新修订《环境保护法》向环境污染宣战

　　环境问题频发倒逼法律制度创新

　　原《环境保护法》自1989年颁布实施，到25年后的首次修订，从最初的小步走到如今的大步跑，立法试水与改革的力度越来越大，体现了民主立法、科学立法、开门立法在环境保护领域的有效实践，但也同时折射出我国环境正遭受日趋严重的考验。1989年《环境保护法》侧重于点源的控制与点源违法的法律责任追究。随着我国社会经济粗放式的快速发展，使得点源污染之间以及点源污染与社会性排放之间相互叠加，导致线上与面上的环境污染问题频发。笔者根据《中国环境年鉴》（1996-2010年）中的《中国环境统计公报》等资料，对目前环境问题进行了初步统计。据统计，环境污染和生态破坏事故频发，造成的经济和社会代价高昂。2006-2010年，平均每天发生突发性环境事件1.5起，2005年以来环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。同时，环境污染事故严重危害公民生命健康，并且带来巨大经济损失。

　　面对如此严峻的环境问题，带着计划经济色彩的原《环境保护法》显得苍白无力并且与现阶段的经济社会发展及可持续发展的理念格格不入。经过二十余年的酝酿和探索，对1989年《环境保护法》的修改工作终于顺利展开。新修订的《环境保护法》共七章70个条款，全方位多角度深层次地对当前环境问题作出回应，此次修订的《环境保护法》针对上述环境问题做出了开拓以及具有针对性的制度建设与创新，给我国环境保护、资源可持续利用及生态建设与发展注入新的活力，同时也展现了本届政府向环境污染宣战的决心。新《环境保护法》在立法理念、基本制度、监管模式、政府责任、环境执法、环境责任等诸多方面都做了改进与革新，相信新《环境保护法》的颁布，对化解我国经济发展与环境保护深层次矛盾，推动科学发展，不断改善民生，建设生态文明会产生强大的推动力。

　　新《环境保护法》修订中的制度创新与亮点

　　面对新局面、新挑战，新修订的《环境保护法》中的制度创新可以归纳为以下三个方面。一是基于中国基本国情的制度创新，形成有中国特色的环境保护制度和措施；二是对国际经验的吸收和借鉴，引入国际先进的环保理念和制度；三是对国内已有专项环境保护法律制度的采纳，将环境单行法中实践成熟的制度措施吸收到环境保护基本法中。新《环境保护法》体现了生态文明建设的新要求，展示了现代环境治理体系创新的新方向。新《环境保护法》的颁布表明了政府向环境污染宣战的决心，也同时反映了我国经济社会发展已经到达必需依靠制度创新迎接环境库兹涅茨曲线‘‘拐点”的到来。

　　“中国特色”的理论制度创新将推进生态文明建设作为立法目的纳入新修订的《环境保护法》之中。此次《环境保护法》修订，用生态文明建设和可持续发展来替代旧法中的社会主义现代化建设，并首次将‘‘生态保护红线”纳入法律调整范畴，这更符合我国当前经济社会发展面临的实际情况和迫切需要，这种替代最明显的就是从以往单纯强调经济建设和物质利益的目标转变为更加全面和长远的综合性、协调性发展目标。同时，在新《环境保护法》中规定‘‘保护环境是国家的基本国策”，这表明了国家对环境保护的坚定信念。基本国策本质上是国家意志，它与法律有共同的强制性效力，但法律在社会生活中往往是相对滞后的，而国策更强调预测性和及时性，体现了国家对保护环境的积极引领。新环保法的这些规定决定了我国环境保护法与时俱进的新的发展趋势。

　　确立了环境保护优先原则。新《环境保护法》修正了传统的环境保护与经济社会发展相协调原则，确立了经济社会发展与环境保护相协调的环境优先原则，体现了我国经济社会发展的新的特点和趋势，并且表明我国已经具备解决环境问题所需要的技术能力与经济实力，以及党和政府对解决环境问题的决心。为确保‘‘保护优先”原则落到实处，新法又作了一些制度上的安排和创新。这实际上为全国总体环境质量改善提出了制度目标、时间表和路线图等具体要求。

　　建立环境污染公共监测预警机制。在新修订的《环境保护法》中加入县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制，以及企事业单位应当按照国家有关规定制定突发环境事件应急预案的规定。

