20世纪90年代以来南海争端中的美国因素

　南海争端起源于20世纪70年代，主要是70年代以后，周边一些国家对中国南海U形断续线范围内海上主权提出异议，用武力强占部分中国岛礁，并非法开采海底资源引起的中国与东南亚有关国家之间领土归属的争端。该争端本与美国无关，但20世纪90年代中期以来，美国以保护自由通航为由逐步介入南海的争端，并将此作为实现其亚太战略的一种手段。美国的介入对中国南海主权权益的维护产生了极大的负面影响。
　　一、南海争端的缘起及现状
　　南海是中国海域中面积最大的一个海，总面积350多万平方公里，是世界第三大海。南海诸岛是南海中中国许多岛屿、沙洲、礁、暗沙和浅滩的总称。它们分布的范围很广，北起北卫滩，南至曾母暗沙，绵延1800公里；西起万安滩，东北至黄岩岛，长约900多公里，较大的岛、礁、沙、滩有200多个。自北向南大致可以分为东沙、西沙、中沙和南沙四大群岛。南沙群岛是四大群岛中位置最南、岛礁最多、分布范围最广的一组群岛。南海争端的焦点就是南沙群岛。争端方有6国7方，即中国大陆和台湾地区、越南、马来西亚、印度尼西亚、文莱和菲律宾。
　　南海诸岛历来是中国领土的一部分，中国最早发现了这些岛屿，而历代中国政府也一直致力于经营开发这些岛屿和行使行政管辖权。早在汉代，中国人就已开始在南海航行。经过长期的航海实践，中国人先后发现了西沙、南沙群岛。宋代，中国人把包括南沙群岛在内的南海诸岛命名为“长沙”、“石塘”。明清时期，南海诸岛被标示在中国官方的地图中，并且标出了南海航线和航程。此外，我国海南岛的渔民在每年11月到次年的4月渔汛期都成群结队驶往南沙群岛捕鱼。他们经常把船停靠在太平岛，补充淡水，修理船只。在西沙、南沙群岛上，到处都留下我国渔民生产活动的遗迹。1947年上半年，在中国政府内政部方域司编绘、国防部测量局代印的《南海诸岛位置图》中，在南海海域中标出了东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛，并在其四周标绘了一条由11段断续线组成的线。这条线，现在国人中有的称为“U形线”、“袋形线”。1948年初，这幅图被收入由内政部方域司傅角今主编、王锡光等人编绘的《中华民国行政区域图》中，由商务印书馆公开对外发行［1］。新中国成立后，中国无论官方或其他单位出版的地图中，有关南海U形线的画法，基本上沿袭了1948年当时政府公布的地图画法。1962年地图出版社《中华人民共和国地图》（1∶400万挂图；第二版）是目前中国所有地图中U形线标准绘法的依据，将11段线改为9段线，减去了北部湾的二段线段［2］。该线于1947年公布时，国际社会并未提出异议，周边的东南亚国家也从未提出过外交抗议，这等同于默认。1958年9月4日，中国政府发表声明，宣布领海宽度为12海里。并明确指出，这项规定适用于中国的一切领土，包括台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿［3］。
　　1968年联合国亚洲暨远东经济委员会“亚洲外岛海域矿产资源勘探协调委员会”公布关于“越南邻近海域、南沙群岛东、南部海域蕴藏丰富的油气资源”的勘察报告，与此同时，国际海洋法律制度也在酝酿深刻变化，沿海国纷纷将其海洋权益扩充到200海里范围。在此背景下，20世纪70年代以来，越、菲、马、文先后宣称对南沙群岛及其周围海域拥有全部或部分主权，从而引发了南海岛礁归属的争端问题。与此同时，这些国家开始分别在所占据的岛礁上修建飞机跑道，建渔港、灯塔和旅游观光点，并纷纷与西方石油公司合作，非法开采南沙地区的油气资源。
