走向现代教育治理的教育管理权力重构
管办评分离的关键在于教育管理权力在政府、学校和社会之间的合理重构。现代教育治理理念下，政府、学校和社会都是教育管理权力的主体，但三者所拥有的权力性质和作用各不相同。其中，政府拥有的权力是行政性的，具有宏观调控作用；学校拥有的权力在我国是准行政性的，具有微观的调节作用；社会拥有的权力是市场性的，具有监督与中介作用。要实现现代教育治理下教育管理权力的合理重构，必须坚持权责明确、权责非线性转移、分权立法、多元制衡以及权力重心适度下移的原则。
关键词：管办评分离；现代教育治理；教育管理权力；权力结构；重构；
作者简介：王珊(1977-)，女，四川成都人，北京师范大学教育学部博士生，四川师范大学教师教育学院副教授，主要从事教育政策与行政、学校管理与改进研究；；苏君阳(1970-)，男，黑龙江双城人，北京师范大学教育学部学科建设办公室主任，教授，博士生导师，主要从事教育政策与法规、教育管理研究。
在现代教育治理理念下，政府、学校和社会所拥有的教育管理权力具有不同的性质和特征。因此，重新剖析教育管理权力的结构，探寻其在政府、学校和社会之间合理重构的原则，对推进教育管办评分离具有十分重要的意义和价值。
一、现代教育治理的内涵
教育治理是治理理论及其理念在公共教育管理领域的应用。1989年世界银行首次使用了“治理危机”一词后，“治理”成为政治及管理领域关注的焦点。罗西瑙(u)指出，治理是一系列活动领域里的管理机制，其主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[1]；格里·斯托克(GerryStoker)认为治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；俞可平认为治理的基本含义是指一个既定的范围内应用权威维持秩序，满足公众的需要，其目是运用权力引导、控制和规范公民各种活动以最大限度地增进公共利益[2]。可见，治理不仅是社会发展的制度安排，更是不断寻求以民众为中心和增进公共利益的发展进程。教育治理也正是这样的一种善治进程，它基本经历了一个从政府治理———市场治理———多元治理的发展路径。自19世纪以来，通过国家力量普及教育、建立公共学校系统、向社会提供平等的教育服务成为各国教育现代化发展的重要特征。西方发达国家在经历了政府职能和权力的极度扩张后，于20世纪50年代形成典型的官僚制结构。政府权力扩张至社会各个领域，包括在公共教育领域内政府实施强制性权力干预教育改革以实现国家利益，逐渐形成了以“教育控制的科层化”为基本特征的公共教育体制[3]。然而，打破政府垄断公共教育的呼声不断高涨，20世纪80年代掀起了世界范围内声势浩大的教育重构运动。这场教育重构运动以政府放权、引入市场要素、改善公共教育绩效为主要目标，试图重构政府、学校和家长之间的关系。教育重构运动虽然打破了政府对公共教育的垄断，减轻了国家投资教育的负担，并在一定程度上提高了教育质量，但是，市场资源配置和管理方式却损害了教育公平，引起了公众不满。20世纪90年西方各发达国家在反思“政府—市场”二分模式基础上，提出了教育治理的“第三条道路”。安东尼·吉登斯曾将“第三条道路”描述为以“政治上打破左右二分、经济上创造混合经济、行政上分解国家权力”[4]等为特征的新的政府治理工具。在教育领域内，“第三条道路”实质就是将公民社会作为教育资源配置的重要力量引入教育改革中，力图兼顾效率与公平，促进政府、学校与社会的合作，体现出现代教育治理的新理念。
溯往教育治理的发展历程，“教育政府治理”是基于政府本位的单中心模式，全能政府独揽教育公共事务的供给和生产；“教育市场治理”基于市场本位，公共教育的供给和生产分离，市场作为教育公共事务生产的主要方式；“教育公共治理”是基于社会本位的多元参与模式，是基于公共治理理论的政府、市场和社会的合作[5]。三种教育治理模式分别体现了“规制”、“市场”和“服务”的特点[6]。教育公共治理是超越前两种传统教育治理模式的现代教育治理，它不是遵循国家逻辑抑或市场逻辑，而是对以公民社会理念为核心的社会逻辑的实践。因此，现代教育治理是以最大化实现公共教育公益性为目标、兼顾教育的公平与效率的制度安排；现代教育治理并不将私利排除在外，而是力图通过科学的设计将公共利益与其他利益相关者的利益有机结合；现代教育治理是多元主体共同参与下的协商合作，满足现代教育的多元化需求，实现教育供给、生产和监督的分离；在现代教育治理中，政府作为公共教育事业的最大供给者具有不可推卸的义务和责任，政府通过各种非正式或正式制度的激励和安排，调动市场机制以充分实现学校教育生产的自主性、创造性以及社会组织对教育的监督和评价功能。
