欠发达地区小城镇建设的思路探析
推进欠发达地区小城镇建设，是欠发达地区经济社会发展的“引擎”，是统筹城乡发展、缩小城乡差距的根本举措，是全面建成小康社会的重要途径。欠发达地区的小城镇建设肩负着重要使命。然而，欠发达地区经济社会发展水平、体制机制的问题，制约了小城镇健康发展，影响了当地经济社会的良性发展和人民群众生活水平的提高。本文通过对欠发达地区小城镇建设的制约因素的分析，提出加快小城镇建设的思路与对策，以促进小城镇的健康有序发展。
小城镇有狭义和广义之分，狭义的小城镇是指除设市以外的建制镇，包括县城。我国广义上的小城镇，除了狭义概念中所指的县城和建制镇外，还包括了集镇。《村庄和集镇规划建设管理条例》对集镇的概念作了明确概括，集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。这一概念强调了小城镇发展的动态性和乡村性，本文采用广义上的小城镇概念。
一、欠发达地区小城镇建设的现实意义
(一)提高我国城镇化质量的现实需要
城市的本质内涵是使人们的生活更加美好，因此，城镇化不是目的，只是让人们生活更加美好的手段。然而，由于一些地方政府对城镇化的认识存在误区，认为城镇化就是“拉开城市框架、扩大城市人口规模”。地方政府普遍存在着重视大中城市建设，轻视小城镇建设的倾向，使得我国的城镇化出现了一些问题。一是城市空间扩展与人的城镇化的矛盾。在重视城市空间扩展的同时，忽视人口城镇化水平的提高。部分城镇人口仅仅实现了空间集聚和生产方式的转变，生活方式并没有转变。由于社会保障制度的不完善，城市中的很多低收入群体没有享受到应有的社会保障，没有成为真正的城市人，新的城乡二元矛盾在城镇内出现。二是“城市病”问题突出。“城市病”是城镇化的负效应，主要表现为人口膨胀、交通拥堵、房价不断飆升、公共服务能力不足、生态恶化和环境污染加剧等问题。这是由于片面强调发展大城市造成的，大城市越发展，人口的过度膨胀导致公共资源匮乏，进而引发了一系列社会问题。三是城市的发展定位不准确。各地在城镇化过程中普遍出现了贪大、求洋、迷失自我的现象。很多城市放弃了自己的特色历史文化，盲目照搬西方城市建筑规划，盲目追随西方大城市发展模式，这种物质层面的肤浅的现代化，导致我国城市“千城一面”，城市已经完全迷失自我。很显然，这样的城镇化并不能提高人民群众的幸福指数。因此，要提升城镇化的质量和内涵，当前 就要消除以发展大城市为城镇化重点的倾向，将城镇化的重点转向中小城市，尤其是注重发展小城镇，将发展小城镇作为新型城镇化的重要抓手，尽快打开新型城镇化的困局。
(二）统筹城乡发展的重要途径
城乡经济社会发展差距不断扩大，城市的发展像“摊大饼”一样不断扩张，没有考虑长远的服务业、工业、居住区的合理布局，更没有考虑周边集镇的发展概况，缺乏城乡统筹规划、统筹发展的长远战略，造成城区与集镇发展规划不协调。由于城乡二元体制没有破除，特别是农村产权制度、户籍制度，使得农村的生产要素、资源要素不断流向城市，造成城市与乡村的差距逐渐扩大，城乡经济社会发展严重失衡。只有统筹城乡发展，尊重城市与乡村各自的发展规律，不按照城市的标准改造农村，保护农村生态环境和生态特色，才能实现城乡一体化发展。小城镇作为连接城市与乡村的纽带，其经济实力的提升，能够有效带动周边农村发展，实现城市与乡村的差异化发展，加速农村经济社会的发展。一些欠发达地区的小城镇通过利用当地生态优势、资源禀赋，发展特色产业，形成各具特色的产业集群，打造“一镇一品”、“一镇一业”的格局，增强了城镇经济的活力，实现了城乡协调发展。
(三）扩大内需的最大潜力
随着中国经济进人新常态，创新宏观调控的思路和方式，培育经济增长的持久动力成为必然选择,经济增长的持久动力在于推进小城镇建设。小城镇关联度高、影响面大，是连接城乡和工农的纽带，是农村社会公共产品的供应基地和服务载体。⑴加快小城镇建设步伐，增加对小城镇社会事业、公共服务等的投资力度，建立城乡一体的社会保障、公共服务、基础设施等管理体制和运行机制’为农村经济发展提供根本保障。不断完善农村基础设施和公共服务，增强小城镇承载功能，加大对小城镇的投资力度可以直接拉动内需。同时，小城镇的不断发展又能为农村富余劳动力提供大量的就业机会，为农村人口提供更完善的公共服务，稳定农民的收人预期，增加他们的消费欲望，又可进一步拉动内需，最终形成一个小城镇健康发展与内需持续扩大的良性循环。
(四）推进农业现代化的有力保障
