教育财政体制的演变及启示
摘要：教育财政投入对一个国家或地区的教育发展具有决定性的影响。根据教育投入的主体和受教育对象的范围特点，回顾人类教育历史，分析得出6种典型的教育财政体制。并通过总结教育财政体制的演变规律，结合我国当前教育财政存在的问题，从而得出完善我国教育财政政策的一些启示。
关键词：教育财政体制；演变；启示
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1004-8154(2011)05-0028-05
教育财政是一个国家或地区财政体制的一部分。狭义上，教育财政体制是国家或公共团体筹措和使用教育经费，保障教育系统运行和发展，合理配置教育资源，促进教育公平、效率和自由的一种社会机制(王定华，2006)。在广义上，则是指在一定社会时期，教育活动所需要的各种资源组织和分配、使用及其管理制度的总和。教育财政体制在实现教育功能，提高国民素质、维持社会稳定和公平，提升劳动者技能等方面发挥着重要的支撑和保障作用。本文试图从广义角度，回顾人类教育发展历史，探究教育财政体制演变类型和规律，分析我国教育财政体制运行现状和困惑，以期得到一些完善我国教育财政体制的启示。
一、教育财政体制类型
教育财政体制演变与社会制度、经济和社会发展水平等具有非常密切的关系，根据教育发展程度、教育对象范围、教育财政的均衡程度和效率标准，参照古今中外的教育财政具体形式，将人类社会有史以来的教育财政体制分为六种类型。
1.融合型教育财政体制
在人类社会，“人类的生产活动是最基本的实践活动，是决定其他一切活动的东西”，“人的社会实践，不限于生产活动这一种形式，还有多种其他形式”。伴随人类生产活动，教育是人类特有的社会现象。漫长的原始社会是生产资料公有制、没有剥削和没有阶级的社会，社会生产力低下，每个社会成员在平等互助的基础上“集体劳动、共同分配”，依靠集体劳动和生活，积累生产和生活经验，集体教养子女。原始社会的人在经验积累中创造了人类最早的科学知识，而青年一代在实践中从父母那里接受了教育。社会处于原始部落的母系氏族和父系氏族时期，分工极端落后，教育的手段主要是通过语言、口耳相传和对实际行动的模仿，教育融于生产、生活实践中。在教育内容上，原始部落除对小孩和青年人进行狩猎训练外，还有步骤地进行采集、放牧和捕鱼训练，同时，进行宗教和游戏活动，培养人们勇敢、勤劳、团结和关心老幼等品德，选举有能力的成年社员担任族长，学会召开会议讨论内部事务。
在上述社会背景下，教育没有从生产、生活中。分离出来，对社会成员具有普及性和公平性，教育财政活动融于社会生产和生活中。从广义角度来说，即使在现在社会里，一些经济落后的地区，儿童没有上幼儿园或学校，家庭或社会群体长辈对儿童的教养，也可以归于教育与生活、生产没有分离，其早期教育就属于这种融合类型。
2.垄断型学校教育财政体制
从原始社会末期，贫富分化，氏族和部落首领取得一些特权，开始出现私有财产和阶级分化，形成奴隶主和奴隶两大对立阶级。社会分工深化，畜牧业和农业分离，手工业逐渐发达，古代人类在实践中逐渐发明文字。
文字的产生，文化知识的日益丰富，有了更便利的学习工具和丰富的学习内容，有组织、有计划来传授这些文化知识便有了可能，我国奴隶社会夏朝时期，学校就产生了。但是，奴隶主垄断着知识，学校教育成为奴隶主贵族阶级的特权。奴隶制国家的学术都为奴隶主官府所垄断，官学教师也就是政府的官吏。奴隶主阶级为了管理和镇压奴隶阶级，在文字出现后，如在古代埃及，需要统治者有知识、有能力，为训练官吏就产生了最早为奴隶主阶级垄断的学校，开办了宫廷学校、职官学校、寺庙学校、书吏学校，教育皇子皇孙及贵胄大臣子弟、官吏、僧侣和书吏；在古印度奥义书时代，设有“古儒”学校、森林学校、文法学校、法律学校、天文学校、哲学学校等以及后来的佛教寺院教育机构，这些机构为宗教贵族垄断，挑选贵族子弟学习宗教，禁止收费并供应食宿，其目的是为了培养未来高级教士，保证各宗教垄断地位、麻醉和毒化社会各阶层，特别是僧人不得从事任何世俗性职业，平时生活全凭乞、化及在家信徒供养。