二、现代教育治理下教育管理权力的结构及其特征
权力是教育管理的基石，在政府中心治理模式中教育管理权力几乎被政府垄断。正是认识到政府对教育事业的管理权限统得过死，我国自1985年开始推行“简政放权”的教育体制改革，不断推进教育管理权力在政府、学校和社会之间的重构与改组。随着权力重心向地方政府和学校的下移，教育管理权和学校办学权配置的合理性得到提升，较大程度地理顺了政府和学校的关系。经历了30多年的教育体制改革后，人们逐渐认识到阻碍教育事业发展的除了管理权和办学权，关键还有一个评价权的问题。因此，在2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中，明确提出培育专业教育服务机构以完善教育公共治理。至此，教育管办评分离问题被明确化，并在十八届三中全会报告中又对其给予了进一步的强调与确认。从根本上看，推进管办评分离的关键，就是要在现代教育治理框架下重新划分教育管理权力的结构并在其基础上合理重组。现代教育治理理念以公民社会理念为核心，倡导人本型、责任型和服务型政府以及公民社会的平等、参与和互惠精神，因而在现代教育治理理念下，教育管理权力就是为了实现多元权力主体的参与合作，保障教育活动能最大化地实现教育功能而合法实施的一种支配或控制力量。现代教育治理中政府、学校和社会都可以成为教育管理权力的主体，但三者在教育的供给、生产和监督活动中承担的主要角色是不同的，因而各自拥有的教育管理权力在性质、作用和关系上也就不尽相同。
(一)政府的教育管理权力是行政性的，具有宏观调控作用。
政府的教育管理权力是基于政府的教育管理职能产生的，是带有强制性的行政支配力。教育管理职能是政府管理现代教育事业的重要职能，教育管理职能的实现主要依靠政府教育管理权力的实施。政府的教育管理权力是行政性的，它具有法律性、不可放弃性、优先性、强制性和效率性的特点。自建立现代教育制度以来，宪法就规定了国家行政机关具有对文化教育事业进行管理的职权和职责，政府的教育管理权力自然具有法律性的特点。也就是说，各级政府依法管理各类学校，其权限大小应由法律加以确认，不能超出法律授权范围越权行使。并且，政府也必须遵循法律规定的程序和方式行使教育管理权力，不能滥用权力。当然，在法律授权范围内，政府也不能不作为，即政府必须实施对教育进行管理的权力，否则就是渎职，所以政府的教育管理权力具有不可放弃性。另外，政府的教育管理权力是国家介入公共教育事业的体现。国家往往通过设立教育行政机构进行教育事务管理，借助国家强制力实现对公民受教育权利的保障[7]。因此，政府的教育管理权力拥有一般行政权力所特有的优先性和强制性。换言之，政府的教育管理权力在执行过程中，不需要征得管理相对人的同意便可单方行使自己的意志，因为他们之间不是平等的民事关系而是特殊的行政管理关系，如果中途遇到阻碍，政府可以运用强力手段或借助司法来保证权力效力的实现。教育管理权力还具有效率性的特征。追求效率是教育管理的主要目标之一，教育管理权力服务于组织效率的追求。由于政府机构具有典型的科层制特点，政府的教育管理权力也就具有了效率性的特征。基于上述特征，政府的教育管理权力在教育管理活动中主要发挥宏观调控的功能。中央政府通过制定各种政策法规进行宏观的规划、监督和调控，地方政府通过执行教育管理权力进行协调统筹、管理各级各类学校。
(二)学校的教育管理权力在我国是准行政性的，具有微观的调节作用。