农业现代化是我国农业发展的方向，实现农业现代化要求用现代农业技术改造农业，用现代管理方法管理农业，用现代服务业服务农业，用现代科学文化知识提高农民的素质，小城镇建设恰恰能为农业提供技术指导和金融保险服务。经济发展的客观规律表明，内生发展虽然带有基础性和根本性，但外向带动是农村经济快速发展的重要途径，农村经济的发展需要与农村紧密相连的小城镇的带动和支撑，才能发展得好，发展得快。在欠发达地区，这种需要显得更为迫切。欠发达地区的经济社会发展水平相对落后，城镇化水平不高，农村经济缺少城市经济的拉动，基础设施建设落后。大力推进小城镇建设，能将各种生产要素集聚起来，推动传统农业向现代农业转变，推进产业优化升级。大力发展小城镇，有利于节约集约利用土地，使农民人均资源占有量增加，为农业生产规模化和机械化提供条件。小城镇是我国农村经济发展的龙头，有很强的市场拓展能力，能带动一大批农产品深加工业和专业化农副产品市场的发展壮大，加快传统的小农生产方式向集约化、产业化经营方式转化，加快我国农业的现代化步伐。
李克强在国家粮食局科学研究院考察调研时指出，“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为‘造城’，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融人城镇。要为农业现代化创造条件，提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。”新型城镇化要求大中城市、小城镇协调发展，共同促进，以城乡统筹、城乡一体、节约集约、生态宜居为基本特征，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。大力发展小城镇，发挥小城镇建设在提高城镇化质量、缩小城乡发展差距、扩大内需、推进农业现代化等方面的积极作用。
二、欠发达地区小城镇建设的制约因素
由于经济发展水平的制约，欠发达地区的小城镇建设存在着很多不利因素，制约了小城镇的健康发展。
一是建设资金缺乏。建设资金缺乏是小城镇建设的一个难题。由于欠发达地区市场经济发展缓慢，大多数小城镇的经济以农业和农村经济为主体，镇级政府的财政状况紧张，基本上为“吃饭财政”，无法为小城镇建设拿出更多的资金。另外，财政支出的项目较多，财政支出用在小城镇建设的比例也不高。当前，全国范围内仅有浙江、福建、河北部分省份对小城镇建设有金融支持，其他省份缺乏对小城镇建设的金融支持。银行信贷款项额度较低，国家转移支付很少能争取到较大项目，还出现了小城镇建设专项资金被任意挪用的现象。
二是小城镇规划不科学，缺乏执行力。一些小城镇的规划定位不准，规划不细。特别是一些集镇建设，根本就没有规划。有的小城镇虽然能够做到先规划，后建设，但是规划设计单位没有深人实际调研，没有考虑到小城镇的资源禀赋、人文历史、发展概况等详细情况，造成规划千篇一律。城镇规划缺乏执行力，尽管我国已经制定了《城乡规划法》，但是在一些欠发达地区，小城镇规划的随意性大，执行力弱，使小城镇规划流于形式，对当地城镇建设的指导意义不大。
三是缺乏产业支撑。只有特色产业的不断发展，才能吸引农村人口进人城镇就业、居住和生活，从而集聚人口，带动小城镇的不断发展。欠发达地区的多数小城镇缺乏支柱产业和优势产业，工业发展缓慢，二三产业比例低，农民就业难，缺乏强有力的产业支撑，发展后劲和动力不足，影响了城镇化动力机制的完善。
四是思想观念落后。在欠发达地区，不仅经济社会发展水平相对落后，人们的思想观念也相对保守，普遍存在着认识不足、观念不新、重视不够的问题，缺乏经营小城镇的理念认识、创新认识和工作主动性，存在着等、靠、要的思想，过度依赖于上级政府的政策和资金支持，极大地制约了小城镇的建设与发展。
五是体制改革滞后。户籍管理制度限制了农村人口的合理流动，现行的土地流转制度不利于耕地的流转和农民权益的保护，农村经济发展中人多地少的矛盾无法得到解决，社会保障制度的不完善导致进城农民仍然难以割舍对土地的依赖，这些都严重影响了小城镇的发展。
三、推进欠发达地区小城镇建设的对策
(一)把握小城镇建设的基本原则和理念