在这种情况下，正式的学校教育为奴隶主阶级所垄断，学校成为奴隶主国家机器的一部分，被统治阶级——奴隶被排斥在学校之外，原始社会的教育平等性和普及性为奴隶社会阶级垄断性所代替。奴隶主阶级垄断学校教育，学校教育完全为奴隶主服务，奴隶主阶级负责学校教育财政，奴隶制国家负责学校教育的财政支付，教育财政体制表现出明显的阶级垄断型。当时，劳动人民——奴隶阶级被排斥在垄断的学校教育之外，仍只能在生产和日常生活中，通过长辈的口手相传获取知识和经验。
3.阶级分层型教育财政
随着经济、社会的进步，奴隶社会的奴隶主、奴隶对立两大阶级力量逐渐发生演化。不同部落之间的争斗会使一些奴隶主地位下降甚至变为奴隶，而另一些奴隶由于作战有功受赏而脱离奴隶身份。例如，公元前146年，罗马人征服希腊后，希腊大批教师包括修辞学家和哲学家来到罗马，以开办学校作为谋生之道；或者一些官吏退隐归家、奴隶主家庭衰落而逐渐形成一个处于权贵阶层与下层奴隶之间的中间阶层，该中间阶层有的具有较高文化水平，依靠自己传授文化活动而生存，在官学之外形成了一种普遍存在的私学。奴隶社会初期的学在官府的垄断局面，到了我国春秋时代就被打破，私学应运而生。私学以招收富裕家庭的子弟为主，有时也招收地位低下的具有才华的奴隶子弟。在我国战国时期，教育主要靠私学进行的，当时儒、墨、道、法诸家都有私学，各国诸侯都争相养士，培养自己的势力。社会阶层分化是教育分层的前提。私学经费主要来自于学生家庭或者来自富家捐赠，而官学的经费则来自处于统治地位的大奴隶主阶层，社会分阶层导致教育形成分层型教育财政。
在我国封建社会的其他朝代，类似地存在朝廷负责经费的官学和主要由学生家庭承担经费的地方郡学、私学，而后者在学生规模上远远超过前者，是官学教育的重要补充。
因此，在中外奴隶社会、封建社会时期，统治阶级为加强对教育的控制，国家设立高层次学校，掌握教师的任免权，由国库支付其薪俸，通过取仕制度、控制学生受教育的出路，强化对教学内容的限制和监督，维护其统治稳定，形成多种阶级层次的教育。相应地，形成一种以阶级层次为特征的分层教育财政体制。
4.选择性的教育财政
由于社会生产力的继续发展，在封建社会内部出现资本主义生产关系的萌芽。资产阶级为了反对封建制度的约束和教会的精神统治，提出平等和个性自由的要求，反对先天种族和出生成分决定论，提倡注重后天奋斗的力量、智慧和创造性，尊重科学和真理。学校教育的学生构成，由封建社会贵族家庭和富裕家庭，逐渐扩展到广大的普通贫困家庭具有发展天赋的儿童，由注重学生身份到注重学生的发展素质和能力上来。许多拥有巨额财产的人纷纷解囊资助办学，国家也通过财政转移支付进行拨款办学。招收学生、特别是贫困家庭里学习能力强的学生进入学校学习，只要能通过特定测试，其在校学习费用减免甚至全免。但是，由于经济发展水平低，资助额度和范围有限，对学生的学习成绩要求较高，来自贫苦家庭的学生尤其少。因此，这种财政资助表示出明显的天赋、特质的选择性，不能普及到所有适龄儿童。