　　目前，在中国南沙群岛，已经形成6国7方分割占领的状况。除中国大陆控制的永暑礁等8个岛礁和台湾控制的太平岛外，南海周边等国已经陆续占据了40多个岛礁。其中菲律宾占据9个，马来西亚占据5个，越南占据29个［4］。如此，中国版图上“九段线”所划的传统海上疆界分割殆尽。与此同时，南海海域油气资源也遭到非法开采。南海周边国家已在南沙群岛海域钻井1000多口，发现含油气构造200多个和油气田180个，而现已投入生产的500余口油气井中，有100多口位于中国南海断续线内。参与采油的国际石油公司超过200家，年产油量在5000万到6000万吨左右［5］。
　　中国南海主权权益遭受侵犯的主要原因：一是南海区域所具有的重要地缘战略位置和丰富的自然资源，使南海周边国家垂涎。二是中国长期以来未能对南海有关岛屿实施有效管理，为南海周边国家提供了可乘之机。三是《联合国海洋法公约》存在的一系列缺陷，为南海周边各国侵蚀中国的南海权益所利用。四是域外国家介入南海问题，为南海周边国家侵犯中国的主权权益起到了提神壮胆的作用。美国是南海争端问题中一个最有影响的外来因素。
　　二、1990年以来美国的南海政策
　　长期以来，美国的南海政策服从于其全球战略。直到20世纪90年代初，美国在南海问题上一直奉行所谓的“中立”立场，美国政府多次表示，它对南海各方主权争端的具体事宜不加过问，也不参与有关各方的谈判与争端解决过程。在70年代-80年代，美国采取“中立”立场主要是基于其全球总体战略的考虑。由于在对付苏联在全球的扩张方面美国需要中国的支持，因而对南海主权属于中国不提异议，并拒绝支持其弱小盟友在南海问题上请求的帮助。冷战结束以后，美国对亚太地区愈加重视，但在90年代前半期，美国亚太战略处于调适期，试图通过“经济、安全、民主”三个支柱建立“新太平洋共同体”，从而确立其在亚太区域的主导权。在三个支柱中，美国政府把“经济外交”放在首要位置，南海问题尚未进入美国亚太安全战略的议程。
　20世纪90年代中期，美国对南海问题的立场开始有所变化，认为南海争端加剧了地区紧张局势，并表现出对该问题进行干预的倾向。1994年10月，美国国防部长威廉·佩里在北京国防大学讲演时指出：多年以来，南海局势一直是地区紧张的一个根源，并引起人们对未来的担心。1995年5月10日，中菲美济礁事件后，美国政府就南沙群岛问题发表了一个正式声明称：在南海地区的单方面行动和反应加剧了地区紧张，美国强烈反对使用武力和武力威胁解决领土争议，敦促各方保持克制，以免破 坏区域稳定。并说：维护航行自由是美国的基本利益、所有船只和飞机在南海不受阻碍的航行，对于包括美国在内的整个亚洲和太平洋地区的和平与繁荣是必不可少的。美国在有争议的领土主权要求问题上不表示任何立场。严重关切南海地区任何与国际法包括1982年《联合国海洋法公约》不相符合的海洋管辖权要求，或者对海上活动限制的举措［6］。至此，美国确立了较为明确的关于南海问题的立场。虽然美国仍然表示在有争议的领土主权要求问题上不表示任何立场，但以维护贸易通道、航运自由和国际海洋公约为借口，强调美国在南海区域的利益之所在以及美国政府反对使用武力解决争端以免破坏地区稳定的明确态度。同年6月，美国助理国务卿约瑟夫·奈表示，如果南沙群岛发生了军事行动并且妨碍了海上航行自由，美国就准备进行军事护航，以确保航行自由［7］。可见，美国开始表现出干预的趋向。
　　与此同时，美国学者、智库也开始关注南海争端问题，也发表了一些质量较高的研究成果和研究报告。其中，1996年8月，美国和平研究所发表的《南中国海争端：预防外交前景》特别报告，影响最为深远。报告主张美国应进行“预防性外交”，防止南中国海地区出现冲突和冲突蔓延；在南中国海地区，美国应当有所作为，发挥“权力平衡者”的作用。该报告提出的政策建议实际上成为之后美国南海政策的理论基础，美国长期以来一直在力图防止在南海区域出现“某一国占优势”的局面，便是对报告中“美国应发挥权力平衡者作用”建议的反应。