一是遵循实事求是的原则。城镇化是一个自然历史过程，推进小城镇建设，要从实际出发，遵循经济发展的客观规律，不能不顾实际乱铺摊子，大拆大建，盲目攀比。小城镇建设一定要和当地的经济发展水平相适应，不能拔苗助长，要坚持循序渐进。一些地区的小城镇建设脱离了经济发展的客观实际，经济发展条件不成熟，建设陷人盲目性，结果出现了新房漂漂亮亮，街道干干净净，人员冷冷清清的尴尬局面，一些新建的街道还出现了“空壳”。因此小城镇建设一定要依据经济发展的客观实际，遵循规律，因势利导，循序渐进，逐步完善。
要实现人的现代化，要让人民群众生活得更美好。小城镇建设是一个促进经济社会更加协调发展的过程，需要对城乡各方的利益关系进行调整，扭转财富分配不公的局面。因此，在推进小城镇建设的过程中，无论是城镇规划、产业发展，还是社会事业建设，都应体现以人为本。要以提高人.民的生活水平为基本宗旨，以群众利益最大化、政府利益最小化、资本利益合理化为追求目标，逐步实现城乡和谐发展、共同发展。
三是贯彻生态文明的理念。党的十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。必须树立尊重自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，贯彻于小城镇建设的全过程。为广泛吸引投资，一些小城镇只顾眼前利益，引进一些高能耗的企业，造成资源浪费。更有甚者，一些地方政府忽视环境保护，引进一些污染企业，给当地人民带来难以弥补的危害。因此要用生态文明的理念建设和发展小城镇，以紧凑、多样和低碳为基本的追求目标，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损坏，节约集约利用土地、水、能源等资源。
四是贯彻不断创新的理念。在国际竞争日趋激烈和我国发展动力转换的形势下，必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。W资金、技术、人才是区域经济不断发展的三要素。欠发达地区要想实现赶超式发展，必须鼓励支持创新，激发创新创业活力，以创新作为小城镇建设的根本动力。在产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制等方面进行创新。
(二）推进欠发达地区小城镇建设的路径
小城镇建设可以有效拉动内需，为经济发展提供持续动力。推进欠发达地区的小城镇建设，要依据欠发达地区的经济社会发展状况，整合各种资源，统筹规划，共同推进。
一是进行科学合理的规划。小城镇的建设和发展，首先应从规划入手，规划在发展中居于龙头地位，小城镇的发展离不开规划水平的提高。1945年梁思成在重庆《大公报》“市镇的体系秩序”一文中说：“在今后数十年间，许多的市镇农村恐怕要经历前所未有的突然发育，这种发育，若能预先计划，善于辅导，使市镇发展为有秩序的组织体，则市镇健全，居民安乐，否则一旦错误，百年难改，居民将受其害无穷”。科学合理的城市规划能指导小城镇和谐发展，让城市居民安居乐业。由于小城镇的发展具有模糊性、开放性和非理性化，小城镇规划时，要注意其动态性。小城镇规划的动态性主要体现为，在规划实施中，在小城镇各组成要素的协调作用下，它能适应小城镇发展的不断变化着的要求，并在不定性产生的情况下仍能使规划的目标得以实现。
欠发达地区的小城镇普遍存在着环境差、建筑乱、公共设施滞后、产业布局混乱等现象，究其原因是没有进行科学合理的统筹规划。首先要根据对小城镇的定位来保证规划的科学性。小城镇是连接农村和城市的桥梁和纽带，小城镇建设应着力于服务“三农”问题。镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。所以要按照城乡一体化的发展目标，在规划上确定小城镇的产业格局、发展布局、基础设施规模等。要依托现有山水脉络等独特风光推进小城镇建设，让小城镇融人到大自然中，“让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁。”在规划的过程中，做到科学布局、节约资源、集约发展，做到动态性、超前性、科学性、合理性。其次，加强对小城镇规划的监督。完善小城镇规划建设管理机制，保障规划的科学实施。最后，严格执行规划。要确保规划的严肃性和强制性，相关部门要严格按照规划进行小城镇建设。科学合理的规划应该得到遵守，不能随地方领导人的改变而改变，随地方领导人意志的改变而改变。对违反规划的建设行为，要依照法律严格查处，确保规划的有效实施。