这种选择性的教育主要发生在封建社会后期和各国资本主义社会早期，相对于学生仅来自传统贵族家庭，扩大了学生来源的家庭范围，各阶层依靠有限资源办学，选择具有培养潜力的学生，培养人才实现各自的政治主张和培养利益代表。他们在课程设置、教学内容安排、学生来源成分选择和教育目的等方面各有偏重。如教会学校主要培养有知识的虔诚教徒，成为牧师或国家官吏。我国建国以后，实行社会主义教育制度，这个时期我国的小学教育基本上达到普及，初中以上的基础教育财政表现为明显的选择性，至于高中教育和高等教育更表现为选择性财政。
5.差别普及型教育财政
首次提出普及义务教育的学者马丁·路德(MartainLuther)认为，要巩固国家政权、维护法律就需要知识和智慧，需要提高人民的文化和道德，教会、政府有办学的责任，父母有教育子女的责任。但是，由于做父母的或因无知而不懂教育子女，或因其他原因而使儿童在家中受不到合适的教育。因此，学校教育优于家庭教育，人人都应受教育，国家应普及义务教育；同时，社会、经济发展所需要大量的各种人才，只有依靠学校才能办到，国家应实行强制性的教育。这些思想和观念奠定了普及义务教育的理论基础，拉开了世界各国普及义务教育的序幕。
18世纪末的法国革命后，资产阶级为了夺取教育领导权，适应人民权利的扩大，实现公民的平等教育权，在学校教育制度体系中的初等教育方案中指出：各省政府可根据具体情况设立小学为儿童免费入学，中学教育主要为郡立七年制中学，学生自费入学，为有产者子女设立的，对家境贫困成绩优秀者可享受免费待遇。中小学教师均须由国家检定合格者才能充当，由国家支付工薪，中学教师由国家任免，为国家官吏。资产阶级民主专政，相应地提出了民主性的教育方案：提出免费入学的初等教育，使广大人民子女获得受教育的权利，培养各阶级的儿童智、德、体全面发展，能够享受自由平等权利，通过中学、高等学校培养中高级人才，满足社会经济发展的需要。
随着社会经济的发展，各国为提高国民素质和培养满足社会化大生产所需要的劳动力，相继颁布了义务教育法。如德国在1805年公布了初等义务教育法；美国在1825年颁布了其第一部普及义务教育法，在全国实行初等强迫义务教育，试图提高工人文化水平，满足大工业生产和市场竞争的需要；日本以“富国强兵”向外扩张为其宗旨，以科学技术为重点，全面学习西方文化，发展工业，改革教育，不断完善学制，彻底消除封建等级性的限制，为青少年升学就业创造有利条件。各国普及教育体制的引入及发展的不均衡性形成了差别普及型教育财政体制。
1986年，我国颁布《中华人民共和国义务教育法》，全国掀起普及义务教育热潮，随后在1993年将普及九年义务教育和扫除青壮年文盲作为奋斗目标，对于我国公民文化素质的提高取得了巨大的成绩。但是，由于我国地域广阔、区域发展差距大，教育政策执行又处于经济体制演变过程中，各地教育财政的支持力度与当地经济水平有关，地区之间缺乏有效协调和平衡，因而表现为巨大的差别性，早期的教育财政体制属于差别普及型教育财政。
6.均衡高效普及型教育财政
知识社会的到来，经济增长方式由主要依靠增加物质投入到依靠提高人力资源，各国经济核心竞争力依赖于人力资源质量和科技创新能力。在我国，随着特色社会主义市场经济体制逐渐完善，劳动力要素的流动性越来越大，学生出生地、受教育地和就业地经常变化而不一致，如由落后地区流到发达地区或者回流。但是，青少年受教育的条件明显受到入学当地财政条件的限制，产生主体选择受教育地区的限制性与就业贡献地的流动性之间的矛盾。实现教育财政全国有效均衡统筹和高效率使用，需要根据社会成员流动、经济税收体制的演变对现有教育财政体制不断完善和监督执行，实现均衡高效普及型教育财政。
二、教育财政体制演变的原因分析