　　美国南海政策的变化与此时美国亚太安全战略调整密切相关。1995年2月，美国国防部发表的《东亚战略报告》初步明确了美国的亚太地区安全战略的方向，表示美国将继续承担在亚太地区的安全义务，继续在该区域保持近10万人的军事存在。1998年11月，美国防部发表的《美国东亚太平洋地区安全战略》，全方位地论述了美国在该地区的安全战略。并指出，亚太地区依然是美国全球战略的重点，美军在东南亚建立后勤援助设施，有利于维护美国的战略利益。美国应进一步扩大与东南亚国家在军事互访、联合演习、后勤援助、训练安排以及军售等领域的合作，大力提高美军在东南亚地区威慑地区冲突、对危机做出灵活反应的能力。为了实现其新的亚太安全战略，美国利用南海周边国家对中国的防范心理，极力鼓噪“中国威胁论”，乘机与他们达成了一系列协议，获得这些国家的基地、机场、港口、维修补给和后勤保障设施的使用权。如，1998年美国与菲律宾签订了《部队访问协议》，菲向美舰开放菲苏比克海军基地和马尼拉港口［8］；2000年4月，美国与新加坡达成一项军事协议，新允许美军舰（包括航母）使用新加坡樟宜海军基地［9］，等等。如此美国便名正言顺地实现了其在南海区域的军事存在。美国还通过与东南亚国家频繁举行各类规模不等的联合军事演习，进一步加强了在南海地区的军事渗透。这为其在区域发挥更大的作用，甚至干预南海争端奠定了基础。
　　2001年“9·11”事件后，美国的战略重点是“反恐”，美国的亚太政策包括南海的政策服从于“反恐”的需要。奥巴马总统上台后，出于“重返亚太”的战略需要，调整了其南海政策。2009年6月第16届东盟地区论坛上，美国国务卿希拉里·克林顿代表奥巴马政府签订了加入《东南亚友好合作条约》的文件，并宣称美国“重返”东南亚。此后，奥巴马政府采取一系列措施强化美国在亚太区域的影响，进而推动了其南海政策的发展和变化。2010年7月，希拉里在河内发表的关于南海争端的声明，第一次完整地表达了奥巴马政府的南海政策。声明虽然重申了1995年的《美国的南沙群岛与南海政策》的主要内容，但对美国在南海区域“国家利益”进行了拓展，指出不仅包括航行自由，而且还包括海洋公有空间的使用、合法商业行为不受阻碍以及对国际法的尊重等内容。另外还大谈南中国海地区的“国际利益”不仅包括东南亚各国在南海地区的利益，而且还包括东盟地区论坛参与方、以及其它海洋国家和国际社会成员在该地区的利益。希拉里关于美国南海政策的声明，表达了美国将南海相关权益扩大到包括国际社会绝大多数成员在内的政策导向，以及试图将南海问题国际化、多边化的政策努力。这一政策倾向实际上是明确反对中国长期坚持的南海问题是双边问题，不是多边问题的立场。
　　奥巴马政府南海政策的调整，既有美国全球战略重心东移亚太的深刻背景，也与中美两国在南海地区战略利益发生碰撞和美国对中国的战略防范不断加深直接相关。南海不仅是亚太地区的一个潜在的热点区域，也是大国利益、力量与意志较量的重要场所。2009年以来，南海争端问题激化与大国某种程度上的支持有关。如2009年，菲律宾、马来西亚等南海主权声索国采取通过“领海基线法案”与登岛“宣示主权”等行动，使南海争端问题处于白热化状态。恰在此时，中美两国于2009年3月在南海发生“无瑕”号事件。这种巧合值得推敲。在中美南海事件外交争吵平息后，美国国内展开了关于南海政策的激烈讨论，其中一些人强烈要求美国改变以往的“中立”政策。新美国安全研究所研究员苏明凯（Micah　Springut）认为美国现行南海政策暴露出美国对华战略的重大困境，建议美国积极介入南海争端与东南亚事务，加强在东南亚的军事存在，以维护美国在亚太地区的主导权［10］。美国国务院副助理国务卿史考特·马锡尔和国防部副助理部长罗伯特·谢尔等人也都强调，为了维护国家利益，美国要在南海问题上有更积极的作为［11］。在美国重返亚太的战略背景下，这些要求改变现行南海政策的观点不仅反映了美国战略界对中国在解决南海问题上所持立场的战略疑虑，也顺应了美国遏制中国、维护其亚太地区领导权的战略需要，对奥巴马政府南海政策的调整产生了相当的影响。
