中美农业大学治理结构比较研究

　　摘要：大学治理结构对一流农业大学的建设有重要作用。德州农工大学作为著名的仍保留有“A&M”名称的“赠地学院”，在农业科学领域具有显著的优势。德州农工大学和中国农业大学在治理结构上存在诸多差异，通过对二者内、外部治理结构的比较研究，获得德州农工大学的治理经验，为中国农业大学治理结构的改善提供路径参考。

　　关键词：治理结构，中美农业大学，比较研究

　　中图分类号：G640文献标识码：A

　　1862年，美国政府通过《莫里尔法案》，促进了“赠地学院”和州立大学的蓬勃发展。这些高等教育机构的兴起，标志着美国现代高等教育制度形成并逐渐发展起来。早期由“赠地运动”产生的州立农工学院，大多数发展成为综合性的大学，成为当今美国高等农业教育的主体。德州农工大学就是当时成立的“赠地学院”之一。它不仅拥有农、工学科的优势，而且在会计学、教育和心理学等学科处于世界领先地位。德州农工大学作为全美一流的大学之一，在农业科学研究领域具有显著的优势，选取它作为案例。

　　1905年，京师大学堂农科大学成立，开启了中国现代农业高等教育的先河。经过一百多年的发展，中国农业大学已经成为一所颇具特色的研究型大学，农学、生命科学、农业工程优势明显。中国农业大学是中国农业高等教育的起源地，是我国农业高校的典型代表，因而，选取它作为案例。

　　大学治理结构包含外部治理结构和内部治理结构两个层面。本文将基于外部治理结构和内部治理结构两个视角，比较分析中国农业大学和德州农工大学治理结构的差异，借鉴德州农工大学有益的治理经验，为我国农业大学治理结构的改革与完善提供思路。

　　1德州农工大学与中国农业大学的发展概况

　　1.1德州农工大学发展概况

　　1862年，美国国会颁布了《莫里尔法案》，规定联邦向各州提供土地，由出售土地获得的款项，建立永久性基金，用于资助或维持至少一所学院，该学院主要课程必须按照各州议会所规定的方式，讲授与农业和机械工艺有关的知识。①1866年11月，德克萨斯州议会决定根据《莫里尔法案》建立一所大学。建校时，学校名称为“AgriculturalandMechanicalCollegeofTexas”（译为德克萨斯农工学院）。第二次世界大战后，学院的注册学员人数激增。为了适应战后大学的扩大化发展趋势，1963年8月，德克萨斯州议会决定将学院更名为“TexasA&MUniversity”（译为德克萨斯农工大学，以下简称德州农工大学），并保留“A&M”作为代表学校过去的标志。

　　一直以来，德州农工大学的农科与工科都是最好的，始终保持领先优势。近年来，德州农工大学的管理学科和商科迅速发展，教育学、建筑、心理学、经济学等方面的研究也居于世界领先地位。由此，德州农工大学由农业大学逐步向综合性大学发展，服务于国家需要的同时，也为地方经济发展与社会建设做贡献。

　　1.2中国农业大学发展概况

　　中国农业大学的前身是京师大学堂农科大学，成立于1905年，中国的农业高等教育由此开启。1995年9月，北京农业大学和北京农业工程大学合并，更名为中国农业大学。中国农业大学是教育部直属，国家“211工程”和“985工程”重点建设的全国重点大学。经过一百多年的发展，中国农业大学由最初只有农学和农艺化学两个学科，发展为包括农学、工学、理学、法学、文学、哲学等9大学科门类，设有14个学院的多学科的大学，农学、生命科学、农业工程优势明显。2德州农工大学和中国农业大学外部治理结构比较

　　大学外部治理结构是指“大学利益相关者之间的权力关系和责任义务”，②主要包括大学与社会、政府、家庭之间的关系。

　　2.1教育行政体制比较

　　教育行政体制是根据中央政府、地方政府、利益集团在教育管理上的权限来划分的，是指“一个国家的教育行政组织系统”，主要“由教育行政组织机构的设置、各级教育行政机构的隶属关系及相互间的职权划分等构成”。③根据教育行政权力的划分和行使方式看，美国的高等教育行政体制属于分权制，中国的高等教育行政体制属于集权制。

　　美国独立之初，联邦宪法并没有对联邦的教育权力进行阐述，但联邦宪法第十修正案规定，宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或由人民保留。因此，美国的教育行政权力集中在各州手中。联邦政府不直接管理高等教育，教育部对高等教育的调控主要体现在三个方面：分配政府给予的补助性经费，收集和公布高等教育信息，组织高等教育研究。德克萨斯州对德州农工大学有直接的领导权，主要通过财政资助与预算、立法、专业评估等途径对德州农工大学进行管理。

