政府的环境保护投入范围[OB，OL']要严格劣于[0，OB]，这样，第二轮剔除可以得到地方政府和中央政府的环境保护投入选择范围为([0，0B]，[OA，OC])；如此不断地重复剔除，最后就可以得到地方政府和中央政府的环境保护投入的策略组合(0，OL)是唯一剩下的策略组合，而C点就是该策略组合对应的重复剔除的占优均衡。

　　(二)博弈结论分析

　　根据上述博弈模型的分析，考虑中央政府和地方政府预算总投入BC和BL最优投入规模之间的关系，可以得到两级政府的策略组合，如表1所示。

　　情况l中两级政府的策略选择能够实现地方政府最大化自身经济收益的目的，因为此时中央政府承担了全部的环境保护投入(1)，地方政府基本不对环境保护投入资金。这种博弈状况下，中央政府完全承担了环境保护投入，但未获得相应的收益，而地方政府在环境保护方面选择了“搭便车”，可以免费享受环境保护投入带来的好处，这造成了中央政府的利益缺失。中国计划经济体制下中央政府与地方政府在经济发展和环境保护投入方面的行为选择与此种状况比较相似。

　　在情况2下，中央政府可以实现环境保护利益的最大化，但中央政府的所有收入都用在环境保护方面，在其他方面投入不足，未实现社会利益特别是经济利益的增长，这种状况不是帕累托最优状态。与中央政府相对应的是，地方政府的全部投入都用于经济发展，忽视对环境保护的投入，这使得地方政府环境保护投入明显不足，有些地方政府甚至常常以“牺牲”生态环境来实现本地区经济的快速发展。

　　情况3状况下的策略组合是本文建立的两级政府环境保护和经济发展投入博弈模型试图寻求的最佳纳什均衡解。在这种状况下，中央政府和地方政府的环境保护和经济发展投入的最优策略选择都是在对方在二者之间投入分配给定的条件下进行的。中央政府和地方政府通过环境保护和经济发展的利益博弈以达到满足自身偏好的目的，此时的策略组合同样能够激发双方加强环境保护的积极性。此时最佳的均衡解对地方政府环境保护配套资金投入不足的现象具有较强的说服力，但在实际情况中，即使中央政府将所有的财政预算全部投入到环境保护上也难以满足地方政府的偏好。因此，为提高地方政府环境保护的积极性，同时也为过度抑制地方政府发展经济的积极性，中央政府应采用一个适度规模的环境保护投入。

　　三、地方政府之间的利益博弈分析

　　中国分级管理体制和现行的政绩考核制度使得处于同一行政等级的不同地方政府之间存在激烈的竞争，各地方政府均以辖区内的利益最大化为目标，这种“辖区竞争”实际上就是在市场经济条件下，地方政府为吸引流动要素以增强其自身的比较优势和竞争优势而展开竞争。地方政府间的竞争存在正、负两种效应，地方政府竞争的正效应是指地方政府通过相互学习、相互竞争行为促进区域间经济协调发展并实现国家整体利益提高的效应；相反，地方政府竞争的负效应是指地方政府以牺牲整体利益而获取局部利益的效应。在区域生态环境与经济利益的矛盾冲突中，地方政府会根据“自身利益最大化”原则和有限理性来选择自身的行为，趋向于选择产生负外部性的活动，而使正外部性行为明显供给不足，甚至会导致“公地悲剧”的后果。

　　(一)模型的构建

　　为简化分析，假设存在两个同质的地方政府(L1和L2)，地方政府同样把可使用的总预算用于环境保护投入E和经济发展投入I两方面。环境保护投入E不仅能增加地方政府本身的利益，而且具有正外部性，有利于实现两个地方政府共同利益也即国家整体利益的最大化；而经济发展投入I在促进本地政府利益最大化的同时，还可能具有负外部性，会损害上级政府或其他地方政府的利益，不利于国家整体利益的最大化。也就是说，由于国家整体资源的稀缺性，当地方政府L1经济发展投入I的增加在使其自身收益增加的同时还会减少地方政府L2的收益。