二是改革小城镇建设的投融资体制。无论是基础设施建设，还是社会事业发展，都需要大量的资金，而大多数小城镇无法提供大量的资金，特别是在欠发达地区。因此，解决欠发达地区小城镇资金短缺的问题，必须建立多元化、高效化、市场化的投融资渠道，吸引民间资本参与小城镇建设及投资经营。运用市场经济的运行方式，发挥财政资金和财政政策的导向作用，通过制定投资诱导政策，采取担保、贴息、补贴等办法，鼓励企业、个人以多种方式参与基础设施的建设、经营和管理。逐步建立健全以政府投资拉动社会投资的新型多元化投资机制，形成包括政府、企业、个人在内的多元投资格局，推动社会资金不断流人小城镇。
在加强财政对基础设施建设投入的同时，对于供水、供电、通讯、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目以及部分文化教育事业，可以根据“谁投人、谁受益”的原则，鼓励建立有偿使用和合理的收费制度，解决投资者投资回报问题。鼓励村集体和企业投资各类市场、商业街等经营性项目。制定有利于小城镇发展的税收体系，合理划分乡镇的固定财政收人，全额返还土地出让金，增强小城镇的财政实力。创新公共服务提供方式，政府按照相关制度法规向社会力量购买服务，广泛吸引社会资本的参与。
三是发展特色产业。推进小城镇建设，不仅仅是扩大城市化规模，更重要的是要引导农民进入城镇工作生活，从而提高他们的生活水平，实现城市与乡村的和谐发展。从这个意义上说，加快小城镇建设，必须发展特色产业。在现代市场经济蓬勃发展的条件下，具有坚实的产业支撑是小城镇持续发展的经济基础。吸纳大中城市梯次转移的产业和依靠自身资源优势集群发展的产业，是小城镇产业发展的两条并重的路径。尤其值得注意的是，当前我国欠发达地区小城镇建设普遍存在产业结构雷同、特色产业不明显、主导产业不突出等问题，这样的小城镇难以带动周边农村地区的经济发展。因此，小城镇健康发展的前提是立足比较优势，大力发展特色产业。充分利用各自的资源优势、区位优势积极发展规模化、专业化的特色优势产业，建设一些市场化程度髙、竞争力强的特色专业镇，并逐渐形成协作紧密的产业链和产业集群，迅速抢占市场。
对于欠发达地区，要大力发展劳动密集型产业，像农产品加工业、服务于农业的专业市场、中介组织等多种类型的产业化龙头。在一些地区，已经采取了“公司+基地+农户”、“订单农业”的形式进行订单生产。这种企业与农户建立订单生产的方式，有利于对农户进行农资技术服务，金融保险服务，有利于完善农业产前、产中、产后的配套服务体系，把小城镇建设成为农副产品加工和销售中心、农业产业化的信息和技术服务中心、农业生产的金融保险服务中心，这样才能建立真正意义上的现代农业。
四是推动制度创新。当前小城镇建设的过程中，一些传统的制度因素仍然阻碍着小城镇的健康发展，如二元制户籍管理制度、农村集体土地的使用和转让制度、以户籍为基础的社会保障制度。因此要以市场经济为基础，加快体制改革的步伐，构建小城镇健康发展的制度体系。首先，进一步深化小城镇户籍制度改革。凡是在小城镇有合法固定场所、稳定职业或生活来源的农民，均可办理城镇户口，并在就业、子女人学等方面享有与城镇居民同等权利和义务。其次，推进社会保障制度创新。很多来到城镇务工经商的农民，存在着后顾之忧，他们不敢出让农村的承包地，而是将其作为在城镇呆不下去的退路，这也是许多学者反对土地私有化的重要原因。社会主义市场经济的发展，使许多人的生产生活充满了变数，对于进城务工经商的农民而言，现行的社会保障制度无法提供最基本的保障。因此，要让小城镇健康发展，必须推进社会保障制度的创新，逐步推进医疗、失业、医疗保障体制的改革与创新，让进城农民真正成为城里人，享受公民待遇。建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险制度，吸收已经进人城镇落户的农民参加养老保险，为进人城镇落户并出让承包地的农民提供生活保障。最后，改革现行的农村集体土地的使用和转让制度。现行的农村集体土地的非流动性，不利于农业劳动生产率的提高，也无法保证城镇建设的必要用地，集体土地的征用办法既损害了农民的利益，也增加了企业落户城镇的成本。因此，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。要改革现行的农村集体土地制度，建立集体土地使用权通过有偿转让、出租、作价入股等方式，直接进入小城镇土地市场的农村土地流转制度。
朱磊
(中共亳州市委党校马克思主义基本理论教研室，安徽亳州236800)