　　我国现行的教育行政体制是集权制，具有党的领导、中央统一领导下的分级管理的特征。④中央政府负责宏观管理和重大决策，并直接管理100所左右大学。中央教育管理机构掌握着高等教育的决策权。教育部是中央一级的教育行政机关，通过高等教育政策制定、国家文凭的授予制度、高校招生专业与名额分配、经费、协调高校科研工作等途径，管理着高等教育的方方面面。作为教育部直属的“211”和“985”高校，中国农业大学受教育部的直接管理。

　　2.2教育行政组织与职能比较

　　美国高等教育分权管理的特征非常明显，在联邦政府没有设立高等教育部，高等教育事务由州政府及地方政府分散管理。联邦教育部设有管理高等教育事务的办公室。⑤对于德州农工大学，联邦政府不直接参与管理，但通过美国航空局（NASA）、国家卫生研究院、国家科学基金会（NSF）、美国海军研究部等部门与它的合作，间接干预其发展；通过资助计划，支持其科学及工程的教育研究，实现政府与学校的科研合作。进入20世纪90年代后，美国联邦政府再次修订了《高等教育法》，提出重视对高校的鉴定和评估工作，加强对高校宏观调控和监督。因而，对德州农工大学，联邦政府起着宏观调控和监督的作用，德克萨斯州拥有直接管理它的权力与职责。德克萨斯州的教育管理权比其他大部分州更分散，原因之一是州议会直接向院校拨款，而不通过拨款机构或大学系统。德克萨斯呼吁加强高等教育协调委员会的协调权威性，要求高等教育协调委员会及其工作人员在州议会向院校拨款方面予以合作。德州农工大学与联邦政府和州政府的合作，使得其成为集“赠地学院”、“赠海学院”、“赠空学院”三个特殊身份的大学。

　　从教育行政组织上讲，中国在中央政府一级设立教育部，地方在省、市、县、乡镇四级分设教育厅、局、科、室（组）等。中国农业大学是教育部直属的“211”和“985”高校，受教育部的直接管理。教育部设有高等教育司，高等教育司下设直属高校工作办公室，负责指导直属高校制定发展战略规划、负责直属高校年度事业发展统计信息有关综合工作等。另外，教育部还设有政策法规司、综合改革司、人事司等机构，承担着对直属高校传播政策法规、落实教育体制改革、领导干部的考核培训等工作。

　　3德州农工大学和中国农业大学内部治理结构比较

　　大学内部治理结构一般认为是学校三大权力关系的建构，包括党委或董事会的责任，校长的行政权力和教授的学术权威。两所大学的内部治理结构都采用校长负责制，但校长负责制的内容存在较大差距，大学利益相关者的利益体现也存在较大偏差。德州农工大学的内部治理结构是董事会领导下的校长负责制，是金钱支配型，关注的是校外利益集团的利益。中国农业大学的内部治理结构是党委领导下的校长负责制，是政权支配型，关注的是党的利益，“以‘中国共产党始终是最广大人民根本利益的代表’来间接地表达其他利益相关者的利益诉求”。⑥

　　3.1法人地位

　　作为大学的主要出资者，董事会是德州农工大学的最高权力机构，也是大学的法人机关。董事会主席是德州农工大学的法人代表。除了法院和议会，没有任何团体能对董事会的决策提出合法性挑战。董事会的成员主要来自校外，由政府官员、社会名流、企业家等组成，权限来自立法规定和州的特许，承担监督管理和为学校的教育计划和发展规划设定政策方向、确保本科生和研究生教育的质量、为造福德克萨斯州和国家积极开展学术研究和技术创新、构建为德克萨斯州及其外延进行公共服务的系统、支持国家立法和高等教育领导制度以定位德州农工大学在全国中的地位等职责。

　　1998年，我国的《高等教育法》颁布实施，规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”。中国农业大学作为事业法人单位，其所有权属于人民，由政府――国家教育部代理行使所有权和管理权，政府将具体办学权委托给中国农业大学。中国农业大学是一个社会组织，具有委托代理关系，校长是学校的法人代表。

　　3.2决策机制

　　德州农工大学的决策机制由三部分构成：以董事会为核心的学校行政中心，由教授代表、学生代表、学生会构成的代表团体，其他社会力量（包括校外利益集团、私人企业、合作单位等）。大学的重大决策一般是由董事会做出，董事会的决策会受到社会利益集团、企业等的影响，以校长为核心的校长办公室是决策的具体执行组织。