通过总结中外教育发展历史，教育财政体制反映了不同时期的教育财政发展的主要特点，它们是随着社会、经济发展而逐渐演进、相辅相成的，在一定的社会和教育阶段可能以某种体制为主，其他教育财政处于辅助地位，相互之间并不排斥。因此，这些教育财政体制不仅出现在不同的社会历史阶段，体现在不同的受教育个体身上，甚至贯穿于同一个个体的不同教育环节。可以归结教育财政体制演变的原因为如下几个方面。
一是，教育财政体制受社会制度及经济、社会发展水平影响。纵观人类历史，随着社会发展、经济分工加深，教育财政体制由融合型逐渐分化和演进，受教育对象由统治阶级家庭儿童到包含多个阶层的家庭儿童。
二是，教育财政体制性质与社会结构、社会阶层分布状态相关联。在有阶级社会或阶层分层鲜明的社会，学校教育财政表现出垄断性或巨大的差异性。
三是，在同一社会内部，教育财政演变决定于教育政策或经济税收政策。如一国准备普及何种层次的教育，或在区域经济存在差异时税收体制是否导致教育财政的非均衡，在什么层次上实施学生分层选拔等，都会影响教育财政体制的具体表现。
四是，教育财政体制执行的完善程度及其监督力度决定着教育财政的效率。教育是一项庞大的社会工程，教育财政体制的执行会因区域、教育层次差异而产生较大的难度，甚至不同时代的变化给教育财政的执行和监督导致动态性调整困难。
三、我国现行教育财政体制存在的问题
建国以来，中国的基础教育财政体制大致可分为两个具体阶段：即以计划经济为背景国家包办教育的财政体制；以有计划的商品经济和市场经济为背景的多渠道筹措教育经费的财政体制(林育红，1999)。前者接近于上述的选择性的教育财政体制，后者处于差别普及型教育财政阶段。对于我国当前教育财政体制存在的问题，一些学者分别就不同阶段的教育进行了详细研究。
改革开放后，我国义务教育财政投资体制的变革大致经历了1986年前的中央财政负责、1986～2001年的地方各级政府分级负责以乡镇为主及2001年后以县为主的三个阶段(戴罗仙，2005)。教育财政体制存在缺陷表现为区域之间、教育层次之间教育财政投入力度过小和不均衡，阻碍着教育财政向均衡高效普及型发展。其原因在于教育财政管理重心偏低，预算级次低，处于预算级次的类、款、项、目四级中的款级(旷乾，2005)；义务教育财政主要实行中央政府与地方政府分层责任制。在2004年国家实行农业税费改革后，义务教育的投资资金来源的传统渠道支付不足，经济落后的区域义务教育资金筹集非常困难。因此，地方政府的财政实力的不均衡，导致了我国义务教育财政资源的极端不平衡。省区之间、省内地区之间、城乡之间和学校之间的差别非常大(张林茂，2009)。在现有的基础教育财政体制下，贫困地区的教育经费投入、基础建设难已承担，相关配套管理措施上缺少，机理和评价操作性不强，教育管理难度加大(张兴乾，2010)。
一国的教育财政制度受制于一定的经济和社会政治制度，并随之而发展演变。这种财力与责任不一致、义务教育经费分担不合理的状况，直接导致农村义务教育维持和平衡发展问题越来越突出(王善迈，2003)。地区之间经济、社会发展存在着巨大差距，教育财政责任重心过度下移，必然导致基层教育经费的极大不平衡，从而强化了区域间教育的不均衡。
在初等教育阶段，我国处于差别性教育财政体制。基于现有教育财政体制，因各地经济发展水平的巨大差异而导致义务教育地方支付能力差异，我国基础教育财政投入极端不均衡，以致发达地方经费充足有余、落后地区经费严重不足，以致教育资源如教师、学生遵循市场化流动，形成马太效应。义务教育阶段的学校为争取教育经费而采取市场化的恶性竞争，围绕下一级学校招生目标而实行单纯的应试教育，引起基础教育不公平和质量下降，这将不仅恶化我国现有的区域经济、社会发展的差距，而且整体上降低我国义务教育的质量，影响义务教育目标的实现。