学校是通过法律法规授权的特殊行政主体，与行政性的政府教育管理权相比，学校的教育管理权是准行政性的。一方面，学校是法律授权的行政主体，学校在行使法律法规所授的行政职权时具有和国家行政机关相同的法律地位。在法律法规授权范围内，学校可以对违反行政管理秩序的管理相对人采取行政强制措施或实施行政处罚。但另一方面，学校又与作为机关法人的行政机关不同，学校具有的是法律法规授权的特殊行政主体地位，学校行使的是特定行政职能而非一般行政职能。也就是说，学校只有在行使法律法规授权的行政职能时才享有国家行政权力和承担行政法律责任，在非授权范围内学校只是一般的民事主体，其享有的只是民事权利，承担的是民事责任。学校行使的特定行政职能范围是狭窄有限的，它仅限于相应的法律法规明确规定的具体职能或具体事项[8]。并且，学校与校内师生之间的管理与被管理的关系也并非完全行政意义上的上下级关系，学校是育人机构，其教育管理权力的行使必须以尊重师生的主体性为前提。所以，学校的教育管理权力与政府的教育管理权力在性质上是存在差别的，它具有的只是准行政性的权力。当然，学校具有独立的法律人格并能独立承担法律责任，它与其主管教育行政机关之间是一种合作分工的关系，因而在很大程度上，学校自主管理学校事务的权力是学校在内部管理上享有的一种自由裁量权。政府应尊重学校的这种自主权，保障学校对教育活动的决策权、指挥权、组织权和协调权，真正落实学校在人事、财务和课程教学上的支配权。实际上，教育管理权力在政府与学校之间的配置是教育体制内部的分权，它是依据教育发展的需要而进行的内部调节。所以，学校这种准行政性的教育管理权力在教育活动中发挥的是微观调节作用。
(三)社会的教育管理权力是市场性的，具有监督与中介作用。
社会的教育管理权力是政府面向社会进行的体制外分权，其目的就是为了满足教育的多元化需求、充分调动社会力量参与的积极性、发挥社会中介组织对教育质量的客观评价和监督作用、最大化地实现教育的功能及其效益。高度集中的教育管理权力配置已不适应我国当前教育事业发展的要求，随着社会发展程度以及教育事业发展水平的不断提高，权力配置应该愈来愈分散化。教育管理权的配置既要符合政治发展需求，也应该建立在合理的社会分工与专业分工基础之上。教育活动在供给、生产和监督上的分离，必然要求教育管理权力在政府、学校和社会之间进行合理的划分，以确保三者在教育活动中的不同角色和作用。政府的教育管理权力主要保证政府是公共教育事业的最大供给者，学校的教育管理权力保障学校教育生产的自主性和创造性，社会的教育管理权力则主要发挥监督与中介作用。从西方发达国家的成功经验来看，社会中介组织是减少学校与政府之间冲突摩擦、降低两者之间交易成本和保障教育效率与公平的有力协调者。西方发达国家基本已建立比较完善的教育中介组织，主要运用市场化的资源配置和管理方式涉入教育评估、教育拨款、教育咨询以及资格考核等领域。例如，教育评估中西方很多国家都采取项目委托模式，该模式能充分调动各方广泛参与，其形式也很灵活，能有效地保证教育评估的专业性和客观性。因此，要充分调动社会力量参与教育治理离不开市场机制的运作，社会的教育管理权力不同于政府和学校的行政或准行政性质，是具有市场性的能起监督与中介作用的权力。
三、现代教育治理下教育管理权力的重构原则
(一)权责明确
没有无义务的权利，也没有无责任的权力，拥有权力就意味着承担责任，权责明确是权力分配的根本性原则。教育管理权力的分配有纵向和横向。从静态的观点来看，纵向上的教育管理权力分配必须注意权力的层级性，使得各级政府都知道自己管理的权限和职责，不能越位以避免造成权力和责任的混乱；横向上的教育管理权力分配主要在政府、学校和社会之间，要明确各自的权力性质和作用对象，避免权力的缺位或权力的滥用。权责不清，最容易出现权力的缺位和越位。总之，权责明确要求理清政府、学校和社会间的权力关系，政府必须从过去的“全能型”转变为“服务型”，从“全能主义”转向“有限主义”。在教育管理权力上，政府主要发挥宏观调控的行政职能，学校和社会则应在微观调控和监督评价方面发挥其应有的作用，扮演其应有的角色。
(二)权责非线性转移