　三、南海争端中美国因素对中国维护南海权益的影响及中国的应对之策
　　（一）南海争端中美国因素对中国维护海权的影响
　　20世纪90年代以来，针对南海争端问题，美国虽然一再声称不偏袒南海主权争议任何一方，但美国一直都把南海争端问题置于其亚太战略的框架 之下，作为其实现亚太战略的一个手段。冷战结束以来，美国亚太战略的目标是维持其在亚太区域的霸权地位，防止挑战其在亚太区域主导地位的任何国家、集团或潜在的国家、集团的出现。中国作为亚太区域的大国，随着中国经济持续快速发展，中国的综合国力和国际影响力也得到快速提升。这引起了美国的“心理恐惧”和“战略疑虑”。在冷战后美国对华战略接触与遏制两面中，遏制和防范一面逐渐增多。20世纪末美国亚太安全战略的调整主要是出于防范和遏制中国的考虑。21世纪初美国的“反恐”战略暂时弱化了这一目标。奥巴马执政以来所谓“重返”亚太战略只不过是这一目标的回归。美国把南海作为其牵制中国的前沿。这对中国的南海权益维护造成如下消极影响：
　　1.　危害中国战略安全利益。南海对维护中国东南地缘安全利益具有极为重要的战略意义。它是中国维护东南沿海经济发达区域的安全屏障，也是中国海军摆脱第一岛链束缚、走向印度洋的唯一出海口和中国经济发展所依赖的重要战略通道。因此，南海问题是事关中国领土主权完整与战略安全利益的重大问题。美国把东盟有关国家在南海争端问题上对中国的担忧和美国遏制中国的战略需要结合起来，以航行自由和南海国际航道安全受到威胁为由，强化其在南海地区军事存在，只不过是为达到维护其在南海地区军事霸权、封闭中国出海通道的目的。如果南海主权丢失，将使中国丧失了纵深500海里-600海里的海上战略防御屏障，使中国的对外贸易、能源进口及海军活动受到严密监控，也不能充分有效地利用南海的自然资源和其它价值。这将使中国在亚太区域居于战略上相当被动的地位。
　　2.　增加中国收回南海主权的难度。1990年以来，美国南海政策的一个重要方面就是“和平解决，强烈反对使用武力或以武力相威胁”，表面上看，这种政策不偏不倚，甚至有利于维护南海地区的和平，使得各争端方只能用和平手段来解决南海争端。但目前，南沙群岛已被各国瓜分完毕，中国（包括台湾）只控制了其中的8个岛礁，对于本应拥有南沙岛礁主权的中国而言，美国的南海政策在实质上是剥夺了中国通过使用武力捍卫在该地区的主权和合法权益的权利。东南亚一些国家长期占据南沙岛礁，即使不能造成既成事实，中国将来要通过和平谈判来收回这些岛礁，其难度和可能性可想而知。因此，在将来中国宣布对南海的主权和通过非和平手段收回南沙岛礁的过程中，将不得不面对美国的军事力量。
　　3.　加剧了地区紧张局势。美国的南海政策明显地倾向于与中国存在主权争端的东南亚一些国家，这无疑将刺激东南亚一些国家进一步占据南海的野心。2011年6月，菲律宾把南海改名为“西菲律宾海”，这是公然对中国南海权益的侵犯。在此问题上，美国却表现出站在菲律宾一边。当年11月，东亚峰会前夕，希拉里在马尼拉的一次记者会上谈到“中菲在西菲律宾海的争端”，显然是对菲律宾的支持。菲律宾也认为这是对其在这一问题立场上的支持。菲总统发言人说：美国的存在增强了我们声索一定区域主权的能力。这必然使得南海争端进一步激化，而各国为了在争端中取得优势地位而强化自身在该地区的军事存在，这在客观上加剧了地区紧张局势，冷战后南海地区出现的“逆裁军”现象便是证明。毫无疑问，美国的南海政策使得中国维护南海主权的成本大大增加，随着美国越来越公开支持菲律宾和越南的所谓主权要求，南海争端的局势可能将更为紧张和复杂。
　　（二）中国的应对之策