　　中国农业大学的决策机制有三重权力构成：以党委为核心的政治权力，以校长为核心的行政权力，以教授为核心的学术权威。党委拥有的政治权力是决策权，起着指导与监督的作用；行政权力是执行权，处理学校的行政事务；学术权力为咨询权，但实际中没有发挥教授群体的实质作用，只是形式上的权力。

　　3.3组织结构

　　德州农工大学是以学校行政部门为主体，学生代表、院系代表、学生会等代表团体参与，州教育局、私人企业、利益集团等其他社会力量影响的多元主体的民主治理模式。学校行政机构包括TexasA&MSystemBoardofRegents（董事会）、TexasA&MSystemChancellor（校长）、OfficeofthePresident（校长办公室）、OfficeoftheProvostandExecutiveVicePresidentforAcademicAffairs（教务长办公室和学术事务执行副校长）、VicePresidentandExecutiveStaff（副校长和行政人员）。⑦在董事会的领导下，以校长为核心，由校长、教务长、副校长、副教务长等组成学校高级管理团队，下设各职能部门，负责执行有关学校行政管理的具体事务。校长的作用主要体现在筹划调用校外资源、实施校内各项改革、发展学术自由这三种力量的交叉点上，并尽量维护这三者之间的动态平衡。由系构成的学院承担着一定的处理院系行政事务的职能。系负责处理有关学生的具体行政事宜，比学院承担的职责更多。中国农业大学实行的是党委领导下的校长负责制，这种结构是党的领导在高校的实现形式，是具有中国特色的现代大学管理体制。中国农业大学的内部治理结构表现为党务和行政管理系统分别由党委书记和校长牵头，形成双子科层组织系统。它的特点表现为：第一，党委是高校的领导核心，统一领导学校，协调各方；第二，校长是学校的法人代表，在党委的领导下，行使行政职权，负责学校的教学、科研及各方面的行政管理工作。学院是拥有财权、人权、教育权的实体层，承担教学、行政、科研等职能，是中国农业大学具体的行政事务、教学事务、科研事务的实际执行者，承担着比系更多的工作。

　　4德州农工大学对中国农业大学完善治理结构的启示

　　结合中国农业大学的特色，借鉴德州农工大学的治理经验，可以为中国农业大学完善治理结构的实践提供路径参考。

　　4.1德州农工大学治理结构的经验

　　4.1.1学术与行政分离

　　德州农工大学的学术与行政权力的关系特点是：学术、行政各司其职，权责范围明确。董事会依据社会和经济的发展变化，总体把握学校的发展方向和脉络，制定学校的发展规划、控制经费。校长作为行政长官，负责贯彻执行董事会的意志并协调学校各方的行政工作。校长与副校长组成的管理团队下属的行政职能部门，负责处理学校各项专门具体的行政事务。而以教授为主体的全体教师理事会和负责学术事务的教务长与执行校长办公室，掌握着学校的学术权力。行政和学术这两种权力在各自的职责范围内都充分发挥各自的职能。

　　4.1.2教授是大学的核心力量

　　在德州农工大学，由教师组成的全体教师理事会（FacultySenate）负责处理课程与教导方面的所有政策，与学生入学、毕业、留级、奖学金、荣誉等有关的学业标准，对教师的雇用、留用、聘期、晋升、评估。全体教师理事会（FacultySenate）直接向校长汇报，并在整体教育政策和计划、影响大学发展和资源使用的政策、行政管理人员选用和评估的政策与程序等方面享有建议权。因此，德州农工大学的教师能充分参与到学校的学术事务和行政事务中，在学术事务和行政事务中都具有一定的话语权。

　　4.2中国农业大学完善治理结构的路径

　　4.2.1提高大学自治能力

　　大学自治是指大学自己决定和管理自己的事情，包括两个方面的权力：一是大学行政管理自治，二是大学的学术自由。包括中国农业大学在内的我国大学内部治理中，普遍存在着权力结构失衡的问题：政府的政治权力直接介入大学内部治理，大学学术权力没有充分发挥作用。因而，大学要提高自治能力，必须要平衡行政权力和学术权力，明确双方权责，使得学术权力真正发挥作用。

　　4.2.2提升教师话语权，强化教师的学术权力

　　尽管中国农业大学的治理结构包括三重权力，实际上，教师的话语权没有得到充分的重视，教师在学校治理中仅具有形式上的权力。在行政事务处理中，教师没有充分的参与权，仅有少部分教授参与到学校治理中。中国农业大学应该通过强化学位委员会的权力、充分发挥校工会作用，切实赋予教师话语权，增强教师的民主权力，从而激励教师参与到学校治理中来。作者： 平思情，本文来自《中国农业大学学报(社会科学版)》杂志