权责非线性转移是动态灵活处理教育管理权力的得失关系以及权责转移关系的指导性原则。美、德、英、法、澳、日等六国在处理政校关系时都曾遵循权责非线性转移的原则，主要表现在：一方面权力得与失的关系并非是“政失即校得”或“校失即政得”的直线对应关系；另一方面权责转移关系并非“责随权走”或“权随责走”的线性关联关系。例如，英国政府在直接拨款学校、信托学校、自由学校等改革计划中下放的经费权或其他决策权并非给予校方，而是交给由家长和校外人士为主体的学校董事会，即并非“政失即校得”的权力得失关系。在学校的课程教学决定权收归中央后，学校和教师并未因此摆脱相应的责任，反而在课程教学中要接受更严格的标准，即并非“责随权走”的权责转移关系[9]。实质上，权责非线性转移原则就是要打破一种线性对应的权力关系观，一方面权力的得失并非是线性对应的，政府、学校和社会三者间的权力分配意味着“得”与“失”之间还有一个中间因素，即得权者并不一定和失权者线性对应，反之亦然。如政府“失去”的权力并非直接下放给学校，而是社会组织作为第三方介入代为监管或执行。另一方面，权责转移关系并非是线性对应的，权力的转移并非意味着责任的去除。例如，政府向学校和社会分享教育管理权力，但却不能转移其作为公共教育主要供给者的责任。
(三)分权立法
教育管理权力在政府、学校和社会之间的合理重构离不开法律保障，也就是说，他们行使的教育管理权力必须要有明确的法律依据及其适用范围。要有法可依，才能做到有法必依。政府、学校和社会三者的教育管理权力性质是不同的，适用的法律关系也不同，但目前三者的法律依据和使用范围仍存有较大的不明确性，这就给重构教育管理权力造成巨大障碍。有学者指出，在政府和学校分权的规定方式上，我国法律主要规定了学校自主权的适用范围，而对政府的这部分权力不作明确规定。于是，在实践中往往将学校自主权以外的剩余权力默认为政府权力。由于我国学校本身缺乏自治传统，并且政府历来有较强的干预惯力，再加上立法本身对学校的自主权也不具有很强的操作性，这种赋权立法方式造成了立法上的不明确，其结果必然是政府和学校关系模糊。以德国为代表的分权立法是对不同的权力在法律上给予明确规定，这是适合我国权力分配的立法方式[10]。教育管理权力的重构以合法的权力划分为基础，分权立法既是适合我国目前教育管理权力分配的立法方式，也是在教育管理权力重构中应遵循的基本原则。也就是说，在教育立法中应明确规定政府、学校和社会教育管理权力的范围以及需要政府、学校和社会协作才能实现的事务范围。只有立法明确，才能保障政府、学校和社会之间教育管理权力分配的合法性及其重构的合理性。
(四)权力的多元制衡
为了实现多元主体的参与、协商和合作，教育管理权力在政府、学校和社会之间的合理配置必须保障三者之间权力的相互依赖和互相制衡。只有权力的相互依赖才能实现权力的互相制衡，而权力的互相制衡正是为了保障权力主体间的互惠关系，进而激发他们在教育活动中共同参与、协商对话的积极性，体现现代教育治理的理念，满足现代教育多元化发展的需求。政府主导的教育治理中，政府是学校和社会的权力中心，政府与其学校、社会之间权力关系主要是指挥命令的支配关系。市场主导的教育治理中，学校、社会的权力在没有限制的市场营利驱使下必然破坏教育的公益性。因此，在现代教育治理中，教育管理权力的配置既要是多元的，避免单一主体的垄断和支配，也要形成政府、学校和社会之间权力的相互依赖与互相制衡关系，以此保障教育供给、生产和监督的分离，避免权力的膨胀或失衡危及教育的效率及公平。
(五)权力重心适度下移
权力重心适度下移原则是政府、学校和社会中重构教育管理权力的比例配置原则。政府、学校和社会的关系是随着社会发展程度和教育发展水平动态调整的，当社会发展和教育发展处于低水平时，权力主要集中在政府，权力重心在高位；随着社会发展程度和教育发展水平越来越高，权力也就越分散，权力重心逐步下移至相对低位的学校和社会。目前，我国学校和社会力量愈来愈成熟，教育管理权力的重心应从政府下移，这样才能把学校和社会的积极性、创造性调动起来。但是，权力重心的下移必须适度，因为教育是非营利性事业，公立学校是非营利性组织，只有政府教育管理权力的行政性质才能保障公民的受教育权不受侵犯。所以，权力重心的适度下移关键要把握两个方面，一方面教育管理权力重心要下移，从政府向学校、社会下移，在权力配置中加大学校自主办学权和社会的监督评价权；另一方面权力下移必须适度，适度不能机械地理解为中间值，而是既不能“过度”也不能“不及”的动态调整过程。当权力重心移向学校和社会，社会力量是影响适度性的关键因素，适度性的动态调整主要受社会中介组织发展成熟度的影响。因此，我国目前必须加大教育管理权力在社会方面的配置比例，加强社会中介组织的培育和发展。当社会的教育管理权力充分发挥监督和中介作用时，权力配置的适度性和合理性也就得以充分体现。本文来自《上海大学学报(社会科学版)》杂志