　　(二)环境保护与经济发展的博弈困境

　　当环境保护相对重要性增加时，地方政府的环境保护投入会增加，而经济发展投入会相应的减少。一般来说，经济发展水平越高的区域越会重视“环境问题”，从而加大对环境保护的投入，这有利于实现环境保护和区域经济的可持续发展；而经济发展落后地区更加关注“发展问题”，从而将大量财政预算投入到经济发展中，在促进经济发展的同时也带来了生态环境破坏问题。这一现象也间接的佐证了环境库兹涅茨曲线(倒“U”形曲线)假说：随着经济发展水平的提高，环境质量先下降，到达顶点后，再上升，即环境质量与经济发展之间呈现“U”形关系。

　　地方政府的经济发展投入会随经济发展相对重要性的增加而增加，而环境保护投入会相应的减少。这意味着在区域发展政策制定过程中，，当地方政府将“经济发展”目标放在主导地位时，会为发展经济而忽视环境保护，放纵生态破坏和环境污染行为。

　　当环境保护投入具有较大的正外部性时，地方政府的环境保护投入会减少，从而导致环境保护投入不足，即各地方政府都存在“搭便车”的倾向，希望能够免费获得其他地方政府的环境保护效益。现实中这样的例子很多，如在河流上下游的地方政府中，上游政府加大对流域水资源的保护，在改善本地区环境的同时，对下游地区的水质改善也有较大的作用，存在很强的正外部性，但在缺乏下游政府补偿的情况下，上游政府很少支持对河流水资源保护的投入。

　　当经济发展的负外部性增加时，环境保护投入也会减少，这也是很好解释的，如果一个地方政府采取优先发展经济的战略，因经济发展的负外部性，必然给另一个地方政府带来收益损失，这使得该地方政府也会增加经济发展的投入，因此，从整体上来说，经济发展投入增加会挤占环境保护的投入，最终带来整个社会总效益的损失。环境保护是一个公共性问题，谋求合作才是解决的根本。但是，环境产权在技术上的界定以及在观念上被认同依然存在较大的问题，而且地方政府在竞争过程中普遍存在机会主义，不合作是常态。因此地方政府对本地区利益的追求必将损害社会的整体利益，导致“公地悲剧”。

　　当地方政府的总预算增加时，经济发展和环境保护投入都会增加，尽管经济发展投入也会增加。因此，随着地区经济的发展，该地方政府的行为选择也会发生变化，也即从单纯追求区域经济增长转向追求经济增长和环境保护的双赢，这种转变有利于改善地方政府之间的竞争秩序，实现区域均衡可持续发展。

　　四、各级政府利益冲突的制度成因分析

　　建立环境保护的补偿机制已成为世界各国的共识，但是在中国，由于受生态补偿利益相关者具有复杂性和多样性、环境产权存在不确定性等因素的影响，全国范围内的生态补偿机制还有待进一步的完善。相对较为容易实施的政府环境规制政策依然是目前来说最重要的环境政策工具。为从制度因素方面全面探讨中国为何会出现如此高强度的地方政府纵容环境破坏、滥用环境资源的行为原因，政府环境规制政策的实施及效果分析应放到中国整个经济体制改革的大框架中去思考。