　　明确了‘‘环境监察机构”的法律地位。新修订的《环境保护法》在强化执法方面，首次以法律明文规定了‘‘环境监察机构”的法律地位，同时也对失职、渎职行为作出相应的处罚规定。在新法出台以前，‘‘环境监察”这一词语，无论是作为一个机构名称，亦或是作为一项制度，都未出现于这一基本法中，只有个别单项法曾在法律责任部分提及监管职责。新修订的《环境保护法》强调了环境监察部门的法律地位，仅仅几个字，就完成了对环境监察机构的‘‘正名”，解决了长期困扰环境监察部门的‘‘身份问题”，为执法独立提供了有力保障，有利于加强环境执法的权威性。

　　借鉴国外先进法律制度

　　国际环境法是现代国际法中的一个新的、重要的组成部分，其与国内环境法既是两个独立的体系，相互之间又存在许多关联。处理国际环境法与国内环境法的关系应采纳‘‘衔接说”，注重国内环境法与国际环境法相结合。新《环境保护法》充分借鉴吸收国际先进的制度、机制完善我国的环境保护制度。

　　区域环境管理机制的革新与强化政府环境保护责任。20世纪50年代美国洛杉矶爆发了‘‘光化学烟雾事件”。以此为契机，美国环境法学界开始反思大气污染防治立法。从1970年美国环保局成立并且开始采取强有力的国家法律来控制大气污染直到现在，大气环境状况得到了长足的改善。美国治理大气污染的经验值得我们借鉴，其中最为重要的一是区域环境管理机制，二是强化政府环境保护责任：第一，区域环境管理机制就是在区域范围内建立起统一的管理机构，对区域内的环境问题进行全盘整合式管理，从操作方式上，主要通过区域环境自主管理和区域合作两种方式。在新《环境保护法》中，设置了专门条款来规范区域大气污染和流域水污染的防治问题，实现了由点源控制向区域协调和联动防治的转型，体现了解决环境问题的针对性和方向性；第二，美国《国家环境政策法》作为一部从宏观层面调整国家政策的专门法律，将政府各部门的职能与国家环境政策统一起来。由于《国家环境政策法》的通过，美国联邦政府的公共职能与时俱进，正式扩展到资源环境领域，这对美国环境资源保护工作的展开意义重大。我国新修订的《环境保护法》充分借鉴美国的经验，建立了一整套的环境监督管理体系，使我们的政府成为一个能够统一完整地行使环境保护公共职能的政府。

　　新《环境保护法》修正了传统的环境保护与经济社会发展相协调原则，确立了经济社会发展与环境保护相协调的环境优先原则，体现了我国经济社会发展的新的特点和趋势。

　　确立环境公益诉讼制度。对污染破坏环境、侵犯环境公益的行为提起环境公益诉讼，是当代许多国家采取的保护环境的一项重要法律措施和法律制度，美国、澳大利亚和印度等国，早有环境公益诉讼的实践和案例。由于环境保护可能涉及到万千公众的切身利益，为了解决地方政府和违法企业可能发生的不作为或不当作为问题，新《环境保护法》成功借鉴了国际通行的公民诉讼制度，建立起环境公益诉讼制度。新《环境保护法》对环境公益诉讼主体的资格条件进行放宽，规定在设区的市级以上民政部门登记的环保社会组织，只要从事5年以上环境保护工作且无违法记录即信誉良好，就可以作为原告主体对违法的企业或地方政府提起环境民事或行政公益诉讼，发挥社会监督政府与企业的作用。而且，新《环境保护法》还规定了环保社会组织不得以公益诉讼来谋取利益，以避免公益诉讼的混乱或垄断情形发生。上述规定，健全了环境保护的力量架构，政府、企业、社会达成新的角色平衡，从而形成了新的法律秩序。

　　引入‘‘按日计罚”的处罚机制。按日处罚是指将每天的排污行为作为一个单独的行为而加以处罚，并且根据持续排污的天数而逐日累加。按曰计罚是对持续性违法行为适用的一种法律责任追究机制。在很多国家(地区)被作为威慑污染环境者并提高其违法成本的有力武器。美国是最早对持续违法行为规定按日处罚的国家，1970年的《清洁空气法》明确规定按日处罚的原则，此外法国、加拿大、中国台湾及香港地区的环保法律也不同程度地确立了按日处罚的原则。此次新修订《环境保护法》第五十九条规定企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚，并规定地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按曰连续处罚的违法行为的种类。事实上，‘‘以日计罚”制度与‘‘限期治理”挂钩，企业一旦超标准排污，由环境保护部门进行罚款。如果还未治理，再进行限期治理，若限期内仍未治理的，可责令停业、关闭。但限期治理、责令停业关闭的权力，归属于当地政府。按日处罚原则的引入有利于迫使企业遵守环保法律并且重视环境保护。