在非义务教育阶段，我国则是主要表现为选择性教育财政体制。基于人为定级和历史分布格局，各地财政支付能力、学校数量相差很大，如在不同区域、类型的高校之间，高等教育财政在经费拨付主体、拨付金额水平等存在差异。如有的高校由中央财政和地方公共支付经费，而有的高校则主要由地方财政支付经费，在一定程度上，这阻碍了良性竞争机制的形成，导致高等学校占有较大的垄断势力，不能促进高校建立良好的教育风气和学术氛围；另一方面导致区域之间高等教育质量的差异继续扩大，加剧了高等教育机会不公平问题。
四、深化我国教育财政体制的启示
我国教育财政体制改革促使教育投资从单一的国家财政拨款向多渠道筹措教育经费新格局转变，增加了我国教育经费投入总量，为我国教育事业的发展提供了良好的经济保障，有力地促进了中国教育事业的快速发展(黄永林，2010)。但是，在我国义务教育阶段，教育财政存在经费拨付的公平、均衡和使用效率的问题，在非义务教育阶段，则存在区域、校际的公平和亟待提高教育质量的问题。教育公平特别是义务教育的公平是社会进步的重要标志，教育效率关系到我国经济、社会可持续发展，为更好应对未来教育发展需要，结合我国教育财政的现状，得到下列启示。
秉承公平、均衡的准则，完善教育财政的转移支付制度，跟踪教育财政体制实施和调整。考虑区域之间的经济发展和财政支付能力差距，为保证基础教育的公平，确定全国统一的标准，制定合理的教育财政转移支付制度，及时跟踪环境如经济体制、税收体制、区域经济状况等的变化和变革，调整既定的教育财政体制。如我国1994年实行新的财税体制，对经济落后地区的义务教育财政产生负面影响，义务教育质量下降，导致这些地区的学生进入非义务教育阶段学校就读的比例大大降低，影响公民文化素质的提升，产生极大的教育不公平。加强对教育财政体制的跟踪研究，可以及时掌握动态，以便迅速完善和调整教育财政体制不合理的部分，促进教育公平和质量的提高。
实施教育战略和财政体制前瞻效应研究。一国或地区的教育发展水平取决于一定时期的教育纲要和教育财政投入，需要根据经济社会发展的需要进行前瞻性地规划。一旦社会、经济发展对教育发展产生新的需要，如普及义务教育的层次提高，高等教育由精英教育逐渐转化为大众化，将来会变为普及化等。为应对未来教育发展需要，强化对教育财政的前瞻性研究，避免在问题暴露过长时间后才能得以解决，以致造成难以弥补的损失。
增强对教育财政投入的管理和监督，提高教育财政经费的使用效率。教育是一个涉及很广的社会工程，在我国当前教育管理存在事权、财权分离，两者之间缺乏协调甚至存在相互矛盾，地方政府借助控制教育财政，对教育事权横加干涉，如干扰教师录用、学校招生或人为制造学校不平等，对教育资源使用缺乏科学的统筹。因此，一方面，教育财政经费短缺；另一方面，教育资源存在巨大浪费，各级学校非教学员工、资源非教学用途占很高比例。近年来，农村义务教育生均财政经费迅速增加，远远超过城镇义务教育生均财政经费。但据调查：农村教育投入的师资质量、数量以及学校教学状况却没有多少好转；教育管理体制僵化，不能实现良性的资源配置；教育教学考核松弛等，迫切需要加强对教育财政经费使用的管理和监督。
实现多种教育财政体制综合运用。社会、经济的发展需要多层次人才，每一个受教育者具有各自的发展潜力，对于不同的教育内容、教学个体潜能和家庭经济状况，发挥政府、社会和个人等多种力量，建立多层次的教育基金组织，实施相应的教育财政体制。根据不同的教育层次及其与产业的关联性、受教育主体和教学环节性质，合理地使用教育财政支付模式，运用多种教育资源，克服单一渠道教育资源的不足，促进不同区域与家庭的受教育者机会公平和全面发展，实现教育整体效率提高。
作者：陈叶玲等