　　本部分主要从四个方面考察环境保护和经济发展中政府间利益博弈的制度成因。

　　(一)地方政府政绩考评体系过于强调GDP

　　中央政府对地方政府的政绩考评体系不尽合理，中国以GDP为核心的政绩考评体系诱发了地方政府选择与可持续发展相悖的行为，这是造成地方政府轻环境保护、重经济发展的最主要的制度原因。自上世纪80年代以来，中国的地方政府政绩考评主要体现在经济增长上，即中央政府对地方官员的绩效考核主要是以GDP为核心的(周黎安，2004；聂辉华和李金波，2006)。在这种绩效考核下，发展地方经济能够给官员带来激励，对中国早期的经济增长发挥了重要作用(皮建才，2012)；但是也存在严重的缺陷，地方政府将大部分人力、物力用于考核指标(主要是GDP)的增长上，而对于那些不在考核范围内的其他指标不关心，缺乏投入力度，导致地方政府相对缺乏提供生态产品的积极性。这一制度对地方政府环境保护和经济增长投入分配造成的影响表现为地方政府的收益函数中经济发展投入的相对重要性β上升，而由(33)式可知，β上升造成了地方政府对环境保护投入的减少，也即造成地方政府在GDP的指挥大棒下，以牺牲环境资产为代价换取经济增长成为顺理成章的行为，纵容环境污染、滥用环境资源以及消极治理环境污染等行为也自然而然的产生。因此，要提高地方政府环境保护的积极性，首要在于改变片面追求GDP的政绩考核制度，增加环境保护在政绩考核中的比重。

　　(二)环境保护绩效评价制度不合理

　　环境保护绩效评价制度存在较大缺陷，容易造成地方政府滥用信息优势欺骗上级政府的考核。上世纪九十年代以来，中国的环境保护和治理的绩效评价体系逐渐完善，但也存在一些常见的问题。首先，环境治理考核监管机构在结构上没有与地方政府分开。尽管考核指标在内容已经较为完整，但从实施的程序看，生态保护及治理的数据是由地方政府及其下属行政单位(以环保局为主)提供的。虽然环保局等下属行政单位在名义上是隶属于上级环保部门和地方政府的双重领导，但其行为选择基本上是以服从地方政府为主，其绩效考核必然受到地方政府的利益相关方干扰。其次，地方环境保护和治理监管机构的负责人基本上是由本地区的地政府行政领导(市长或主管副市长)担任的，而地方政府行政领导必然会以本地区GDP最大化为行为准则，以提高自身政绩，这使得地方环境保护和治理数据的真实性得到质疑。这种环境保护考核制度对地方政府环境保护和经济发展投入分配博弈的影响表现在环境保护投入要服从地方政府的利益需求，当地方政府重视经济发展时，环境保护要服从于地方政府的经济发展的需要，经济发展优于环境保护，这一方面造成地方政府对环境保护投入的减少，另一方面也造成地方政府的收益函数中环境保护投入的相对重要性α下降，进一步降低了地方政府环境保护投入。

　　(三)“谁污染、谁治理”原则的局限性

　　“谁污染、谁付费”的生态补偿原则不能够完全包容环境的补偿机制。对地方政府来说，环境保护和经济发展绝非互不冲突的。根据经济学效率原则，资源是否有效配置的一个基本准则是边际成本等于边际效益。环境保护属于公共物品，具有显著的正效益外溢性，但是在市场经济条件下，作为地方利益集团代表的地方政府却只需考虑本地区内居民的利益，在对具有较强的正效益外溢性的环境保护公共产品或服务进行成本效益比较时，外溢到其他地区的正效益是不会被考虑在内的，而是单纯计算本地区产生的效益与成本，这必然会出现成本大于收益的现象，从而导致地方政府提供的环境保护公共物品大大低于社会最优水平，表现在地方政府收益函数中环境保护投入部分的减少。而且从整体上来看，这样的供给水平也不符合资源配置的效率要求。无论是区域间、流域间，还是一个区域内，向社会提供大量生态服务的地区大都为贫困地区或欠发达地区，该地区地方政府财政困难，甚至背负巨额财政赤字，但还要为本地区以外的多个地区提供大量的生态服务，既得不到足够的补偿，又常常因为担负着保护水源、生态林、湿地、生物多样性等环境保护责任而限制了当地的经济发展，即便是生态服务未来能够提供很好的经济效益，但由于其滞后性，也很难在短期内见效。这导致代表贫困地区居民利益的地方政府的“理性”选择是优先满足居民的低层次需求，舍弃甚至牺牲环境保护而优先发展经济，这会造成θ的增加，结果正如(35)式所示，随着经济发展负外部性的增加，环境保护投入减少，最终的后果是导致处在相邻地区或者流域上下游地区的贫困地区和发达地区产生共同的环境灾难。因此，“谁污染、谁治理”的环境保护原则并不能充分实现公平、公正，已无法有效遏制生态环境环境污染和破坏，发达地区的环境受益者也有责任和义务对为环境保护付出努力的欠发达地区提供生态补偿转移支付。