　　合理吸收相关环境保护单项法律法规既有制度

　　由于旧《环境保护法》颁布较早，随着社会经济的飞速发展，我国的政治、经济、社会、文化环境发生了翻天覆地的变化，其内容显得过分简单并且严重落后于社会生活，为了适应社会发展和环境保护的需要，国家只能在环境政策、行政规章、行政法规和单行立法等层面进行了诸多调整与改革，一些重要制度，如限期治理制度、环境影响评价制度、排污收费制度、‘‘三同时”制度等已在其他法律法规或规范性法律文件上被修改；一些制度，如总量控制制度、污染物集中控制制度、排污许可证制度等在一些层次相对低的法律法规上确立。这些制度本应由修订基本法来完成，却不得已地发生错位，使《环境保护法》处于一个尴尬的地位，其权威性的削弱，对下位法指导作用的消失，其在行政执法和司法中作用的减少，意味着其有被架空的危险。因此，新《环境保护法》切实地吸收整合其他环保单项法律法规已经实践并产生良好效果的制度，既有利于处理现实生活中环境恶化问题，也有利于确立《环境保护法》在该领域中基础性、综合性的基本法地位。

　　规定环境影响评价制度。环境影响评价制度是以全面贯彻预防为主原则、防止新的环境污染和生态破坏的一项重要的法律制度。原《环境保护法》仅对建设项目的环境影响评价作了原则规定，显然严重滞后。新《环境保护法》第十九条规定编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。这一规定在基本法层面对规划环评以及法律后果都做出了规定，有利于地方政府加强各个企业的执法，标志着我国环境影响评价制度迈上新台阶。

　　确立环保目标责任制和考核评价制度。2008年修改的《水污染防治法》第五条规定国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。环境保护目标责任制是我国环境管理体制中的一项重大举措。它通过签订责任书，具体落实有污染的单位地方和各级人民政府对环境质量负责的行政管理制度。新《环境保护法》第二十六条规定‘‘国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”，并较之《水污染防治法》更详细落实其制度具体层面操作，新增规定上级政府对下级政府的行政监督，同级人大对同级政府的环保工作监督，以及定期汇报制度和大事件报告制度。此外，鼓励新闻媒体开展环保的舆论监督，公众对政府和企业开展环保的社会监督。可以说，构筑了一个完整的全方位的环境保护监督网络和体系。

　　引入区域限批制度。区域限批是环境保护监督管理体制的一项制度创新，它是指对某些特定地区暂停审批新建项目环评文件。从目前的法律规定来看只有一种情形即‘‘超过污染物排放总量控制指标”。新《环境保护法》在原来的基础上，增加了一种限批情形，即‘‘未完成国家确定的环境质量目标”。这一规定拓展了我国区域限批的适用范围，将对推动落实地方政府环境责任，加快改善环境质量起到强有力的促进作用。区域限批制度发生效力的关键在于将地方政府拉入了环境保护的利益链条，打破了地方政府和污染企业的利益共同体，把政府从环境保护的后台推到前台，把环境保护这种对人类来说是长远的、整体的、模糊的利益推到政府眼前，使之清晰地、量化地摆在政府的案前，迫使地方政府在环境保护和区域发展之间做出利于环境保护的抉择，不保护环境就遏止地方招商引资进一步扩张经济的可能性，其最终目的是通过区域限批迫使地方政府促进当地污染企业整改以达成环境保护目标，达到既发展经济又能解决保护环境历史欠账的目的，是保护环境和发展经济的临界点。