　　美国作为在南海问题上最重要的外部因素，在南海问题未来走向及最终解决方面可能会发挥关键性作用。中国除了正视美国在南海地区拥有较强影响力这一现实情况外，也要明确这一现状：即随着中国国力的进一步提升，中国对南海主权权益的维护与东盟一些国家不断对它进行的侵犯所形成的矛盾不会自动消失。对此，我们的政策选择是：
　　1.　坚定地表达维护国家领土主权的决心和意志，并采取切实措施维护中国的领海主权。领土主权利益涉及一个国家的核心利益，它是在任何情况下都要坚决加以维护的利益。如前所述，南海历来便是中国的领土主权，尽管近几十年来周边国家不断以各种借口对它进行侵犯，也以种种手段非法占领南海部分岛屿，但南海主权属中国这一事实是不容许改变的。因此，我们应坚定地表达维护国家领土主权的决心，对于任何对中国领土主权的侵犯行径都应该坚决予以反对。与此同时，我们还要采取如下切实的措施，维护中国的领土主权。首先，中国政府应创造条件，大力支持海军在南沙诸岛驻军，在我国领土上构筑工事、长期驻扎，以震慑和回击一切来犯之敌，保护好自己的海洋国土和海洋资源。同时，中国军队同样必须在合适的时机充分展示自己的海上军事实力，维护中国的海洋主权。其次，进一步加强对我国南海主权归属的史料和法理研究，为我国主张南海主权和相关权利提供有力的证据。同时，也应注意对国际海洋法进行深入的研究，为日后万一有国家将南海争端提交至国际争端解决机构做好法理等相关准备。再次，加强中国对海岛的法制管理。目前中国海上的执法力量主要有5个部门：国土资源部下属中国海洋局的“海监”系列执法船，农业部渔政局下属的“渔政”船，交通部下属的海事局“海巡”船，公安部边防局下属的“海警”，以及海关部门的缉私艇。这些部门虽然都在执行着维护中国“海上主权”和中国公民生命财产安全的神圣使命，但职能各不相同。如何加强各执法力量间协调和统筹，使其在依法行使好各自职权的基础上，共同对我国南海主权进行更为有效管理，是当前应高度重视的问题。
　　2.　坚持“以邻为善，以邻为伴”的周边外交政策，加强与东盟的战略沟通和战略互信。1991年中国与东盟建立对话关系以来，各领域双边关系都取得了重大进展。仅就经贸领域而言：1991年，双方贸易额仅为79.6亿美元。2010年，双边贸易额已达2927.8亿美元，扩大了37倍，年均增长率20%以上。中国成为东盟第一大贸易伙伴，东盟成为中国第3大贸易伙伴［12］。但与此同时，因受“中国威胁论”影响，一些东盟国家借助其他大国力量制约中国的战略企图对中国与东盟关系产生了负面影响。作 为一个由10个相对弱小的国家组成的区域合作组织，东盟多年来一直通过大国平衡外交来增强自身在亚太区域的影响力。实际上，一些东盟国家也在一定程度上实现了他们的这一目标。20世纪90年代以来，东盟在亚太区域合作中，如APEC、东盟地区论坛、东亚区域合作中都产生了任何一个单一东盟国家无可比拟的影响力。东盟与中国一起对90年代美国在亚太区域的霸权行径起到了一定的制约作用。进入21世纪，随着中国综合国力的提高，东盟国家对日益强大的中国产生了复杂的情绪。一方面，试图搭乘中国快速发展的便车实现自身的发展；另一方面，对中国崛起后的发展战略产生疑虑，试图联合其他亚太大国平衡中国的影响力。而美国的新亚太战略，特别是奥巴马执政后美国高调“重返亚太”的战略，与一些东盟国家一拍即合，导致他们在南海问题上相互利用。对此，我们在积极推进中国与东盟多层次合作关系进一步发展的基础上，积极促进区域安全机制的建设。积极参与地区多边对话机制，促进地区多边建立信任措施的发展，通过政府或非政府间的各种安全对话渠道增进各国相互信任和理解，努力消除“中国威胁论”的影响，进而向周边国家展示一个正在崛起、成熟、言而有信的负责任大国形象。当东盟国家不再将中国视为威胁时，他们就不会引入外部力量来制衡中国，那么外部因素介入南海问题的借口将大大减少。