　　(四)环境违规的惩罚威慑力不足

　　中国环境保护的违规惩罚威慑力不足主要表现在两个方面：一是环境违规惩罚力度不够；二是环境违规惩罚执行不严。这直接影响了中国中央政府惩罚环境违规行为的承诺性，一些对生态破坏和环境污染负主要责任的地方政府官员在承担相应的责任后，在随后的一段时间后，部分官员就可以通过运作而异地就职甚至官复原职，这极大的削弱了中央政府对官员因自身政绩而牺牲环境的惩罚威慑力(李国平和张文彬，2013)。环境违规的惩罚威慑力不足极易引发有限理性的地方政府机会主义倾向，为增加自身的政绩而轻环境保护重经济发展，也即造成β和θ的上升，地方政府环境保护的投入随之下降。

　　五、结论和政策建议

　　本文对中央政府和地方政府以及地方政府之间在环境保护和经济发展投入之间的利益冲突及博弈行为进行了理论分析。通过分析可以看出，由于中央政府和地方政府利益目标的不一致性，他们的行为选择是不同的，地方政府更倾向于发展经济而忽视环境保护。而在制度方面，中国现行的政绩考核制度与环境保护目标脱离，环境保护绩效缺乏综合评估体系，“谁污染，谁治理”原则的局限性以及环境违规惩罚威慑力不足四个方面使得地方政府缺乏环境保护的积极性，使得环境保护投入不足，政策效果较差。

　　根据本文的博弈理论及生态保护投入不足的制度性因素分析，本文提出如下政策建议：

　　第一，构建绿色GDP的政绩考核制度。传统GDP考核制度是一种忽视环境保护的运行方式，仅关注经济发展情况，造成了对环境资源的滥用；同时它不能全面反映当前和将来的社会福利。因此，要改革传统的GDP考核制度，构建包含生态环境状况、污染状况和生态资源利用状况在内的绿色GDP考核制度以反映环境保护的重要性。

　　第二，改善现行的环境保护绩效评价制度。中国环境保护的行政管理机构已基本健全，但在机构的设置和运行方面存在一些问题，需要改进。其中最主要的是政府多部门对环境保护的干预，多部门管理造成各部门之间相互扯皮、推卸责任，代理主体和代理成本增加，同时导致了寻租和低效率。因此，完善地方环境保护绩效评价制度的当务之急是改变多部门分别对地方生态环境进行管理的现状，尝试将环境规制相关负责机构从原有的国土部、农业部和林业部等部门中剥离出来，成立由国务院主管资源环境和生态文明的副总理负责、由环保部统一管理的环境规制体系。

　　第三，建立健全生态补偿横向财政转移支付制度，加大经济发达地区对经济落后地区环境保护的补偿支付。环境保护的正外部性使得发达地区一直免费消费落后地区提供的生态环境产品和服务，因此，发达地区应对落后地区的环境保护行为给予足够的生态补偿，这不仅符合成本效益的要求，更有利于增加经济落后地区环境保护的投入，改善整体的环境质量。

　　第四，加大对环境违规行为的惩罚力度，维护惩罚制度的权威性，保障环境保护法律、法规、政策的顺利实施。中央政府的监管和考核威慑力对地方政府的行为选择会产生重要的影响，是激励和约束地方政府行为的主要因素。但现阶段中国环境保护违规惩罚威慑力明显不足(李国平和张文彬，2013)，这增加了地方政府为发展经济而牺牲生态环境的机会主义倾向，使其心存侥幸，放松了对环境污染产生根源的监管。只有在加大中央政府环境保护和治理的监管和惩罚威慑力，地方政府只有“越雷池一步”就会受到严厉惩罚时，理性的地方政府才会做出加大环境保护投入的行为选择，才能促进生态环境的改善，实现环境保护与经济增长的双赢。本文来自《中国公共卫生学报》杂志