　　强化环境监管手段。当今时代，环境问题愈加严重，环境保护部门和其他的监管机构的监管不力是重要原因，然而造成监管不力的主要原因则是立法所授予的监管措施的强制性和实效性不足。新《环境保护法》授予了环保部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门对违法排污设备的查封、扣押权，这一规定对环境污染和生态破坏的违法问题有效解决意义非凡。此外，新《环境保护法》为了保证监管的实效性规定了相应的协同监管措施，譬如对于环境污染企业，银行不得给予其授信，土地管理部门可禁止向其提供土地，供水部门可停止供水等。这些措施将极大地提升企业实行绿色生产、清洁生产的积极性，也有利于促进区域经济结构调整，更加有利于我国的生态文明建设。

　　新《环境保护法》向环境污染宣战面临的挑战

　　新《环境保护法》在立法机关和专家学者的共同努力下，解决了一些历史遗留的疑难问题，并对环境法律的制度、机制、体制和责任等相关问题进行了不同程度的创新，新《环境保护法》表明了政府向环境污染宣战的决心，但其实施仍然面临诸多挑战。

　　生态保护与环境污染防治如何有机协调的问题

　　总体来说，新《环境保护法》在生态保护和环境污染防治方面应当是全面布局、统筹规划，而现实却是此次修订侧重于对污染防治的规定，对于生态保护及自然资源利用方面的规定不足。仅仅提出生态文明建设还远远不够，还需要相关法律机制、制度的配套。条文具体内容仍然过于侧重规制污染防治，对生态和自然资源保护领域往往大而化之，甚至忽略不计，这对目前我国面临的生态破坏，资源枯竭的环境现实是极端不利的。因此，《环境保护法》作为环境领域基本法的地位尚待凸显，生态和自然资源保护领域的缺陷需要在下一步具体的立法中予以弥补。

　　环境保护监管体制不顺的问题

　　目前，我国面临着严峻的环境问题、资源问题和生态问题，我国的环境保护监管体制还没有完全理顺。新《环境保护法》并未对环境保护的监管体制做出有力的调整，这充分说明部门间的利益未能得到有效的协调。当前，如何区分协调统一监督管理和分工监督管理负责的关系、层次及其直接性与间接性，在执法实践中是一个大问题，如不解决很多先进的环境法律制度、机制将难以在实践之中发挥有效的作用。这种复杂的监管局面是逐渐形成的，因此，解决起来也必然面临诸多阻力，成为下一阶段环境保护工作的重点。

　　强制措施实施难的问题

　　众所周知，环境保护部门仅仅是环境监管部门，让其作为强制措施的实施主体必然给其带来巨大难度。新《环境保护法》授予环境保护部门以查封、扣押等执法权力，对于个别案件可能会有利于解决执法难的问题，但对于那些企业利益是和地方政府利益捆绑在一起的国有企业，尤其是大型国有企业而言，环保部门的强制措施执行起来依然困难重重。立法授予环保部门的执法权力，环保部门不是不敢用就是不能用，其最终结果确实是环保部门不是成为权力机关追究行政责任的对象，就是成为社会公众提起公益诉讼的对象。因此，在此情况下加强环保部门独立执法能力的建设便显得尤其重要。

　　结语

　　新《环境保护法》的公布实施无疑使我国的环境保护事业迈上崭新的台阶。从1979年《环境保护法》试行，到1989年正式颁布《环境保护法》，再到如今新《环境保护法》的修订，30余年间，中国的政治、经济、社会、文化等诸多方面发生了翻天覆地的变化，伴随着生态环境状况的日益恶化，环境保护法律法规从单一到多样，从简单到丰富。如今新《环境保护法》的公布，由环境保护基本法、环境保护单行法、环境法规、规章以及其他规范性文件组成的统一，科学的环境法律体系基本成型。尽管从新《环境保护法》的效力层级到具体的制度、机制还有许多不尽如人意的地方，然而，罗马城不是一天建成的，我们更应该看到新《环境保护法》取得的可喜成绩，包括理念先进、模式创新、科学民主、手段硬实、责任严厉等诸方面，尤其是新法顺应了国际环境法的发展趋势，平衡了各方利益。新《环境保护法》的公布，将政府‘‘坚决向污染宣战”的决心落到实处，说明我们已经将污染视作极大威胁，而且将其上升到跟贫困一样不能容忍的地步。因为污染跟贫困一样，都是对人民群众美好生活梦想的极大威胁。然而，有了良好的环境法律，仅仅是走向生态文明的一个起点，法律的施行才是实现法治的艰难过程，也更值得我们期待，让我们拭目以待。