3.　有针对性地应对美国在南海地区的利益需求。美国在南海区域有两种重要的利益需求。一是经济利益，主要是商业通航利益。南海区域是世界贸易一个重要的海上交通枢纽，每年有价值5.3万亿美元的双边贸易，其中美国有1.2万亿美元的双边贸易途经此地［13］。如果以2010年美国对外贸易额3.24万亿美元计［14］，美国每年通过南海区域的对外贸易额占其总贸易额的37%。这是美国在南海地区的合法和合理利益，应予以尊重和保障。此外，美国因美籍公司与南海周边国家合作开采南海区域自然资源所获得的“商业利益”是对中国南海主权权益的侵害，我们应坚决予以反对。二是战略利益，也就是前文所述的美国要继续保持其亚太秩序主导者的地位。美国介入南海的主要目的是为遏制和防范中国的战略服务的。对此，我们一方面采取如上文所说的措施，不给外部力量介入南海问题提供机会；另一方面，仍要坚持韬光养晦战略，把工作重心放在提高自身的综合实力上。因为维护国家的领土主权权益需要强大的实力为后盾，同时中国能否崛起决定性因素在于我们自身，只要我们坚定方向，排除干扰，抢抓机遇，持续实现经济又好又快发展，中国的和平崛起是谁也阻挡不了的。
　　参考文献：
　　［1］潘石英.南沙群岛·石油政治·国际法［M］.香港：经济导报社，1996：57.
　　［2］伊文斯.历史性权利与历史性水域研究［M］.钟天祥，译.海南：中国海南研究院，2004：231.
　　［3］中华人民共和国政府关于领海的声明［N］.人民日报，1958-09-05.
　　［4］李向阳.2010亚太地区发展报告：中国周边安全环境评估［M］.北京：中国社会科学文献出版社，2010：58.
　　［5］200多家西方公司染指南海石油年产量5000万吨［EB/OL］.（2009-08-21）.http：//.
　　［6］Christine　Shelly，“US　Policy　on　Spratly　Islands　and　South　China　Sea”，US　Department　Daily　Briefing，May　10，1995.
　　［7］Holloway　Nigel，Jolt　from　Blue，Far　East　Asia　Economic　Review，August　3，1995.
　　［8］余　颂.美国对南中国海的军事渗透［J］.国际资料信息，2000（12）：29.
　　［9］新加坡与美国签协议允其海军使用樟宜基地［EB/OL］.（2000-04-21）.http：//.
　　［11］Micah　Springut，Managing　China's　Growing　Assertiveness　in　the　South　China　Sea，http：//node/3033．
　　［12］中国—东盟合作：1991-2011［N］.人民日报.2011-11-16.
　　［13］PressBriefingbyNSAforStrategic　Communications　Ben　Rhodes　and　Admiral　Robert　Willard，c　Command，November　13，2011，http：//the-press-office/2011/11/13/press-briefing-nsa-strategic-communications-ben-rhodes-and-admiral-rober.
　　［14］United　States　Department　of　Commerce，　Overview　Last　updated：June　24，2011，http：//mas/ian/build/groups/public/@tg_ian/documents/
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